Inhalt

VerfGH München, Entscheidung v. 19.10.2017 – Vf. 17-VII-14
Titel:

Widerruf der Lehrbefugnis und der Bestellung zum außerplanmäßigen Professor

Normenketten:
BayHSchPG Art. 27 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Art. 29 Abs. 2 S. 2, Art. 30 Abs. 1 S. 1
BayHSchG Art. 65 Abs. 10
Leitsätze:
1. Die in Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG geregelte Möglichkeit zum Widerruf der Lehrbefugnis und der damit verbundenen Bestellung als Privatdozent sowie als außerplanmäßiger Professor, wenn die Obliegenheit zur sog. Titellehre nicht erfüllt wird, ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. (Rn. 41 ff.)
2. Ob die jeweilige Hochschule im Einzelfall die für die Titellehre maßgeblichen Vorschriften zutreffend ausgelegt und angewendet hat, ist vom Verfassungsgerichtshof im Popularklageverfahren nicht zu prüfen. Über die Frage, inwieweit einem Privatdozenten oder einem außerplanmäßigen Professor für seine Lehre eine Vergütung zusteht, ist gegebenenfalls von den dafür zuständigen Fachgerichten zu entscheiden. (Rn. 68)
Schlagworte:
Widerrufsmöglichkeit, Titellehre
Fundstellen:
BayVBl 2018, 667
BeckRS 2017, 128698
LSK 2017, 128698
NVwZ 2018, 255

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe

I.
1
1. Gegenstand der Popularklage ist Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Hochschullehrer und Hochschullehrerinnen sowie des weiteren wissenschaftlichen und künstlerischen Personals an den Hochschulen (Bayerisches Hochschulpersonalgesetz - BayHSchPG) vom 23. Mai 2006 (GVBl S. 230, BayRS 2030-1-2-K), das zuletzt durch § 2 des Gesetzes vom 13. Dezember 2016 (GVBl S. 369) geändert worden ist, soweit diese Vorschrift auf Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG verweist. Die Regelungen sehen vor, dass die Lehrbefugnis und die damit verbundene Bestellung als Privatdozent, Privatdozentin, außerplanmäßiger Professor und außerplanmäßige Professorin widerrufen werden kann, wenn der bzw. die Betreffende der Obliegenheit zur unentgeltlichen Lehrtätigkeit im Umfang von mindestens zwei Lehrveranstaltungsstunden im Studienjahr (sog. Titellehre) nicht nachkommt.
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Die Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
Art. 30 Widerruf
(1) 1Für den Widerruf der Lehrbefugnis (Art. 65 Abs. 10 BayHSchG) und der Bestellung zum außerplanmäßigen Professor oder zur außerplanmäßigen Professorin gilt Art. 27 entsprechend; …
(2) Mit dem Widerruf nach Abs. 1 erlischt die Befugnis zur Führung der Bezeichnung „Privatdozent“ und „Privatdozentin“ sowie der Bezeichnung „Professor“ und „Professorin“.
Art. 27 Widerruf der Bestellung
(1) 1Der Präsident oder die Präsidentin kann die Bestellung widerrufen, wenn der Honorarprofessor oder die Honorarprofessorin
1. …
2. vor Vollendung des 62. Lebensjahres aus Gründen, die er oder sie zu vertreten hat, die Obliegenheit zur unentgeltlichen Lehrtätigkeit im Umfang von mindestens zwei Lehrveranstaltungsstunden nicht erfüllt.
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2. Gemäß Art. 65 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Hochschulgesetzes (BayHSchG) vom 23. Mai 2006 (GVBl S. 245, BayRS 2210-1-1-K), das zuletzt durch § 2 des Gesetzes vom 12. Juli 2017 (GVBl S. 362) geändert worden ist, dient die Habilitation der förmlichen Feststellung der wissenschaftlichen und pädagogischen Eignung zum Professor oder zur Professorin in einem bestimmten Fachgebiet an Universitäten (Lehrbefähigung); die Lehrbefähigung können Universitäten feststellen. Mit der Feststellung der Lehrbefähigung erlangt die habilitierte Person den akademischen Grad eines habilitierten Doktors („Dr. habil.“; Art. 65 Abs. 1 Satz 2 BayHSchG). Aufgrund der Feststellung der Lehrbefähigung erteilt die Universität auf Antrag der habilitierten Person die Lehrbefugnis in dem Fachgebiet der Lehrbefähigung (Venia Legendi; Art. 65 Abs. 10 Satz 1 Halbsatz 1 BayHSchG). Mit der Erteilung der Lehrbefugnis ist das Recht zur Führung der Bezeichnung „Privatdozent“ oder „Privatdozentin“ verbunden (Art. 65 Abs. 10 Satz 3 BayHSchG). Nach mindestens sechsjähriger - in Ausnahmefällen auf bis zu vier Jahre verkürzter -Tätigkeit als Hochschullehrer oder Hochschullehrerin, die überwiegend an der betreffenden Hochschule erbracht worden sein soll, kann der Präsident oder die Präsidentin der Universität (im Folgenden: Präsident) Privatdozenten und Privatdozentinnen (im Folgenden: Privatdozenten) zum außerplanmäßigen Professor oder zur außerplanmäßigen Professorin (im Folgenden: außerplanmäßiger Professor) bestellen (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG); diese sind befugt, die Bezeichnung „Professor“ bzw. „Professorin“ als akademische Würde zu führen (Art. 29 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG).
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Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren gehören zu den nebenberuflich wissenschaftlich und künstlerisch an der Universität Tätigen (Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 BayHSchPG). Die Begründung eines Dienstverhältnisses ist mit ihrer Bestellung nicht verbunden; diese begründet keinen Anspruch auf Dienst- und Versorgungsbezüge und keine Anwartschaft auf Bestellung zum Professor (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 29 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayHSchPG). Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren sind Mitglieder der Hochschule (Art. 17 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG; Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 29 Abs. 2 Satz 1 BayHSchPG) und Hochschullehrer (Art. 2 Abs. 3 Satz 1 BayHSchPG); ihnen sollen die Forschungseinrichtungen der Hochschule im Rahmen des Möglichen zugänglich gemacht werden (Art. 28 Abs. 2, Art. 29 Abs. 2 Satz 1 BayHSchPG). Sie haben ihre Lehrtätigkeit an den Erfordernissen des Fachs sowie an den Prüfungsund Studienordnungen auszurichten (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 1 BayHSchPG); ihnen kann nach Maßgabe der vom Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst (vgl. Art. 1 Abs. 3 Nr. 2 BayHSchPG) im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zu erlassenden Bestimmungen eine Lehrvergütung gewährt werden (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 29 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG). Der Widerruf der Lehrbefugnis für Privatdozenten bestimmt sich gemäß Art. 65 Abs. 10 Satz 4 BayHSchG nach Art. 30 BayHSchPG.
II.
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Der an einer bayerischen Universität als Privatdozent tätige Antragsteller rügt, die unentgeltliche Titellehre von Privatdozenten und außerplanmäßigen Professoren verstoße gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung. Mit dem am 1. Juni 2006 in Kraft getretenen Bayerischen Hochschulpersonalgesetz sei die Titellehre von einer Lehrveranstaltungsstunde auf zwei Lehrveranstaltungsstunden, also auf 26 bis 30 Stunden im Jahr, erhöht worden. Die Neuregelung verstoße insbesondere gegen die allgemeine Handlungsfreiheit in ihrer Ausprägung als Berufsfreiheit (Art. 101 BV) und den Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 BV).
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1. Der über Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG auch auf Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren anwendbare Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG verstoße gegen die in Art. 101 BV verbürgte Berufswahlfreiheit, da faktisch die Lehrbefähigung und die Lehrbefugnis, und damit Titel und Tätigkeit des Privatdozenten, notwendig seien, um später den Beruf eines Professors ausüben zu können.
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2. Die Vorschrift bewirke zudem eine Ungleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachverhalten. Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 22. Juni 1994 (BVerwGE 96, 136) angeführten Unterschiede der Lehre von Privatdozenten und der des hauptamtlichen wissenschaftlichen Personals sowie der Lehrbeauftragten bestünden nicht mehr. Diese hätten sich in der gängigen Lehr- und Verwaltungspraxis sehr eingeebnet. Eine freie Wahl der Lehrveranstaltungen durch Privatdozenten finde nicht mehr statt. Die Lehre der beiden Gruppen sei nunmehr im Wesentlichen gleich. Trotzdem werde die eine vergütet und die andere nicht.
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3. Diese Grundrechtseingriffe seien nicht gerechtfertigt.
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a) Eine Rechtfertigung scheide schon im Hinblick darauf aus, dass die Unentgeltlichkeit der Titellehre auch gegen objektive Bestimmungen der Bayerischen Verfassung verstoße.
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aa) Sie verletze Art. 168 Abs. 1 Satz 1 BV, der als für den Gesetzgeber verbindliche Verfassungsdirektive ein angemessenes und gleichwertiges Entgelt für gleiche Arbeit vorsehe. Der Lehre der Privatdozenten, von der der Staat und die Öffentlichkeit erheblich profitierten, werde das materielle Äquivalent vorenthalten. Die Ehre und Würde, welche mit dem Titel „Privatdozent“ verbunden sei, und die weiteren Gesichtspunkte, dass Privatdozenten Mitglieder der Hochschule seien und ihnen die Forschungseinrichtungen im Rahmen des Möglichen zugänglich gemacht werden sollten (Art. 28 Abs. 1 und 2 BayHSchPG), stellten keine angemessene Gegenleistung dar. Denn all dies stehe in keinem Verhältnis zum Aufwand für die Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung einer vollständigen Lehrveranstaltung. Durch die Bologna-Reform gälten Lehrveranstaltungen durch Studierende nur als besucht, wenn diese in Form von Credit Points eingebracht würden. Dazu sei eine Prüfung abzulegen, welche durch den Lehrveranstaltungsleiter durchgeführt werden müsse. Bei 30 Stunden, die den zwei Semesterwochenstunden pro Jahr entsprächen, betrage die tatsächliche Arbeitsleistung zwischen 200 und 300 faktisch geleisteten Stunden. Die Lehrleistung sei eine Qualifikationsvoraussetzung für die Bewerbung auf eine Professur. Das werde vom Kultusministerium offenbar als Druckmittel verwendet, keine Lehrvergütung zahlen zu müssen.
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bb) Die Titellehre verstoße gegen Art. 140 Abs. 1 BV, der den Staat zur Förderung der Wissenschaft verpflichte, wozu nach dessen Absatz 2 auch die Bereitstellung von Mitteln zur Unterstützung gehöre.
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cc) Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG stehe im Widerspruch zu den Verfassungsbestimmungen des Art. 151 Abs. 1 i. V. m. Art. 166 Abs. 1 und 2 BV, die die Arbeit unter den besonderen Schutz des Staates stellten, sowie zu Art. 151 Abs. 2 Satz 4 und Art. 167 Abs. 1 BV, die wirtschaftliche Ausbeutung für rechtswidrig erklärten.
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dd) Die angegriffene Regelung verstoße auch gegen das durch Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV gewährleistete Sozialstaatsprinzip. Im Hinblick auf das zum 1. Januar 2015 in Kraft getretene Mindestlohngesetz müsse davon ausgegangen werden, dass eine Nichtvergütung für Leistungen, von denen der Staat profitiere, der Generalklausel der Sittenwidrigkeit unterliege.
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b) Zudem sei der Eingriff in die Berufswahlfreiheit nicht verhältnismäßig.
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Weder durch Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG noch durch die Verwaltungspraxis würden die engen Grenzen beachtet, die das Bundesverwaltungsgericht aufgestellt habe, damit der Eingriff in die Berufswahlfreiheit als verhältnismäßig angesehen werden könne. Es erfolge ein erheblicher Eingriff in die inhaltliche und organisatorische Gestaltung der Titellehre. So würden etwa Lehrleistungen an einer anderen Fakultät der eigenen Hochschule oder Lehrleistungen an anderen Hochschulen nicht angerechnet. Die Titellehre werde in Form eines nicht vergüteten Lehrauftrags mit dem Hinweis auf Art. 31 Abs. 1 BayHSchPG erteilt, der aber in Satz 5 laute: „Ein Lehrauftrag ist zu vergüten“. Die von Privatdozenten angebotenen Lehrveranstaltungen gehörten zum regelmäßigen Lehrprogramm der jeweiligen Institute. Sie sollten das Lehrprogramm ergänzen, eine Mitwirkung an Prüfungen werde gefordert. Auch werde von der Universität, an der der Antragsteller tätig sei, verlangt, dass ein Lehrbeauftragter über jeden Lehrauftrag einen Bericht anfertige; zudem müsse dieser an Lehrevaluationen mitwirken. Die Titellehre in der praktizierten Form sei nicht mehr autonom. Die Unterschiede zu den Lehrleistungen von Professoren, wissenschaftlichen Mitarbeitern oder Lehrbeauftragten würden durch die Verwaltungspraxis, die zum Teil durch das Bayerische Hochschulpersonalgesetz gedeckt sei, vollständig nivelliert.
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Die Regelung über die unentgeltliche Titellehre sei damit verfassungswidrig. Eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG sei nicht möglich. Denn es sei bindend, dass zwei Semesterwochenstunden abzuhalten seien. Der Gesetzgeber wäre auch gehalten gewesen, eine Berufszugangsregelung wie die Titellehre konkret zu regeln, und hätte etwa nicht offenlassen dürfen, ob Lehrveranstaltungen an anderen Fakultäten oder Hochschulen anerkannt würden. Es gebe nur zwei Möglichkeiten: Entweder werde die Verpflichtung von 14 Privatdozenten wieder auf das zulässige zumutbare Maß zurückgestutzt oder es müsse jede Lehrleistung vergütet werden, sobald festgestellt sei, dass diese einen gewissen Anteil an der öffentlichen Bildungsaufgabe erbringe. In jedem Fall aber müssten Prüfungstätigkeiten, wenn solche von Privatdozenten erbracht würden, angemessen vergütet werden.
III.
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1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unbegründet.
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Der Stellungnahme der Staatsregierung werde in vollem Umfang beigetreten. Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG verletzten weder das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 101 BV noch den Gleichheitssatz nach Art. 118 BV, falls ein Widerruf erfolge, wenn ein Privatdozent oder außerplanmäßiger Professor vor Vollendung des 62. Lebensjahrs seiner Obliegenheit zur Titellehre nicht nachkomme. Der Schutz der Berufsfreiheit sei nicht tangiert, weil die Führung des Titels nur mit einer minimalen Belastung verbunden sei und hinsichtlich dieser Tätigkeiten kein Arbeitsverhältnis bestehe. Die Chancen einer Berufung zum Professor seien durch einen Widerruf nicht eingeschränkt, da eine Berufung nach der wissenschaftlichen Qualität und nicht nach dem Titel erfolge. Es sei Sache der Hochschule bzw. der entsprechenden Gremien, die Qualifikation des Betroffenen zu überprüfen und seine Eignung als Forscher und Hochschullehrer zu würdigen. Die unentgeltlich abzuhaltenden zwei Lehrveranstaltungsstunden stellten einerseits nur einen geringen und verhältnismäßigen Aufwand dar und böten andererseits dem Betroffenen die Chance, sich in dieser Tätigkeit zu üben und entsprechende weitere Qualifizierungen durch seine Vorträge und Diskussionen mit den Studenten zu erwerben. Die Frage nach einer Verletzung des Gleichheitssatzes stelle sich nicht, da hauptberufliche wissenschaftliche Lehrkräfte und Lehrbeauftragte oder Privatdozenten völlig unterschiedliche Gewichtungen in ihrer Aufgabenverteilung hätten.
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2. Nach Ansicht der Bayerischen Staatsregierung ist die Popularklage ebenfalls unbegründet.
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a) Die Titellehre sei nicht als Pflicht ausgestaltet, sondern als Obliegenheit. An der Universität, an der der Antragsteller tätig sei, werde sie organisatorisch im Rahmen unentgeltlicher Lehraufträge abgewickelt; thematische Vorgaben für die Titellehre gebe es nach Auskunft der Hochschulverwaltung nicht. Solche Lehraufträge seien unter Art. 31 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 2 Alt. 1 BayHSchPG zu subsumieren, wenn ein Privatdozent die entsprechende Lehrveranstaltung der Hochschule als Titellehre anzeige. Bei einem Widerruf der Bestellung nach Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG wegen Verletzung dieser Obliegenheit bleibe das in Bayern auf der Grundlage des Art. 65 Abs. 1 Satz 2 BayHSchG bestehende Recht habilitierter Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen, den akademischen Grad „Dr. habil.“ zu führen, unberührt.
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b) Eine Verletzung des Art. 101 BV liege angesichts der rechtlichen Anforderungen an die Ermessensentscheidung nach Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG nicht vor.
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aa) Es sei schon der Schutzbereich der von Art. 101 BV umfassten Berufsfreiheit nicht betroffen. Die Privatdozentur und die außerplanmäßige Professur seien keine Beamten- oder Arbeitsverhältnisse und damit keine Berufe im Sinn dieser Bestimmung. Hierin seien auch keine durch die Berufsfreiheit geschützte Ausbildungsstätten zu sehen; dafür fehle es am Charakter eines notwendigen Durchgangsstadiums hin zu einem Beruf. Die Lehrbefugnis, die Privatdozentur und (erst recht) eine außerplanmäßige Professur stellten keine Einstellungsvoraussetzungen für Professoren dar (vgl. Art. 7 BayHSchPG). Entscheidend für eine Berufung zum Professor seien die Qualität der wissenschaftlichen Arbeiten, einschließlich der Habilitation und der damit verbundenen Lehrbefähigung, und die pädagogische Eignung, die bei Erstberufungsanwärtern in erster Linie durch den Nachweis der in der Qualifikationsphase erbrachten Lehrleistungen und durch den Probevortrag demonstriert würden. Die gemäß Art. 65 Abs. 10 Satz 1 BayHSchG erteilte 20 Lehrbefugnis und die damit verbundene Berechtigung zur Führung der Bezeichnung „Privatdozent“ sowie die außerplanmäßige Professur begründeten in erster Linie (nur) eine selbständige Mitgliedschaft an der Hochschule und die Zugehörigkeit zu den Hochschullehrern. Die Titellehre der Privatdozenten diene mithin nicht der pädagogischen Weiterqualifikation. Sie sei nur eine Obliegenheit, deren Erfüllung den Weg zur akademischen Würde des Professors eröffne (Art. 29 Abs. 1 BayHSchPG). Auch stünden die Titellehre und die damit verbundene Widerrufsmöglichkeit der Lehrbefugnis nicht im Kontext der Ausgestaltung von Karrierewegen zum Professor, sondern im Kontext der Anerkennung wissenschaftlicher Leistungen für Personen, die sich zumindest vorläufig gegen eine Professur entschieden hätten bzw. hätten entscheiden müssen.
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Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 22. Juni 1994 sei der Schutzbereich der Berufsfreiheit auch nicht insoweit betroffen, als die Verpflichtung zur unentgeltlichen Titellehre ein Zugangshindernis auf dem Weg zum Beruf des Universitätsprofessors darstelle. Vielmehr sei in der Ermöglichung unentgeltlicher Lehre durch die Privatdozentur (unter Inanspruchnahme von Räumlichkeiten und Verwaltung der Universität) eine Förderung der Aussicht auf Erlangung eines Rufes zu sehen, weil habilitierte Doktoren dadurch die Chance erhielten, ihre Lehrpraxis fortzusetzen und zu vertiefen.
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bb) Jedenfalls aber stelle die Obliegenheit zur Titellehre keinen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Ein solcher käme nur in Betracht, wenn sich aus der Berufsfreiheit eine Pflicht der Universitäten herleiten ließe, habilitierte Doktoren so lange als vergütete Dozenten zu beschäftigen, bis sie eine Professur erhielten oder auf diesen Karriereschritt endgültig verzichteten. Eine solche Pflicht, die letztlich auf ein originäres Teilhaberecht hinausliefe, bestehe nicht. Entgegen der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts sei damit allein aus der Tatsache, dass Privatdozenten unter Umständen auf unentgeltliche Lehre angewiesen seien, um ihre Bewerbungschance zu wahren, kein Grundrechtseingriff herzuleiten.
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Ebenso wenig sei ein Eingriff darin zu sehen, dass die Obliegenheit zur unentgeltlichen Lehre und die damit verbundene, zum Titelverlust führende Widerrufsmöglichkeit habilitierte Doktoren daran hindern könnten, berufsförderliche Engagements (etwa als Vertretungsprofessor, als Visiting Scholar an einer ausländischen Hochschule oder als Fellow an einer wissenschaftlichen Akademie) anzunehmen. Hierin läge allenfalls ein als geringfügig zu qualifizierender Eingriff, da ein Verlust der Privatdozentur keinen substanziellen Einfluss auf die Bewerbungschancen für eine Professur habe. Das Gewicht eines derartigen Eingriffs sei auch dadurch stark verringert, dass der Titel eines habilitierten Doktors jedem Habilitierten die Möglichkeit gebe, seine akademische Leistung zum Ausdruck zu bringen.
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Bei richtiger Auslegung der angegriffenen Bestimmungen sei aber von vornherein ein Eingriff zu verneinen. Der Präsident der Hochschule sei verpflichtet, bei der Entscheidung nach Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG die Interessen der Betroffenen zu würdigen. Bei angemessener Offenheit und rechtzeitiger Information durch den Privatdozenten über anstehende Bewerbungsbemühungen oder wissenschaftliche Engagements wäre eine Entziehung der Lehrbefugnis etwa wegen der Nichterbringung der Titellehre aus Anlass einer Vertretungsprofessur an einer anderen Hochschule oder auch wegen eines beruflichen Engagements in großer Entfernung im Lichte des Art. 101 BV rechtswidrig, solange sich der Betroffene nachweislich mit einer gewissen Aussicht auf Erfolg auf Professuren bewerbe. Etwas anderes würde etwa im zweiten Fall nur gelten, wenn der Privatdozent eine mögliche und zumutbare Umhabilitierung an eine andere Hochschule unterlasse. Gleichermaßen ermessensfehlerhaft wäre der Widerruf der Lehrbefugnis, wenn ein Privatdozent in erheblichem Umfang vergütete Lehraufträge erhalte und die Titellehre daneben, angesichts der zusätzlich bestehenden Bemühungen um eine Professur, eine übermäßige Belastung darstellen würde. Im Ergebnis sei eine Entziehung der Lehrbefugnis nur ermessensgemäß, wenn ein Privatdozent sich der Titellehre verweigere, ohne dass es dafür einen Grund gebe, der vor dem Hintergrund der Bemühungen um die Erlangung eines Rufes auf eine Professur sachgerecht sei. Soweit sich somit der Widerruf der Lehrbefugnis als Zugangshindernis auf dem Weg zum Professor erweisen könnte, sei dieser er 23 messensfehlerhaft. Ob die Titellehre den Betroffenen bei der Bewerbung auf Professuren behindere oder nicht, sei damit eine Frage der richtigen Anwendung des einfachen Rechts im Lichte der Verfassung, aber keine Frage der Verfassungs-gemäßheit der angegriffenen Vorschriften. Entsprechendes gelte für die Möglichkeit des Widerrufs der Bestellung zum außerplanmäßigen Professor, wobei hier die aktive Bewerbungsphase auf eine reguläre Professur in aller Regel schon beendet sei.
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cc) Gehe man dennoch von einem Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit aus, sei die Verpflichtung zu zwei Stunden (unentgeltlicher) Lehrveranstaltung jährlich jedenfalls verhältnismäßig und der Eingriff damit gerechtfertigt.
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Die Tätigkeit im Rahmen der Verpflichtung zur Titellehre erfolge überwiegend im Interesse der Privatdozenten und nicht in demjenigen der Hochschule. Der Zweck der Titellehre bestehe darin, den Privatdozenten mittels einer regelmäßigen Ausübung der Lehrtätigkeit zu ermöglichen, sich ihre im Habilitationsverfahren unter Beweis gestellte Qualifikation zu erhalten. Eine Lehrverpflichtung von zwei Semesterstunden jährlich sei geeignet und erforderlich, um das angestrebte Ziel der Sammlung von hochschulspezifischer Lehrerfahrung zu erreichen. Da sich die zeitliche Inanspruchnahme in engen Grenzen halte, sei die Belastung auch zumutbar. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass den Privatdozenten hinsichtlich des Inhalts der von ihnen abzuhaltenden Lehrveranstaltung keine Vorgaben gemacht würden und die unentgeltliche Titellehre keine erzwingbare Pflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit sei.
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c) Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 BV sei nicht erkennbar.
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Es fehle bereits an der Vergleichbarkeit zwischen Angehörigen des hauptberuflichen wissenschaftlichen Lehrpersonals sowie den Lehrbeauftragten einerseits und den Privatdozenten andererseits. Das hauptberufliche wissenschaftliche Personal und die vergüteten Lehrbeauftragten würden von den Hochschulen ausgewählt, um die Aufgaben der Hochschule nach Art. 2 BayHSchG erfüllen zu können. Dementsprechend würden etwa Professuren danach ausgeschrieben, welche Lehrinhalte angeboten und abgedeckt werden müssten. Die Annahme als Habilitand - und in der Folge die Verleihung der Lehrbefugnis bei erfolgreichem Abschluss der Habilitation - folge ganz anderen Gesichtspunkten. Hier stünden das wissenschaftliche Interesse des Nachwuchswissenschaftlers und die wissenschaftliche Güte des Gegenstands der Forschungsarbeit im Mittelpunkt. In Anbetracht der Notwendigkeit einer wissenschaftlich kompetenten Anleitung des Habilitanden werde er am Ende des Qualifikationsprozesses nicht selten eine ähnliche Lehrberechtigung (Venia) erlangen wie sein Betreuer. Dementsprechend sei es auch allgemein anerkannt, dass Privatdozenten Lehrveranstaltungen anbieten dürften, die gleichzeitig von hauptberuflichen Hochschullehrern angeboten würden (Parallellehre). Dies hebe auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 22. Juni 1994 hervor; im Ergebnis begründe dies aber schon das Fehlen einer Vergleichbarkeit im Sinn des Gleichheitssatzes. Entsprechendes gelte für außerplanmäßige Professoren.
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d) Auch ein Verstoß gegen Art. 168 Abs. 1 Satz 1 BV liege nicht vor. Diese Vorschrift konkretisiere den allgemeinen Schutzauftrag des Art. 166 Abs. 1 BV, der im Kern die Arbeit als Quelle der Existenzsicherung betreffe. Die Privatdozentur sei aber keine Arbeit, die zur Existenzsicherung ausgeübt werde.
IV.
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Die Popularklage ist zulässig.
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1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 32 VfGHG). Dazu zählen Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 und Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG.
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2. Das Vorbringen des Antragstellers bedarf der Auslegung, um festzustellen, was der genaue Gegenstand seiner Popularklage ist (vgl. VerfGH vom 21.4.1993 VerfGHE 46, 104/108; vom 13.5.2009 VerfGHE 62, 61/65).
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a) Nach dem Wortlaut seines Antrags wendet er sich gegen Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BayHSchPG, soweit diese Vorschrift auf Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG verweist. Er greift also die Möglichkeit zum Widerruf der Lehrbefugnis und der damit verbundenen Bestellung als Privatdozent sowie als außerplanmäßiger Professor, wenn die Obliegenheit zur sog. Titellehre nicht erfüllt wird, als verfassungswidrig an. In diesem Zusammenhang macht er u. a. geltend, der gesetzlich vorgesehene Umfang der Titellehre müsse auf ein zumutbares Maß reduziert werden.
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b) Eine verfassungsgemäße Rechtslage könnte nach Ansicht des Antragstellers aber auch so gestaltet sein, dass die Titellehre zwar im bisherigen Umfang beibehalten, jedoch vergütet wird, wenn der Privatdozent oder der außerplanmäßige Professor damit einen Beitrag zur öffentlichen Bildungsaufgabe leistet. Er will damit offenbar hilfsweise eine weitergehende Vergütung der Titellehre erreichen, als dies derzeit der Fall ist. Die in diesem Zusammenhang maßgebliche Regelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG, die vorsieht, dass den Privatdozenten und den außerplanmäßigen Professoren nach Maßgabe der von den zuständigen Staatsministerien zu erlassenden Bestimmungen eine Lehrvergütung gewährt werden kann, greift der Antragsteller jedoch nicht an. Gleichwohl ist die bestehende Vergütungsregelung bei der Prüfung der Begründetheit der von ihm im Hinblick auf Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG erhobenen Popularklage zu berücksichtigen, weil sie für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Titellehre und damit der angegriffenen Widerrufsmöglichkeit von Bedeutung ist.
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3. Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört, dass der Antragsteller substanziiert darlegen muss, inwiefern nach seiner Meinung eine Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung verletzt ist (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).
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Im Hinblick auf die angegriffenen Bestimmungen des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG rügt der Antragsteller Verstöße gegen Art. 101 BV (allgemeine Handlungsfreiheit in ihrer Ausprägung als Berufsfreiheit) und Art. 118 Abs. 1 BV (Gleichheitssatz). Zwar hat er umfangreich auch dazu vorgetragen, dass der Vollzug der angegriffenen Vorschriften durch die Universität, an der er tätig ist, zu beanstanden sei; der Vollzug einer Norm des bayerischen Landesrechts wird im Rahmen einer Popularklage nicht überprüft (VerfGH vom 9.8.2011 VerfGHE 64, 136/143 m. w. N.). Der Antragsteller hat aber hinreichend deutlich seine Auffassung zum Ausdruck gebracht, dass Art. 101 und 118 Abs. 1 BV durch die angegriffenen Vorschriften insbesondere deshalb verletzt seien, weil faktisch die Titellehre nötig sei, um später den Beruf eines Professors ausüben zu können. Die Erweiterung der Titellehre auf zwei Lehrveranstaltungsstunden und deren Unentgeltlichkeit seien im Hinblick darauf unverhältnismäßig, dass sich die Unterschiede der Lehrleistungen von hauptamtlichem Hochschulpersonal und Lehrbeauftragten zu denen von Privatdozenten wegen der curricula-ren Verankerung aller Lehrveranstaltungen egalisiert hätten; zudem hätte der Gesetzgeber die näheren Einzelheiten zur Ausübung der Titellehre regeln müssen. Damit sind die Gründe dargelegt, aus denen der Antragsteller die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften selbst und nicht nur ihres Vollzugs herleitet.
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4. Soweit die Popularklage in zulässiger Weise erhoben ist, nimmt der Verfassungsgerichtshof eine Überprüfung anhand aller einschlägigen Normen der Bayerischen Verfassung vor, auch soweit diese - wie das Rechtsstaats- und das Sozialstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) - keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 13.9.2012 VerfGHE 65, 152/161; vom 24.1.2017 - Vf. 13-VII-15 - juris Rn. 15).
V.
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Die Popularklage ist unbegründet.
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Die in Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG geregelte Möglichkeit zum Widerruf der Lehrbefugnis und der damit verbundenen Bestellung als Privatdozent sowie als außerplanmäßiger Professor, wenn die Obliegenheit zur sog. Titellehre nicht erfüllt wird, ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.
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1. Zur verfassungsrechtlichen Überprüfung der angegriffenen Rechtsvorschriften ist zunächst deren konkreter Inhalt durch Auslegung zu ermitteln (VerfGH vom 14.7.1994 VerfGHE 47, 165/171).
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a) Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG, auf den Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 BayHSchPG verweist, ist als Kann-Vorschrift ausgestaltet und ermächtigt demnach den Präsidenten der Hochschule, die Lehrbefugnis und die Bestellung zum Privatdozenten sowie zum außerplanmäßigen Professor nach seinem Ermessen zu widerrufen, wenn der Betroffene aus Gründen, die er zu vertreten hat, die Obliegenheit zur unentgeltlichen Lehrtätigkeit im Umfang von mindestens zwei Lehrveranstaltungsstunden nicht erfüllt. Der Präsident hat gemäß Art. 40 BayVwVfG das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Insoweit unterliegt die Ermessensausübung der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte (§ 114 Satz 1 VwGO).
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b) Die Lehre, die der Träger eines akademischen Titels erbringen soll, um diesen auf Dauer zu behalten, wird als Titellehre bezeichnet. Sie ist rechtlich nicht als Pflicht, sondern als Obliegenheit ausgestaltet, kann also nicht eingefordert oder eingeklagt werden; die Nichterfüllung kann aber unter Umständen zum Verlust des Rechts, hier der Lehrbefugnis sowie des entsprechenden akademischen Titels bzw. der akademischen Würde, führen.
45
c) Die genaue Reichweite dieser Obliegenheit lässt sich mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere der Zielsetzung der Titellehre, durch die Fachgerichte hinreichend ermitteln. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs bezieht sich die Obliegenheit zur Lehrtätigkeit im Umfang von zwei Lehrveranstaltungsstunden nicht auf das einzelne Semester, sondern auf das gesamte Studienjahr im Sinn des Art. 54 Satz 1 BayHSchG (vgl. z. B. BayVGH vom 18.7.2013 - 7 CE 13.10246 - juris Rn. 12 m. w. N.). Diese fachgerichtliche Gesetzesauslegung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, nachdem der Begriff der Lehrveranstaltungsstunde weder im Hochschulrahmengesetz noch im Bayerischen Hochschulgesetz oder im Bayerischen Hochschulpersonalgesetz definiert ist. Die - auf das Semester abstellende - Definition der Lehrveranstaltungsstunde in § 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung über die Lehrverpflichtung des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals an Universitäten, Kunsthochschulen und Fachhochschulen (Lehrverpflichtungsverordnung - LUFV) vom 14. Februar 2007 (GVBl S. 201), die zuletzt durch § 1 Nr. 69 der Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286) geändert worden ist, gilt nur für Lehrpersonen, die im Dienst des Freistaates Bayern stehen und im Rahmen ihres Dienstverhältnisses zur Lehre verpflichtet sind oder verpflichtet werden können (sog. dienstrechtliche Lehrverpflichtung, vgl. Art. 5 Abs. 2 Satz 1 BayHSchPG, § 1 LUFV); zu dieser Personengruppe gehören die Privatdozenten nicht. Die Obliegenheit zur Titellehre umfasst demnach eine Lehrveranstaltungsstunde pro Semester, also -entsprechend der Zahl der Wochen der Vorlesungszeit (vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Vorlesungszeit an den Universitäten in Bayern) - grundsätzlich 17 Stunden im Wintersemester und 14 Stunden im Sommersemester (insgesamt 31 Stunden pro Studienjahr) oder die jeweils doppelte Anzahl von Stunden in einem Semester pro Studienjahr. Der Vorschrift des Art. 29 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG, wonach für die Erlangung einer außerplanmäßigen Professur eine Lehrtätigkeit überwiegend an der betreffenden Hochschule erbracht worden sein soll, ist zu entnehmen, dass nach der Intention des Gesetzgebers Lehrtätigkeiten an anderen Hochschulen grundsätzlich zulässig sind und nicht zwingend zum Widerruf der Lehrbefugnis und der Stellung als Privatdozent führen.
46
d) Die Titellehre ist gemäß Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG unentgeltlich zu leisten. Allerdings sieht Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG vor, dass Privatdozenten nach Maßgabe der vom Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst (vgl. Art. 1 Abs. 3 Nr. 2 Satz 3 BayHSchPG) im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zu erlassenden Bestimmungen eine Lehrvergütung gewährt werden kann. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 der auf dieser Grundlage beruhenden Lehrauftrags- und Lehrvergütungs-vorschriften für die staatlichen Hochschulen (LLHVV) wird den Privatdozenten sowie den außerplanmäßigen Professoren für Lehrveranstaltungen, die zur Vollständigkeit des Lehrangebots erforderlich sind, eine Lehrvergütung gewährt.
47
2. Weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Sozialstaatsgebot (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist verletzt.
48
a) Unter Berücksichtigung des Auslegungsergebnisses (vgl. oben 1.) genügt die angegriffene Regelung den Anforderungen des aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Bestimmtheitsgrundsatzes, der den Normgeber verpflichtet, seine Vorschriften je nach Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck so zu fassen, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 23.11.2016 NVwZ 2017, 783 Rn. 91 m. w. N.).
49
b) Das Rechtsstaatsprinzip wäre auch bei einem offenkundigen und schwerwiegenden, besonders krassen Widerspruch der angegriffenen Bestimmungen zu Bundesrecht verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.11.2006 VerfGHE 59, 219/224; vom 23.10.2008 VerfGHE 61, 248/254); dies ist nicht der Fall.
50
aa) Die Kompetenz des bayerischen Gesetzgebers für das Hochschulwesen beruht auf Art. 70 Abs. 1 GG. Hiervon hat er bei Erlass des Bayerischen Hochschulpersonalgesetzes (und auch des Bayerischen Hochschulgesetzes) Gebrauch gemacht. Das Hochschulrahmengesetz, für das der Bund wegen der im Zuge der Föderalismusreform weggefallenen Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 GG a. F. keine Gesetzgebungskompetenz mehr besitzt und das nur im Rahmen der Übergangsbestimmungen der Art. 125 a, 125 b GG fortgilt, enthält zur Stellung von an der Hochschule tätigen Privatdozenten und außerplanmäßigen Professoren keine Regelungen (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 HRG).
51
bb) Das vom Antragsteller angeführte Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns (Mindestlohngesetz - MiLoG) vom 11. August 2014 (BGBl I S. 1348), das zuletzt durch Gesetz vom 18. Juli 2017 (BGBl I S. 2739) geändert worden ist, regelt nur den Mindestlohn von Arbeitnehmern (§ 1 Abs. 1, § 22 MiLoG). Zu diesem Personenkreis zählen Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren nicht. Sie stehen in keinem Arbeitsverhältnis zur Hochschule und sind auch keine Praktikanten im Sinn des § 26 des Berufsbildungsgesetzes.
52
c) Das Sozialstaatsgebot ist ebenfalls nicht verletzt.
53
Dieses beinhaltet als Staatszielbestimmung zwar den Auftrag an den Staat zur Gestaltung einer sozial ausgewogenen Rechtsordnung (vgl. Lindner in Lindner/ Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 3 Rn. 4). Der Gesetzgeber hat dabei aber einen Gestaltungsspielraum; aus dem Gestaltungsauftrag kann keine Pflicht des Gesetzgebers abgeleitet werden, dafür Sorge zu tragen, dass jegliche Tätigkeit vergütet wird, soweit sie (auch) im öffentlichen Interesse erfolgt.
54
3. Gegen die Berufsfreiheit (Art. 101 BV) wird nicht verstoßen.
55
a) Nach Art. 101 BV hat jedermann die Freiheit, innerhalb der Schranken der Gesetze und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet. Dieses Grundrecht erfasst auch die Berufsfreiheit, da die Bayerische Verfassung eine dem Art. 12 GG entsprechende besondere Norm nicht enthält. Es steht unter einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt und unterliegt daher Beschränkungen. Allerdings müssen die Rechtsvorschriften, die das Grundrecht einschränken, ihrerseits bestimmte Grenzen wahren, damit der Grundrechtsschutz nicht leerläuft. Art. 101 BV verbürgt daher nicht nur die Freiheit von ungesetzlichem Zwang, sondern setzt auch dem Normgeber selbst Schranken beim Erlass von Rechtsvorschriften, die in die Freiheits- und Berufssphäre des Einzelnen eingreifen; insbesondere gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für den berufsrechtlichen Anwendungsbereich des Art. 101 BV kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG herangezogen werden. Danach ist zwischen Berufszulassungsregelungen sowie bloßen Berufsausübungsregelungen zu unterscheiden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 24.5.2012 VerfGHE 65, 88/100 f. m. w. N.).
56
b) Die Obliegenheit zur Titellehre stellt keine Berufsausübungsregelung dar, weil die Privatdozentur für sich genommen kein Beruf im Sinn des Art. 101 BV ist. Unter Beruf ist jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (VerfGH vom 6.4.1989 VerfGHE 42, 41/46; VerfGHE 65, 88/100; BVerfG vom 19.7.2000 BVerfGE 102, 197/212 f.; BVerwG vom 22.6.1994 BVerwGE 96, 136/ 139 f. m. w. N.). Die letztgenannte Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Tätigkeit objektiv geeignet ist, die finanzielle und ökonomische Basis Einzelner oder den Bestand von Unternehmen nachhaltig zu gewährleisten (VerfGHE 65, 88/100). Die allein aufgrund der Lehrbefugnis wahrgenommene Lehrtätigkeit des Privatdozenten dient weder Erwerbszwecken - hiergegen spricht schon die gesetzliche Ausgestaltung als Nebentätigkeit ohne Entgeltanspruch (Art. 2 Abs. 2 Nr. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayHSchPG) -, noch ist sie auf Dauer angelegt. Der Status des Privatdozenten und seine hierauf gegründete Mitgliedschaft in der Universität sind üblicherweise nur eine Zwischenstation auf dem Weg zum Universitätsprofessor; wird er hierzu nicht berufen und erlangt er zum Beispiel auch nicht die Stellung eines beamteten Dozenten, muss er die wirtschaftliche Grundlage seiner Existenz anderweitig suchen (BVerwGE 96, 136/140).
57
Die Privatdozentur ist auch keine Ausbildungsstätte im Sinn des Art. 101 BV. Die Erlangung der Lehrbefugnis nach erfolgreicher Habilitation mag zwar auf dem Weg zum beruflichen Ziel des Universitätsprofessors einen besonders wichtigen Vorgang, möglicherweise sogar eine faktische Notwendigkeit darstellen. Die dadurch begründete Privatdozentur ist aber kein rechtlich notwendiges Durchgangsstadium, wie es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Anerkennung als Ausbildungsstätte im Sinn der garantierten Berufsfreiheit voraussetzt (vgl. BVerfG vom 8.6.1986 BVerfGE 73, 280/295; BVerwGE 96, 136/140). Denn die Lehrbefugnis, die Privatdozentur oder eine außerplanmäßige Professur sind keine Einstellungsvoraussetzungen für Professoren (vgl. Art. 7 BayHSchPG).
58
c) Allerdings sieht das Bundesverwaltungsgericht in der Obliegenheit zur unentgeltlichen Titellehre einen Eingriff in den Schutzbereich der Freiheit der Berufswahl, weil damit eine wichtige Zugangsmöglichkeit zum Beruf eines Universitätsprofessors reglementiert werde. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG beschränke sich nicht auf die rechtliche Ordnung der Ausbildung und des Zugangs zu einem Beruf. Hierunter falle auch die Wahrnehmung von Chancen, die den Bewerber der erstrebten Berufsaufnahme in erheblicher Weise näherbrächten. Das Grundrecht gebiete deshalb, Zugangsmöglichkeiten zu einem Beruf tatsächlich und rechtlich möglichst offenzuhalten und Zugangshindernisse nur insoweit zu errichten, wie es durch ein im Lichte der Berufsfreiheit hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse geboten sei. Dies gelte jedenfalls für solche Privatdozenten, die den Weg des Universitätsprofessors anstrebten und nicht die Möglichkeit oder Absicht hätten, anderweitig die für eine Berufung erforderliche Berufsbzw. Lehrerfahrung zu erwerben (BVerwGE 96, 136/140 f.).
59
Ob dem zu folgen ist, kann dahinstehen. Auch wenn ein Eingriff in die Berufsfreiheit verneint würde, läge in der Entziehung der Rechtsposition als Privatdozent bzw. außerplanmäßiger Professor jedenfalls ein Eingriff in das Auffanggrundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 101 BV, der sich am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen müsste. Insoweit würden die gleichen rechtlichen Maßstäbe gelten wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 12 GG. Danach ist ein Eingriff in das Grundrecht der Freiheit der Berufswahl in Form eines bloßen Zugangshindernisses dann gerechtfertigt, wenn dadurch ein hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse, das insoweit der Freiheit des Einzelnen vorgeht, geschützt wird (BVerwGE 96, 136/142; BVerwG vom 19.3.2004 - 2 B 44.03 - juris Rn. 5). Die Regelung darf zudem nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen und keine übermäßige unzumutbare Belastung enthalten (VerfGH vom 7.3.2014 BayVBl 2014, 562 Rn. 34 m. w. N.; BVerwGE 96, 136/142). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt (so auch BVerwGE 96, 136/140 ff. zur unentgeltlichen Titellehre im Umfang von einer Semesterwochenstunde nach dem Berliner Hochschulgesetz).
60
aa) Der Zweck der Titellehre besteht darin, den Privatdozenten mittels einer regelmäßigen Ausübung der Lehrtätigkeit zu ermöglichen, dass sie, die ungeachtet ihrer mitgliedschaftlichen Stellung (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG) ansonsten kaum in den Hochschulbetrieb eingebunden sind, sich ihre im Habilitationsverfahren unter Beweis gestellte Qualifikation als Forscher und Lehrer erhalten und damit sicherstellen, dass ihre Lehre den an Hochschullehrer im Interesse der Studierenden zu stellenden Anforderungen entspricht. Diese Lehrerfahrung und der damit verbundene Gewinn an pädagogischer Eignung, die nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG Voraussetzung für die Berufung zum Universitätsprofessor ist, kann von den Privatdozenten, die nicht die Absicht oder die Möglichkeit haben, die erforderliche Lehrerfahrung auf andere Weise zu sammeln, sinnvoll nur durch die Abhaltung von Lehrveranstaltungen gewonnen werden, die nach Inhalt und Umfang gewissen Mindeststandards genügen müssen, um später den Anforderungen des verantwortungsvollen Berufs des Universitätsprofessors gerecht zu werden. Zudem stehen den Privatdozenten die Forschungseinrichtungen der Hochschule im Rahmen des Möglichen zur Verfügung (Art. 28 Abs. 2 BayHSchPG), wodurch ihnen die Teilnahme an der Forschung und das Verfolgen wissenschaftlicher Zwecke erleichtert wird; diese Aufgaben sind für den späteren Beruf des Universitätsprofessors ebenfalls von zentraler Bedeutung (vgl. z. B. Art. 6 BayHSchG; Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BayHSchPG).
61
bb) Die Titellehre ist demnach zur Qualifikationssicherung im Hinblick auf den erstrebten Beruf des Universitätsprofessors geeignet und auch erforderlich. Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die gesetzliche Regelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfG vom 8.6.2010 BVerfGE 126, 112/144), was bei der Titellehre unzweifelhaft der Fall ist. Sie ist - jedenfalls für Privatdozenten, die nicht die Möglichkeit haben, die notwendige Lehrerfahrung auf andere Weise zu sammeln - auch erforderlich, um das angestrebte Ziel der Qualifikationssicherung zu erreichen. Es sind keine Maßnahmen feststellbar, die zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfGE 126, 112/144 f.). Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass der Zugang zur Privatdozentur nur von einem Antrag der habilitierten Person abhängt (Art. 65 Abs. 10 Satz 1 BayHSchG), also quasi jeder Habilitierte diese Rechtsstellung erwerben kann, und es unter dem Gesichtspunkt der sparsamen Verwaltung der Haushaltsmittel einer Hochschule kaum möglich sein wird, unabhängig vom Bedarf allen Privatdozenten vergütete Lehraufträge zur Erhaltung und Vertiefung ihrer Lehrfähigkeit anzubieten.
62
cc) Um dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn zu entsprechen, muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits sowie dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits die gesetzliche Regelung insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit noch wahren; die Maßnahme darf also den Betroffenen nicht übermäßig belasten (BVerfGE 126, 112/152 f.). Die Titellehre ist auch unter Berücksichtigung des Umstands verhältnismäßig, dass Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG eine unentgeltliche Erbringung dieser Obliegenheit voraussetzt.
63
(1) Die angegriffene Regelung kann nicht isoliert betrachtet werden, sondern wird durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG ergänzt. Dort ist bestimmt, dass den Privatdozenten nach Maßgabe der von den zuständigen Staatsministerien zu erlassenden Bestimmungen eine Lehrvergütung gewährt werden kann. Bei der Ausübung dieses der Hochschule eingeräumten Ermessens ist gemäß Art. 40 BayVwVfG auch zu berücksichtigen, ob die jeweilige Lehrveranstaltung im öffentlichen Interesse durchgeführt wird (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 LLHVV). Hierdurch kann sich gegebenenfalls das Ermessen auf Null reduzieren.
64
(2) Demgegenüber erfolgt die Lehre der Privatdozenten, soweit sie nicht zur Vervollständigung des Lehrangebots erforderlich ist, überwiegend in deren Interesse und nicht in demjenigen der Hochschule. Der Gesichtspunkt der sparsamen Verwaltung der Haushaltsmittel rechtfertigt es, für solche Lehrveranstaltungen keine Vergütung vorzusehen, zumal den Privatdozenten hinsichtlich des Inhalts keine Vorgaben gemacht werden können; Privatdozenten dürfen etwa auch zu Lehrangeboten der dienstrechtlich berufenen Universitätsprofessoren parallel lesen (BVerwG vom 5.2.1965 BVerwGE 20, 235/237; Hartmer in Hartmer/Detmer, Hochschulrecht, 2. Aufl. 2010, S. 225 Rn. 82). Weitere Vorteile bestehen für Privatdozenten darin, dass sie Mitglieder der Hochschule und Hochschullehrer sind (Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 3 Satz 1 BayHSchPG), ihnen die Möglichkeit eingeräumt wird, die Forschungseinrichtungen der Hochschule für ihre Zwecke zu nutzen (Art. 28 Abs. 2 BayHSchPG), und sie nach mehreren Jahren Lehrtätigkeit die akademische Würde eines Professors erhalten können (Art. 29 BayHSchPG).
65
Die mit der - nicht erzwingbaren - unentgeltlichen Titellehre verbundene zeitliche Inanspruchnahme hält sich zudem in der Regel in engen Grenzen und ermöglicht es den Privatdozenten, ohne größere Schwierigkeiten daneben noch andere Tätigkeiten auszuüben, um den Lebensunterhalt zu verdienen. Sie beträgt nur ein Neuntel der die Universitätsprofessoren betreffenden Lehrverpflichtung in Höhe von neun Lehrveranstaltungsstunden pro Woche der Vorlesungszeit des Semesters (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 3 LUFV); hinzu kommt, dass der Normgeber bei der Festlegung dieser dienstrechtlichen Lehrverpflichtung berücksichtigen musste, dass den Universitätsprofessoren - neben Vor- und Nacharbeiten für die Lehrveranstaltungen - noch ein (ausreichender) Zeitanteil für eigene Forschung sowie weitere dienstliche Aufgaben verbleiben muss (vgl. BVerwG vom 3.11.1988 Buchholz 421.20 Hochschulpersonalrecht Nr. 42 S. 36; vom 26.9.2012 BVerwGE 144, 195 Rn. 38). Die arbeitsmäßige Belastung durch die Titellehre liegt damit weit unterhalb der Schwelle einer hauptberuflichen Tätigkeit, die üblicherweise nicht unentgeltlich geleistet wird. Hieraus ist zu schließen, dass die Belastung im Regelfall - darauf ist abzustellen (VerfGH vom 4.8.1999 VerfGHE 52, 79/85) - gering ist und Privatdozenten die weit überwiegende Arbeitszeit zu ihrer eigenverantwortlichen Verfügung verbleibt. Die vom Antragsteller angeführte tatsächliche Arbeitsleistung von zwischen 200 und 300 geleisteten Stunden bei insgesamt allenfalls rund 30 Vorlesungsstunden kann angesichts der neunmal höheren dienstrechtlichen Lehrverpflichtung der Hochschulprofessoren, die ebenfalls den Auswirkungen der Bologna-Reform unterliegen und zusätzlich noch Prüferund Verwaltungstätigkeiten wahrzunehmen haben, nur ein krasser Sonderfall sein. Es liegt innerhalb der Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis des Gesetzgebers, derartige atypische Sonderfälle, deren Härten sich im Übrigen in der Regel bei einer wiederholten Abhaltung von Lehrveranstaltungen abmildern dürften, außer Betracht zu lassen (VerfGHE 52, 79/85; BVerfG vom 22.5.2009 BVerfGK 15, 521/532).
66
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass den Privatdozenten und den außerplanmäßigen Professoren in der Regel besondere Vorteile bei der Ausübung anderer Tätigkeiten dadurch erwachsen, dass der akademische Titel eines Privatdozenten und erst recht die akademische Würde eines Professors eine besonders hohe Fach- und Sachkompetenz zum Ausdruck bringen, wodurch der Zugang zu anderen erwerbswirtschaftlichen Tätigkeiten in der Regel erleichtert werden dürfte (vgl. OVG RhPf vom 16.4.2007 - 2 A 11351/06 - juris Rn. 30, zum Wegfall der Bezeichnung „Privatdozent“ im rheinland-pfälzischen Hochschulgesetz).
67
Die Belastung durch die unentgeltliche Titellehre ist den Privatdozenten daher zuzumuten.
68
(3) Ob die jeweilige Hochschule im Einzelfall die für die Titellehre maßgeblichen Vorschriften zutreffend ausgelegt und angewendet hat, ist vom Verfassungsgerichtshof im Popularklageverfahren, wie bereits dargelegt (vgl. oben IV. 3.), nicht zu prüfen. Über die Frage, inwieweit einem Privatdozenten oder einem außerplanmäßigen Professor für seine Lehre eine Vergütung zusteht, ist gegebenenfalls von den dafür zuständigen Fachgerichten zu entscheiden (VerfGH vom 17.7.2017 - Vf. 9-VII-15 - juris Rn. 42 m. w. N.).
69
dd) Den Interessen der Privatdozenten und außerplanmäßigen Professoren wird ferner dadurch Rechnung getragen, dass die Widerrufsmöglichkeit des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG als Kann-Regelung ausgestaltet und mit der Einschränkung verbunden ist, dass nur Gründe zum Widerruf führen dürfen, die der Betreffende zu vertreten hat. Dadurch ist gewährleistet, dass die vom Antragsteller angeführten Hinderungsgründe für die Ausübung der unentgeltlichen Titellehre, soweit sie die Chancen von Privatdozenten für die erstrebte Berufsaufnahme erhöhen bzw. den Zweck der Titellehre nicht beeinträchtigen, bei der Entscheidung über den Widerruf der Lehrbefugnis und der Bestellung als Privatdozent oder als außerplanmäßiger Professor berücksichtigt werden können. Dies gilt insbesondere für Tätigkeiten als Hochschullehrer, die außerhalb der betreffenden Hochschule erbracht werden. Wie oben (1. c) bereits ausgeführt, zeigt schon der Wortlaut des Art. 29 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG, wonach für die Erlangung einer außerplanmäßigen Professur eine Lehrtätigkeit überwiegend an der betreffenden Hochschule erbracht worden sein soll, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass Lehrtätigkeiten an anderen Hochschulen grundsätzlich zulässig sind und nicht zwingend zum Widerruf der Lehrbefugnis und der Stellung als Privatdozent führen. Entsprechendes gilt für den Fall, dass ein Privatdozent, der weiterhin den Beruf des Universitätsprofessors anstrebt, bei der jeweiligen Hochschule andere, vergleichbare (vergütete) Lehrveranstaltungen durchführt und damit die unentgeltliche Titellehre zur Aufrechterhaltung bzw. Vervollkommnung seiner Lehrbefähigung nicht erforderlich ist oder eine übermäßige Belastung darstellen würde. Letztlich ist es Aufgabe des Präsidenten der Universität und der Fachgerichte, bei der Auslegung und Anwendung des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 i. V. m. Art. 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayHSchPG die grundrechtliche Betroffenheit ausreichend zu berücksichtigen (VerfGH vom 8.7.2009 VerfGHE 62, 134/152 m. w. N.).
70
4. Gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) wird nicht verstoßen.
71
a) Der Gleichheitssatz untersagt dem Gesetzgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. Er verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Dem Gesetzgeber bleibt es überlassen, nach seinem Ermessen zu entscheiden, auf welche Weise er dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung tragen will. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, d. h. wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.7.1995 VerfGHE 48, 109/114; vom 14.2.2011 VerfGHE 64, 10/19; vom 28.4.2015 BayVBl 2015, 594 Rn. 25).
72
b) Zwischen dem hauptberuflichen wissenschaftlichen und künstlerischen Personal (Art. 2 Abs. 1 BayHSchPG) und den Lehrbeauftragten (Art. 2 Abs. 2 Nr. 3 BayHSchPG) einerseits sowie den Privatdozenten und den außerplanmäßigen Professoren andererseits bestehen Unterschiede, die nach Art und Gewicht eine verschiedenartige gesetzliche Regelung der Vergütung rechtfertigen.
73
Das hauptberufliche wissenschaftliche und künstlerische Personal und die Lehrbeauftragten stehen im Dienst des Freistaates Bayern (Art. 2 Abs. 4 BayHSchPG). Die hauptberufliche wissenschaftliche oder künstlerische Tätigkeit ist als ständige Aufgabe in der Regel Beamten zu übertragen (Art. 3 Abs. 2 BayHSchPG), im Übrigen werden privatrechtliche Beschäftigungsverhältnisse begründet (vgl. hierzu VerfGH vom 28.9.2016 - Vf. 20-VII-15 - juris Rn. 2 f.). Bereits der Umstand, dass das hauptberufliche Personal anders als Privatdozenten (vgl. auch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayHSchPG) in einem - nach beamtenrechtlichen Vorschriften bzw. dem einschlägigen Tarifvertrag zu vergütenden und mit einer Lehrverpflichtung (vgl. Art. 5 Abs. 2 BayHSchPG, §§ 1 ff. LUFV) verbunde 70 nen - Dienst- oder Arbeitsverhältnis zum Freistaat Bayern steht, stellt einen gravierenden Unterschied zwischen diesen Personengruppen dar, der eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt.
74
Die in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis zum Freistaat Bayern stehenden Lehrbeauftragten (Art. 2 Abs. 4, Art. 31 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 BayHSchPG) unterscheiden sich ferner insoweit von den Privatdozenten und außerplanmäßigen Professoren, als sie zur Ergänzung des Lehrangebots herangezogen (Art. 31 Abs. 1 Satz 1 BayHSchPG), also von der Hochschule ausgewählt werden, um deren Aufgaben nach Art. 2 BayHSchG erfüllen zu können (vgl. die Vergütungspflicht nach Art. 31 Abs. 1 Satz 5 BayHSchPG). Ihnen werden grundsätzlich Lehrveranstaltungen mit einer bestimmten Thematik zugewiesen, wohingegen Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren die Durchführung ihrer Lehrveranstaltungen grundsätzlich autonom bestimmen können (vgl. BVerwGE 96, 136/146 f.). Diese Unterschiede rechtfertigen es, Privatdozenten jedenfalls dann keine Vergütung zu gewähren, wenn sie nicht ebenso wie Lehrbeauftragte speziell zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe nach Art. 2 BayHSchG von der Hochschule mit der Durchführung einer Lehrveranstaltung betraut werden (vgl. die dann bestehende Vergütungsmöglichkeit nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 29 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BayHSchPG), sondern allein aufgrund ihrer Lehrbefugnis im Rahmen ihres Rechts zur Titellehre lehren.
75
5. Die Freiheit der Wissenschaft und Lehre (Art. 108 BV) wird nicht verletzt; Gleiches gilt für Art. 140 Abs. 1 BV.
76
a) Das Grundrecht des Art. 108 BV schützt die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und steht jedem zu, der wissenschaftlich tätig ist oder tätig werden will (VerfGH vom 7.5.2008 VerfGHE 61, 103/112). Ein Eingriff in dieses Grundrecht ist mit der unentgeltlichen Titellehre bzw. mit der Möglichkeit des Widerrufs der Lehrbefugnis im Fall der Nichterfüllung der unentgeltlichen Titellehre nicht verbunden.
77
Durch die angegriffenen Bestimmungen wird den Privatdozenten und außerplanmäßigen Professoren nicht verwehrt, wissenschaftlich tätig zu sein. Ihnen dürfen bei Ausübung der Titellehre grundsätzlich keine Vorgaben hinsichtlich des Inhalts und Ablaufs der Lehrveranstaltungen gemacht werden. Sie werden lediglich angehalten, sich in der wissenschaftlichen Lehre zu betätigen (vgl. BVerwGE 96, 136/146). Die Möglichkeit des Widerrufs der Lehrbefugnis und der Bestellung als Privatdozent oder als außerplanmäßiger Professor ist dabei gegebenenfalls Folge der Nichterfüllung der Obliegenheit zur Lehre, also einer von der jeweiligen Lehrperson selbst getroffenen und von ihr zu vertretenden Entscheidung.
78
Der Antragsteller argumentiert in diesem Zusammenhang, aufgrund der BolognaReform würden Studierende praktisch nur Lehrveranstaltungen besuchen, wenn diese in Form von Credit Points eingebracht werden könnten; hierdurch entstehe für Privatdozenten und außerplanmäßige Professoren quasi ein Zwang zur Abhaltung entsprechender Lehrveranstaltungen auch im Rahmen der Titellehre. Dies ist jedoch nicht Folge der angegriffenen Bestimmungen, sondern beruht auf dem Verhalten der Studierenden im Rahmen der Umstellung des Studiums auf das Ba-chelor-/Master-System.
79
b) Ebenso wenig liegt ein Verstoß gegen Art. 140 Abs. 1 BV vor, wonach Kunst und Wissenschaft von Staat und Gemeinden zu fördern sind. Hierbei handelt es sich als Zielvorgabe zwar um verbindliches Recht. Die Bestimmung überlässt jedoch im Rahmen des gewährten Gestaltungsspielraums Staat und Gemeinden grundsätzlich die Wahl der Mittel und somit auch des Umfangs der Förderung (Geis in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 140 Rn. 3; Möstl in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 140 Rn. 4).
80
6. Auch ein Verstoß gegen Art. 151 und 166 bis 168 BV liegt nicht vor.
81
Bei Art. 151 Abs. 1 BV, der die Bindung der gesamten wirtschaftlichen Tätigkeit an das Gemeinwohl thematisiert, und Art. 151 Abs. 2 BV, der den Grundsatz der Ver 80 tragsfreiheit betont, handelt es sich um Programmsätze (vgl. VerfGH vom 13.7.2009 VerfGHE 62, 156/166 m. w. N.). Gleiches gilt für die Art. 166 bis 168 BV, die die Bedeutung des Wertes der Arbeit und der menschlichen Arbeitskraft (Art. 166, 167 BV) hervorheben und eine angemessene Entlohnung (Art. 168 Abs. 1 BV) fordern (vgl. VerfGH vom 9.8.2010 VerfGHE 63, 133/143 f.).
82
Ein Verstoß gegen diese Bestimmungen liegt schon deshalb nicht vor, weil es sich bei der Privatdozentur und den damit verbundenen Pflichten um keinen Beruf, also um keine Arbeit handelt, die zur Existenzsicherung ausgeübt wird, und damit auch nicht um eine wirtschaftliche Betätigung (vgl. oben 3. b).
VI.
83
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).