Inhalt

VGH München, Beschluss v. 23.02.2017 – 4 B 16.311
Titel:

Klage auf Einstellung der Zwangsvollstreckung aus einer bestattungsrechtlichen Anordnung

Normenketten:
LStVG Art. 6, Art. 7 Abs. 2 Nr. 3
VwZVG Art. 21,Art. 22 Nr. 1
Leitsatz:
Nicht „dauerhaft standsicher“ ist ein Grabmal, wenn es durch Aufbringung der nach der Friedhofssatzung vorgesehenen horizontalen Prüflast in eine (auch nur geringe) Schräglage gebracht werden kann. Ob die Prüflast auch ausreicht, um das Grabmal umkippen zu lassen, ist unerheblich.
Schlagworte:
Klage auf Einstellung der Zwangsvollstreckung aus einem Bescheid, Verpflichtung zur (Wieder-)Herstellung der Standfestigkeit eines Grabmals, satzungsrechtlicher Begriff der „dauerhaften Standsicherheit“, Verweisung auf die „allgemein anerkannten Regeln des Handwerks“, fehlende Standsicherheit bei lockerem Grabstein, Verkehrssicherungspflicht des Friedhofsträgers und des Grabinhabers, kein Erfordernis spezieller Fachkunde für Standsicherheitsprüfungen, Friedhofsatzung, Dauerhafte Standsicherheit
Vorinstanz:
VG Regensburg, Urteil vom 04.08.2015 – RO 4 K 15.701
Rechtsmittelinstanz:
BVerwG Leipzig, Beschluss vom 29.05.2017 – 1 B 100.17
Fundstellen:
DÖV 2017, 739
BayVBl 2018, 242
BeckRS 2017, 104116
LSK 2017, 104116

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Der Beschluss ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
V. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
1
Die Klägerin ist Nutzungsberechtigte eines Einzelgrabes auf dem Friedhof der Beklagten. Sie wendet sich gegen die drohende Zwangsvollstreckung aus einer sicherheitsrechtlichen Anordnung.
2
Mit Bescheid vom 17. November 2011 gab die Beklagte der Klägerin auf, innerhalb eines Monats nach Bestandskraft des Bescheides die Standfestigkeit des Grabmals an der Grabstelle herzustellen (Nr. 1); bei Nichterfüllung werde ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro fällig (Nr. 2). Zur Begründung der auf Art. 6, Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG i. V. m. § 26 und § 38 ihrer Friedhofs- und Bestattungssatzung gestützten Anordnung führte die Beklagte aus, eine turnusgemäße Überprüfung habe ergeben, dass das Grabmal nicht hinreichend standfest sei; dies habe sich bei nochmaligen Überprüfungen am 10. August und 13. Oktober 2010 bestätigt.
3
Die gegen den Bescheid erhobene Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 18. Dezember 2012 ab (Az. RO 4 K 11.1919); den dagegen gerichteten Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 12. Mai 2014 ab (Az. 4 ZB 13.309).
4
Mit Schreiben vom 30. September 2014 forderte die Beklagte von der Klägerin einen Nachweis über die Erfüllung der Verpflichtung aus dem bestandskräftigen Bescheid. Die Klägerin legte daraufhin eine Rechnung eines Steinmetzmeisters vom 2. August 2013 vor, wonach der „Grabstein nach UVV § 4.7 der Berufsgenossenschaft wieder vorschriftsmäßig befestigt“ worden sei. Auf der Rechnung findet sich der handschriftliche Zusatz: „Der Dübel wurde nicht erneuert, er entspricht den technischen Regeln laut UVV § 4.7 der Berufsgenossenschaft“. Die Klägerin trug dazu vor, da kein Schaden am Dübel bestanden habe, sei der Grabstein zu keinem Zeitpunkt „gekippt“ gewesen, so dass der zurückliegende Rechtsstreit zu Unrecht seitens der Beklagten betrieben worden sei. Der daraus der Klägerin entstandene Schaden bestehe aus den gesamten von ihr gezahlten Verfahrenskosten (3.728,25 Euro), die ihr daher zu erstatten seien.
5
Nach einem von zwei Bediensteten der Beklagten unterzeichneten Prüfprotokoll vom 20. November 2014 wurde an diesem Tag die Standsicherheit des Grabmals mit dem „Kipp-Tester Plus“ in einer Prüfhöhe von 1 m über der Fundamentoberkante und einer horizontalen Prüfkraft von 500 N überprüft. Das Protokoll endet mit der Beurteilung: „Grabstein ist locker, er kippt bei einer Prüfkraft von 340 N. Die Standsicherheit des Grabsteins ist nicht mehr gegeben! Der Grabstein ist umgehend wieder fachgerecht zu befestigen.“ In den Behördenakten finden sich zu der Messung einige Fotos.
6
Mit Schreiben vom 16. März 2015 forderte die Beklagte die Klägerin zur Zahlung des Zwangsgelds in Höhe von 1.000 Euro bis spätestens 17. April 2015 auf und drohte die Vollstreckung an. Eine Überprüfung nach Vorlage der Rechnung des Steinmetzes habe ergeben, dass der Grabstein weiterhin bei einer Prüfkraft von 340 N kippe.
7
Die Klägerin erklärte dazu, sie erkenne die Richtigkeit des Prüfprotokolls nicht an. Seit der Messung am 20. November 2014 sei einige Zeit verstrichen. Laut telefonischer Aussage des Steinmetzbetriebs kippe das Grabmal nicht; sofern es locker sein sollte, werde es im Rahmen der Gewährleistung wieder befestigt werden. Sie sei folglich ihrer Pflicht zur Herstellung der Standfestigkeit nachgekommen. Die von ihr getroffenen Maßnahmen seien ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erfolgt. Ein Zwangsgeld sei nicht fällig geworden. Die Beklagte solle bis zum 4. Mai 2015 erklären, dass sie das verhängte Zwangsgeld nicht vollstrecken werde.
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Mit Schreiben vom 28. April 2015 teilte die Beklagte mit, mangels rechtzeitiger Überweisung des Zwangsgelds würden weitere Vollstreckungsmaßnahmen veranlasst.
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Die Klägerin erhob daraufhin Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg mit den Anträgen, die Zwangsvollstreckung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 für unzulässig zu erklären und die Schreiben der Beklagten vom 16. März 2015 und vom 28. April 2015 aufzuheben. Nach der Rechnung des Steinmetzmeisters vom 2. August 2013 und nach dessen Einschätzung sei die Standfestigkeit des Grabmals zumindest im August 2013 wieder hergestellt gewesen. Die von ihm durchgeführten Befestigungsarbeiten würden von der Beklagten offensichtlich nicht als ausreichend erachtet. Der Grabstein sei im Jahr 2013 durch den beauftragten Steinmetzmeister entfernt, begutachtet und wieder nach UVV vorschriftsmäßig befestigt worden, nachdem infolge der falschen Prüfung durch die Beklagte ein Schaden an der Standfuge entstanden sei, was auf die Standsicherheit des Grabsteins keine Auswirkung gehabt habe. Der für die Standsicherheit verantwortliche Dübel habe nicht erneuert werden müssen. Die Grabmalprüfer der Beklagten verträten die den technischen Regelwerken widersprechende Ansicht, die Standsicherheit müsse bzw. dürfe über die Standfuge hergestellt werden. Die Fachkunde der Bediensteten, die die Standsicherheitsprüfung am 20. November 2014 durchgeführt hätten, werde bestritten; sie dürften eine solche Prüftätigkeit nicht durchführen und beschädigten das Grabmal bei der angeblichen Prüfung. Es könne sein, dass der Grabstein etwas nachgebe, wenn mit einer Prüfkraft gegen ihn gedrückt werde; dies werde wohl zu Unrecht als Kippen ausgelegt. Bei einer Standsicherheitskontrolle nach der Richtlinie für die Erstellung und Prüfung von Grabmalanlagen des Bundesinnungsverbandes des Deutschen Steinmetz-, Stein- und Holzbildhauerhandwerks vom April 2007 (im Folgenden: BDS-Richtlinie) zeige sich, dass der Dübel und das Fundament standsicher seien; dies werde belegt durch eine als Anlage beigefügte konkrete Standsicherheitsberechnung. Im Protokoll vom 20. November 2014 seien die Gründe für das angebliche Kippen nicht angeführt. In Betracht komme neben einem Konstruktionsfehler durch den Steinmetz auch ein schadhaftes Fundament, das von der Friedhofsverwaltung zur Verfügung gestellt werde. Da die Beklagte keine Maßnahmen bezüglich des angeblich kippenden Grabmals erbringe, gehe sie selbst nicht von einer Gefahrenlage aus. Der Steinmetzbetrieb habe im Jahr 2015 den Grabstein nochmals geprüft und bestätigt, dass er nicht kippe. Die am 20. November 2014 durchgeführte Standsicherheitsprüfung sei nicht - wie in Nr. 11 BDS-Richtlinie geregelt - nach der Frostperiode durchgeführt worden. Auch nach der Unfallverhütungsvorschrift der Gartenbau-Berufsgenossenschaft Friedhöfe und Krematorien (VSG 4.7), die in § 9 auf die Technische Anleitung zur Standsicherheit von Grabmalanlagen (TA-Grabmal) verweise, habe die Überprüfung nach der Frostperiode durch Fachkundige zu erfolgen, weil die Grabmale der Witterung und anderen Einwirkungen ausgesetzt seien und die Nutzung bzw. Pflege der Grabstätten die Standsicherheit beeinträchtigen könne. Die Nichtbenennung der Gründe für das angebliche Kippen widerspreche der geforderten Dokumentation des Prüfablaufs. Gegen die Mitteilung der Fälligkeit der Zwangsgeldforderung gemäß Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG könne sich der Betroffene zur Wehr setzen, indem er entweder mit einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO gerichtlich klären lasse, ob er seine Pflicht rechtzeitig und vollständig erfüllt habe, oder indem er, wie hier geschehen, gemäß Art. 21 VwZVG Einwendungen gegen den zu vollstreckenden Anspruch ähnlich einer Vollstreckungsgegenklage nach § 767 ZPO erhebe. Nachdem die Standfestigkeit des Grabmals hergestellt sei, müsse die Zwangsvollstreckung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 eingestellt werden; die Schreiben vom 16. März und 28. April 2015 seien aufzuheben.
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Die Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, der Grabstein sei weiterhin locker und kippe bereits bei Anlegen einer Prüfkraft von 340 N; die eigentlich anzusetzende Prüfkraft von 500 N könne überhaupt nicht erreicht werden. Die Nichtanerkennung des Prüfprotokolls sei unbehelflich; es sei nicht Angelegenheit der Klägerin, die Prüfergebnisse zu „legitimieren“. Die Legitimation ergebe sich bereits aufgrund der fachgerechten Prüfung durch die Beklagte als zuständige Behörde. Hieran ändere auch die Rechnung des Steinmetzbetriebs vom 2. August 2013 nichts, die noch vor der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Mai 2014 datiere. Irrelevant sei die Erklärung des Steinmetzbetriebs, das Grabmal im Rahmen der Gewährleistung, falls erforderlich, wieder befestigen zu wollen. Maßgeblich sei nur, ob der Grabstein standfest sei. Der wahre Hintergrund für das Verfahren sei wohl darin zu suchen, dass die Klägerin weiterhin nicht bereit sei, sich mit dem Ergebnis ihres erfolglosen Klageverfahrens gegen den Bescheid vom 17. November 2011 abzufinden. Die Klage gegen die Fälligkeit des Zwangsgeldes könne nicht dazu zweckentfremdet werden, erneut gegen den bestandskräftigen Ausgangsbescheid vorzugehen.
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Mit Urteil vom 4. August 2015 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage auf Aufhebung der Schreiben vom 16. März und 28. April 2015 als unzulässig und die Klage auf Unzulässigerklärung der Zwangsvollstreckung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 als unbegründet ab. Die Einwendung der Klägerin, der Anspruch aus dem Grundverwaltungsakt sei weggefallen, weil sie ihrer Verpflichtung rechtzeitig nachgekommen sei, trage nicht, da die dazu angeführten Umstände und Tatsachen dies nicht belegten. Die Beklagte habe sich in ihrer Friedhofs- und Bestattungssatzung für die Anwendung der BDS-Richtlinie entschieden, die eine Überprüfung der Standsicherheit durch Aufbringung einer Prüflast von 500 N vorsehe. Einen Nachweis, dass das Grabmal dieser Belastung standhalte, habe die Klägerin nicht erbracht. In den Prüfprotokollen vom 16. Mai 2011, 17. Juli 2012 und 20. November 2014 werde übereinstimmend festgestellt, dass der Grabstein bei einer Prüfkraft von 340 N kippe. Dies habe im Übrigen auch die Klägerin im Schreiben vom 15. August 2010 an die Beklagte bestätigt. Die Rechnung des Steinmetzmeisters vom 2. August 2013 beziehe sich auf eine Überprüfung nach der VSG 4.7, die eine Überprüfung mit einer Prüflast von 300 N vorsehe. Die Klägerseite orientiere sich damit an einem niedrigeren Standard, der nicht mit dem von der Beklagten gewählten übereinstimme. Auch der Hinweis, das Grabmal sei so konstruiert, dass es einer Prüflast von 750 N standhalte, helfe nicht weiter. Die Beklagte habe bei der Prüfung am 20. November 2014 das gleiche Ergebnis erzielt wie bei den früheren Standsicherheitsprüfungen; danach sei der Grabstein bei einer horizontalen Prüfhöhe von einem Meter bei einer Prüfkraft von 340 N gekippt. Wie bereits in dem früheren Urteil ausgeführt, lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass diese Überprüfungen unsachgemäß bzw. von nicht fachkundigen Personen durchgeführt worden seien. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gehe im Beschluss vom 12. Mai 2014 davon aus, dass das Prüfprotokoll vom 16. Mai 2011 die fehlende Standfestigkeit des Grabmals belege, ohne dass es darauf ankomme, warum der Grabstein gekippt sei. Die Frage fehlender Standsicherheit und die daraus resultierende Verpflichtung zur Herstellung der Standsicherheit seien unabhängig von der Erfüllung einer eventuellen Dokumentationspflicht der Beklagten. Nach Nr. 11.3 der BDS-Richtlinie seien der Prüfablauf und das Prüfergebnis nachvollziehbar zu dokumentieren; dies sei zweifelsohne mit der Erstellung des Prüfprotokolls erfolgt. Die technische Anleitung zur Standsicherheit von Grabmalanlagen (TA Grabmal) vom Juli 2012 mit der Forderung, die Gründe für die Beanstandung in Schriftform festzuhalten, finde keine Anwendung; im Übrigen sei auch diese Vorgabe erfüllt, da der Grund für die Beanstandung mit „er kippt bei einer Prüfkraft von 340 N“ hinreichend beschrieben sei. Die Ursache des Kippens bei dieser Belastung müsse von der Gemeinde nicht erforscht und dokumentiert werden. Nicht maßgeblich sei, dass die Überprüfung am 20. November 2014 entgegen der Forderung in Nr. 11 der BDS-Richtlinie nicht nach der Frostperiode erfolgt sei. Es sei hier nicht um eine jährliche Prüfung gegangen, sondern um eine zeitnahe Überprüfung der Behauptung, die Klägerin habe ihre Verpflichtung erfüllt. Sie habe keinen Nachweis dafür erbracht, dass das Grabmal bis zum 31. Oktober 2014 standsicher gemacht worden sei; der Verpflichtung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 sei sie damit nicht nachgekommen.
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Mit der insoweit vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Vollstreckungsschutzbegehren weiter. Sie beantragt (sinngemäß),
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unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 4. August 2015 die Zwangsvollstreckung aus dem Bescheid der Beklagten vom 17. November 2011 für unzulässig zu erklären.
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Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass im Prüfprotokoll vom 20. November 2014 ein lockerer Grabstein mit einem kippenden Grabstein gleichgesetzt werde. Die Beanstandung „der Grabstein kippt bei 340 N“ stelle nur die Kippsicherheit des Grabsteins bei dessen Eigengewicht dar, wenn er unverdübelt und ungesichert auf dem Fundament stehe. Um die tatsächliche Kippsicherheit festzustellen, müsse er jedoch in eine deutliche Schieflage gebracht werden, bis der Dübel als Kippschutz wirksam werden könne. Tatsächlich sei der Grabstein nicht gekippt; nur ein Laie würde die festgestellte Bewegung als „Kippen“ bezeichnen. Die korrekte Bezeichnung wäre „wackeln“ und der Grabstein somit standsicher. Der Dübel funktioniere wie ein Steckdübel und nicht wie ein Spreizdübel, so dass allein die Einbindelänge und der Dübeldurchmesser für die Kipp- bzw. Standsicherheit verantwortlich seien. Eine gelockerte Standfuge, die zum Wackeln des Grabsteins führe, beeinflusse nicht die Standsicherheit; dies könne durch ein Sachverständigengutachten bewiesen werden. Der Grabstein könne nicht gekippt sein, da er - zusätzlich zum Dübel als Kippschutz - konstruktiv mit den Teilen der Grabmalseiteneinfassung verbunden sei. Bei einem Kippen wäre diese Verbindung sichtbar beschädigt worden. Die in Nr. 11 der BDS-Richtlinie geforderte Sachkunde der zur Prüfung eingesetzten Mitarbeiter habe die Beklagte nicht nachgewiesen. Nach der GBG 2 der Gartenbau-Berufsgenossenschaft („Sicher arbeiten auf Friedhöfen“) seien fachkundig Personen, die auf Grund ihrer fachlichen Ausbildung und Erfahrung nachweislich ausreichende Kenntnisse in der Durchführung der Grabmalprüfung hätten; die fachtheoretischen und praktischen Grundlagen könnten z. B. von einem Steinmetzmeister vermittelt werden. Die in der mündlichen Verhandlung am 18. Dezember 2012 vor dem Verwaltungsgericht getroffene Aussage eines Gemeindemitarbeiters, dass eine Lockerung der Verbindung zwischen Sockel und Grabstein nach acht bis zehn Jahren denkbar sei und dass der Grabstein umfallen könnte, wenn eine entsprechend kräftige Person sich an ihn anlehne, bestätige lediglich ein Spiel in der Standfuge. Daraus auf einen kippenden Grabstein zu schließen, sei nicht nachvollziehbar und spreche für fehlende Sachkunde. Führe man eine Standsicherheitskontrolle nach der BDS-Richtlinie durch, so zeige sich, dass der Dübel und das Fundament standsicher seien. Der von der Klägerin beauftragte Steinmetz könne als Zeuge bestätigen, dass der Grabstein mit einer Garantiezeit von fünf Jahren vorschriftsmäßig befestigt worden sei und dass die technischen Regelungen der Berufsgenossenschaft eingehalten worden seien; somit sei eine Kippsicherheit von mindestens 750 N vorhanden. Nach der Anlage 1 zur VSG 4.7, TA Grabmal, sei eine Kipp- bzw. Standsicherheit von mindestens 1,5 zu gewährleisten, dies bedeute 500 N x 1,5 = 750 N. Der Steinmetz habe dies bestätigt mit seiner Aussage, der Dübel entspreche UVV bzw. VSG 4.7. Er habe keineswegs nur mit einer Prüfkraft von 300 N geprüft. Falls auf den Bildern der Beklagten ein kippender Grabstein zu sehen sei, beweise dies, dass eine Prüfkraft von mehr als 750 N aufgebracht und das Grabmal bei der Prüfung beschädigt worden sei. Im Falle einer Beanstandung wegen eines kippenden Grabsteins hätte auch der Ursache nachgegangen werden müssen; ein fehlerhaftes Fundament liege im Verantwortungsbereich der Friedhofsverwaltung. Nach einem Gutachten des Kölner Instituts für Baustoffprüfung und Technologie aus dem Jahr 2005 könne es bei der Anwendung des Kipp-Testers unbewusst zu einer zu hohen Prüflast und damit zu einer Schädigung der Grabmalanlage kommen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Für die behauptete Erfüllung ihrer Verpflichtung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 trage grundsätzlich die Klägerin die Darlegungs- und Beweislast. Der Amtsermittlungsgrundsatz könne nicht so weit reichen, pauschalen Behauptungen zur Standsicherheit des Grabmals nachzugehen. Mit dem rechtskräftig abgeschlossenen Hauptsacheverfahren zu dem Bescheid vom 17. November 2011 stehe fest, dass das Grabmal nicht standsicher sei und dass die entsprechenden Sicherheitsüberprüfungen der Beklagten keiner Beanstandung zugänglich seien. Die Klägerin behaupte lediglich pauschal, den Anforderungen sei zwischenzeitlich entsprochen. Von einer „vorschriftsmäßigen Befestigung“, auf die in der Rechnung vom 2. August 2013 verwiesen werde, könne schon deshalb keine Rede sein, weil darin auf die VSG 4.7 mit der dort angesetzten Prüflast von 300 N und nicht auf die BDS-Richtlinie mit der darin vorgesehenen Prüflast von 500 Bezug genommen werde. Die Klägerin habe im Hinblick auf ihren „Erfüllungseinwand“ nicht substantiiert vorgetragen und nachgewiesen, welche geeigneten Maßnahmen sie durchgeführt habe. Daher sei auch die weitere Zwangsvollstreckung zulässig.
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Am 8. November 2016 nahm das Gericht einen Augenschein an der streitgegenständlichen Grabstelle vor und führte einen Kippversuch mit dem von der Beklagten verwendeten Messgerät durch.
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Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II.
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1. Über die Berufung kann durch Beschluss entschieden werden‚ weil der Senat sie gemäß § 130a VwGO einstimmig für unbegründet erachtet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Parteien wurden hierzu gemäß § 130a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört.
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2. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 4. August 2015 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag, die Zwangsvollstreckung aus dem Bescheid vom 17. November 2011 für unzulässig zu erklären, zu Recht abgewiesen.
22
Die Klage, die nicht lediglich gegen die Fälligkeitsmitteilung vom 16. März 2015 in Bezug auf das angedrohte Zwangsgeld gerichtet ist (Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG), sondern - unter Verweis auf nachträglich entstandene Einwendungen gegen den zu vollstreckenden Anspruch (Art. 21 VwZVG) - auf eine vollständige Einstellung der Vollstreckung abzielt (Art. 22 Nr. 1 VwZVG), ist als Verpflichtungsklage statthaft (vgl. Käß in Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand Dezember 2015, VwZVG, Art. 21 Rn. 52 u. 54 m.w.N.) und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber unbegründet, da die der Klägerin in Nr. 1 des bestandskräftigen Bescheids vom 17. November 2011 aufgegebene Herstellung der „Standfestigkeit des Grabmals“ am Grab Nr. 086 bisher nicht erfolgt ist, so dass die Beklagte zur Vollstreckung dieser Verpflichtung weiterhin befugt ist. Denn das Grabmal wäre nur dann hinreichend „standfest“, wenn es der für Standsicherheitsprüfungen vorgesehenen Horizontallast in unveränderter Position standhielte (a). Dass dies nicht der Fall ist, hat der am 8. November 2016 durchgeführte Augenschein zweifelsfrei erwiesen (b).
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a) Welches Maß an Standfestigkeit für das Grabmal der Klägerin konkret verlangt wird und wie die Einhaltung dieser Anforderung überprüft werden kann, hat die Beklagte in ihrem damaligen Bescheid zwar nicht ausdrücklich angegeben. Die Einzelheiten der Verpflichtung ergeben sich aber aus der in den Bescheidsgründen wörtlich zitierten Vorschrift des § 26 Abs. 1 der Friedhofs- und Bestattungssatzung (FBS) der Beklagten. Danach sind die Grabmale „nach allgemein anerkannten Regeln des Handwerks… so zu befestigen, dass sie dauerhaft standsicher sind“. Der in der Satzung verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der „dauerhaften Standsicherheit“ wird also mittels einer - rechtlich unbedenklichen (vgl. BayVGH, B.v. 26.6.2015 - 4 ZB 15.150 - BayVBl 2016, 168 Rn. 11 ff.) - Bezugnahme auf die allgemein anerkannten Regeln des Handwerks näher erläutert. Da die Aufstellung von Grabmalen zum Berufsbild von Steinmetzen gehört, findet sich das einschlägige Regelwerk in der vom Bundesinnungsverband des Deutschen Steinmetz-, Stein- und Holzbildhauerhandwerks zuletzt im April 2007 in 5. Auflage herausgegebenen „Richtlinie für die Erstellung und Prüfung von Grabmalanlagen“ (BDS-Richtlinie), in der laut Vorwort die aus den DIN-Normen, den anerkannten Regeln der Baukunst, Versuchen in Fachschulen und in Steinmetzbetrieben gesammelten Erkenntnisse zusammengefasst sind. Die Richtlinie gilt nach ihrer Nr. 1 für die Gründung, Berechnung, Bemessung und Errichtung von kompletten Grabmalanlagen ebenso wie für die Prüfung auf Standsicherheit.
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Beim Standsicherheitsnachweis von Grabmalen sind nach der BDS-Richtlinie bei einer Höhe (ab Oberkante Fundament) zwischen 0,7 m und 1,2 m Horizontallasten von 0,5 kN (500 N) zu berücksichtigen (Nr. 2.2.2). Die Prüfung der Standsicherheit hat durch Aufbringung horizontaler Lasten an der Oberkante des Grabmals bis maximal 1,20 m über der Fundamentoberkante zu erfolgen, wobei die Prüflasten zur Vermeidung von Zerstörungen nicht ruckartig („Rüttelprobe“), sondern kontinuierlich bis zur definierten Höchstlast in einem Zeitraum von mehr als zwei Sekunden aufzubringen sind (Nr. 11.1 und 11.2).
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Bereits diesen Richtlinienbestimmungen ist zu entnehmen, dass die Standsicherheit gemäß den allgemein anerkannten Regeln des Handwerks nicht erst fehlt, wenn das Grabmal durch Aufbringung einer Horizontallast von 500 N zum Umkippen gebracht wird, sondern schon dann, wenn es bei dieser Last nachgibt und in eine Schräglage gerät. Nicht zu folgen ist daher der von der Klägerin vertretenen Gegenauffassung, wonach selbst gelockerte („wackelige“) Grabsteine als standsicher zu gelten hätten, solange nicht erwiesen sei, dass die Prüflast sie endgültig aus ihrer Verankerung reißen und zum Umstürzen bringen würde. Wäre diese Ansicht zutreffend, ließe sich die Standfestigkeit entgegen der Vorgabe in Nr. 11.2 der BDS-Richtlinie nicht in einem einheitlichen Vorgang durch kontinuierliches Steigern der Prüflast bis zur Höchstlast kontrollieren. Der instabil befestigte Grabstein müsste dann vielmehr in einem ersten Schritt zunächst aus der Vertikalen bis zu dem Punkt bewegt werden, an dem sich ein höherer Widerstand zeigt. Auf den dadurch in eine Schiefstellung gebrachten Stein müsste sodann nochmals - wiederum in horizontaler Richtung - eine Last von bis zu 500 N aufgebracht werden, um feststellen zu können, ob er dadurch endgültig umkippt. Ein solches zweistufiges Prüfverfahren sieht die Richtlinie ersichtlich nicht vor.
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Dass von einer dauerhaft standsicheren Befestigung der Grabmale nicht schon dann gesprochen werden kann, wenn (noch) keine unmittelbare Gefahr des Umkippens oder Umfallens besteht, lässt sich auch der Satzungsbestimmung des § 26 Abs. 1 FBS entnehmen. Denn danach müssen Grabmale so standsicher sein, dass sie „auch beim Öffnen benachbarter Gräber nicht umstürzen oder sich senken können“. Die Verpflichtung zur fortlaufenden Erhaltung der Standsicherheit erweist sich damit als Ausdruck des Vorsorgedankens, mit dem auch künftig möglichen Veränderungen in der Umgebung der Grabstelle Rechnung getragen wird. Diese über die direkte Gefahrenabwehr hinausgehende Zielrichtung der Vorschrift steht einer Auslegung entgegen, nach der selbst solche Grabsteine, die bei der Druckprobe ins Schwanken geraten, noch als dauerhaft standsicher betrachtet werden könnten (ebenso OVG SH, B.v. 26.3.2015 - 2 LA 54/14 - juris Rn. 11; Barthel in Gaedke/Barthel, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 11. Aufl. 2016, Rn. 95). Neigt sich ein Stein bei einem Kraftaufwand von weniger als 500 N auch nur um wenige Grad, so liegt die Vermutung einer nicht (mehr) fachgerechten Befestigung nahe, aus der sich durch fortschreitende Materialermüdung oder menschliche Einwirkungen zumindest in näherer Zukunft auch eine konkrete Gefahr des Umstürzens ergeben kann. In einer solchen Situation kann es nicht Sache des Friedhofsträgers sein, durch aufwändige statische oder materialtechnische Untersuchungen eine Ursachenforschung zu betreiben oder die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts im Detail zu ermitteln. Er darf vielmehr davon ausgehen, dass die Standfestigkeit jedenfalls nicht in der satzungsrechtlich geforderten Weise „dauerhaft“ gesichert ist.
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Für dieses Normverständnis spricht auch die beiderseitige Interessenlage. Nach der gefestigten Rechtsprechung der Zivilgerichte treffen sowohl den Friedhofsträger als auch den Grabnutzungsberechtigten Verkehrssicherungspflichten dahingehend, dass die Friedhofsbenutzer und die auf dem Friedhof Beschäftigten vor den von schadhaften oder unsicher stehenden Grabmalen ausgehenden Gefahren zu schützen sind (vgl. Barthel, a.a.O., Rn. 89 ff. m.w.N.). Beide sind daher verpflichtet, die Standsicherheit der Grabmale durch sachkundige Personen auf erkennbare oder versteckte Mängel hin zu überprüfen, wobei zunehmend hohe Anforderungen gestellt werden (Barthel, a.a.O., Rn. 92 ff. und 99 ff.; VG Saarlouis, B.v. 13.6.2008 - 11 L 418/08 - juris Rn. 7 m.w.N.). Da die Kontrollen nicht fortlaufend, sondern in größeren Abständen - meist einmal im Jahr nach Ende der Frostperiode (vgl. Barthel, a.a.O., Rn. 92 m.w.N.) - erfolgen, muss bei der Bewertung der Untersuchungsergebnisse berücksichtigt werden, dass ein bei einer Prüflast von 500 N bisher „nur“ ins Schwanken geratender Grabstein in den Folgemonaten durch klimatische Einflüsse, Wurzeleinwüchse oder Erdaufschlüsse auf benachbarten Grabfeldern seinen Halt endgültig verlieren und umstürzen kann. Wer als Verkehrssicherungspflichtiger trotz der festgestellten Instabilität eines Grabmals untätig bleibt, kann sich daher im Falle eines späteren Schadensereignisses nicht auf fehlendes Verschulden berufen. Angesichts dieser Haftungsrisiken kann von einer „dauerhaft standsicheren“ Befestigung im Sinne der Friedhofs- und Bestattungssatzung der Beklagten nur die Rede sein, wenn ein Grabstein unter der vorgeschriebenen Horizontallast in keiner Weise nachgibt und sich zur Seite neigt. Da sich dieses Auslegungsergebnis unmittelbar aus der maßgeblichen Rechtsnorm ergibt, kann es insoweit auf die beantragte Einholung eines Sachverständigengutachtens zum (technischen) Begriff der Standsicherheit ebenso wenig ankommen wie auf das - möglicherweise abweichende - Begriffsverständnis der für Friedhöfe zuständigen Gartenbau-Berufsgenossenschaft (vgl. http: …www.arbeitssicherheit-elkb.de/system/files/downloads/10-18-gbg_2.pdf, S. 44 f.) oder auf die Einschätzung des von der Klägerin beauftragten Steinmetzmeisters.
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b) Das streitgegenständliche Grabmal weist - nach wie vor - nicht die im Bescheid vom 17. November 2011 geforderte Standfestigkeit auf. Dies ergibt sich zur Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) aus den im Rahmen des Augenscheins mit Hilfe eines Prüfgeräts durchgeführten Kippversuchen.
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Die genannten Versuche haben gezeigt, dass sich der 105 bzw. 110 cm hohe Grabstein schon ab einer - am oberen Rand der Rückseite aufgebrachten - Last von ca. 400 N bzw. 410 N (ohne bzw. mit Stützstab) deutlich sichtbar nach vorne neigt und somit das in Nr. 2.2.2 der BDS-Richtlinie festgelegte 500 N-Kriterium als Standsicherheitsnachweis nicht einhält. Dass die Messungen mit einem von der Beklagten zur Verfügung gestellten Prüfgerät („Kipptester“) durchgeführt wurden, steht ihrer Verwertbarkeit nicht entgegen. Das Gerät wurde laut Prüfsiegel zuletzt im Mai 2016 neu kalibriert und konnte daher zum Einsatzzeitpunkt als funktionsfähig angesehen werden (vgl. Nr. 5.2 der Richtlinie DKD-R 3-3 „Kalibrierung von Kraftmessgeräten“). Es war, wie sich bei Vergleichsmessungen an einer festen Wand und an einer benachbarten Grabstelle feststellen ließ, so eingestellt, dass erst bei einem Wert von 500 N das Erreichen der maximalen Prüflast durch einen Signalton angezeigt wurde.
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Soweit die Klägerin unter Hinweis auf ein Gutachten des Kölner Instituts für Baustoffprüfung und -technologie vom 18. August 2005 (Prüfungszeugnis-Nr. 434/05) grundsätzliche Bedenken gegen die Verwendung eines solchen Prüfgeräts vorbringt, kann dem jedenfalls für den vorliegenden Fall nicht gefolgt werden. In der genannten fachgutachtlichen Stellungnahme wird lediglich ausgeführt, Versuche mit dem Kipptester hätten gezeigt, dass eine Person unter Berücksichtigung der 2-Sekunden-Regel körperlich nicht in der Lage sei, die Standsicherheit der Gräber ohne ein Prüfgerät mit Hebel durchzuführen; bereits nach kurzer Zeit werde die Prüfung mit ruckartiger Aufbringung der Belastung durchgeführt, so dass diese das 2,5-fache der Prüflast betragen und die Grabmalanlage beschädigt werden könne (zitiert nach: http: …www.steinmetzinnung-nuernberg.de/assets/plugindata/poola/handreichung_ta-grabmal150408.pdf, S. 3). Die Bedenken der Gutachter beziehen sich somit allein auf die Tatsache, dass es bei einem mehrfachen (freihändigen) Einsatz des Geräts schon nach wenigen Testvorgängen wegen der unvermeidbar eintretenden Ermüdung nicht mehr möglich ist, die Prüflast in der gebotenen Weise kontinuierlich steigend aufzubringen. Dieses Problem, das nur bei Überprüfungen einer nicht ganz geringen Anzahl von Grabmalen auftreten kann und sich z. B. durch längere Pausen zwischen den einzelnen Prüfvorgängen oder durch einen häufigeren Wechsel der Prüfpersonen lösen lässt, konnte bei dem während des Augenscheinstermins durchgeführten Kippversuch von vornherein keine Rolle spielen, da es hier nur um die Standfestigkeit eines einzelnen Grabsteins ging. Im Übrigen ergab sich bei dem zu Vergleichszwecken durchgeführten Versuch unter Verwendung des speziell für das Gerät konzipierten Stützstabs („Handhabungshilfe“), mit dem sich eine horizontal wirkende Hebelkraft entfalten lässt, ein nahezu gleiches Ergebnis wie bei der freihändigen Messung.
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Die Aussagekraft der beim gerichtlichen Augenschein ermittelten Werte ist nicht deshalb fraglich, weil allgemein für die Beurteilung der Standfestigkeit eines Grabsteins oder zumindest für die Handhabung des hier verwendeten Messgeräts eine spezielle Ausbildung oder Sachkunde erforderlich wäre, die den Mitarbeitern der Beklagten fehlen würde. Anders als die Herstellung oder Instandsetzung einer Grabmalanlage, die ein fundiertes Fachwissen verlangt, handelt es sich bei den vom Friedhofsträger periodisch vorzunehmenden Standsicherheitsprüfungen um einfach gelagerte Kontrollmessungen, die mit einem auf die Maximallast eingestellten, regelmäßig kalibrierten Prüfgerät von entsprechend eingewiesenen Personen ohne besondere handwerkliche Qualifikation routinemäßig durchgeführt werden können. Die dafür zuständigen Bediensteten der Beklagten sind vom Hersteller des Geräts im Jahr 2009 mit dessen Benutzung vertraut gemacht worden und haben es seitdem fortlaufend in Gebrauch, ohne dass sich objektive Anhaltspunkte für eine nicht sachgemäße Prüfpraxis ergeben hätten (vgl. dazu bereits BayVGH, B.v. 12.5.2014 - 4 ZB 13.309 - juris Rn. 8). Bei ordnungsgemäßem Gebrauch des Kipptesters, der das Erreichen einer Horizontallast von 500 N durch einen Signalton anzeigt, besteht auch nicht die Gefahr, dass eine noch intakte Grabsteinbefestigung durch den Prüfvorgang beschädigt werden könnte. Ob Gleiches gelten würde, wenn die Druckproben nur von Hand „nach Gefühl“ ohne besondere Kraftmesseinrichtung durchgeführt würden (so VG Saarlouis, B.v. 13.6.2008 - 11 L 418/08 - juris Rn. 10; Barthel, a.a.O., Rn. 95; Drescher in Klingshirn, Bestattungsrecht in Bayern, Stand Oktober 2015, Erl. B 17 Rn. 10), kann hier offenbleiben.
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Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass die fehlende Standsicherheit des Grabmals auf einer - ihr nicht zuzurechnenden - Instabilität des vom Friedhofsträger zur Verfügung gestellten Fundaments beruhe. Wie ein als sachverständiger Zeuge vernommener Mitarbeiter der Beklagten schon in der früheren mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 18. Dezember 2012 dargelegt hat, befinden sich die Grabmale im fraglichen Bereich des Friedhofs auf 20 bis 30 m langen Streifenfundamenten mit einer Breite von 0,3 m und einer Tiefe von 0,8 bis 0,9 m. Dass solche mehrere Tonnen schweren, vollständig im Boden versenkten Fundamente durch eine auf einen einzelnen Grabstein einwirkende Kraft von nicht einmal 500 N auch nur minimal entlang ihrer Längsachse gekippt werden könnten, kann sicher ausgeschlossen werden. Dies wird bestätigt durch die beim Augenscheinstermin unternommenen Kippversuche an einem benachbarten Grabstein, der auch bei Aufbringung der Maximallast keine sichtbare Bewegung zeigte.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.
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Die Revision war nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.