VGH München, Urteil v. 24.02.2017 – 6 BV 15.1000
Titel:

Zum Eintritt der erschließungsbeitragsrechtlich abzugeltenden Vorteilslage bei einer Anbaustraße

Normenkette:
KAG Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b, Art. 19 Abs. 2
Leitsatz:
Die erschließungsbeitragsrechtlich abzugeltende Vorteilslage tritt bei einer Anbaustraße ein, wenn sie endgültig technisch fertiggestellt ist, das heißt dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht. Dass nach der technischen Fertigstellung wegen eines in die Straßentrasse hineinragenden Wohngebäudes eine Engstelle verbleibt (hier: Verringerung der Gehwegbreite von 1,50 m auf etwa 0,70 m auf einer Länge von ca. 10 m), steht dem Eintritt der Vorteilslage in der Regel nicht entgegen.
Schlagworte:
Erschließungsbeitragsrecht, Anbaustraße, Eintritt der Vorteilslage, Endgültige technische Fertigstellung, Bauprogramm, Gehweg, Engstelle
Vorinstanz:
VG Augsburg, Urteil vom 19.03.2015 – 2 K 14.1729
Fundstellen:
BayVBl 2017, 522
LSK 2017, 103869

Tenor

I. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 19. März 2015 - Au 2 K 14.1729 - wird zurückgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1
Die Klägerin, eine Stadt, wendet sich dagegen, dass die Widerspruchsbehörde ihren an den beigeladenen Landkreis gerichteten Bescheid über die Erhebung eines Erschließungsbeitrags für die Herstellung der Erschließungsanlage A. Straße aufgehoben hat.
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1. Die als Orts Straße gewidmete A. Straße verläuft von der R. Straße im Norden durch unbeplanten Innenbereich zur H. Straße/Rainhausgasse im Süden. Sie ist nach Ansicht der Klägerin von Norden aus gesehen auf einer Länge von etwa 340 m (bis auf Höhe des Anwesens Hausnummer 8) zum Anbau bestimmt und stellt in dieser Ausdehnung eine Erschließungsanlage dar (im Folgenden verkürzt: A. Straße). In diesem Bereich grenzt auf der westlichen Straßenseite das 44.881 m2 große Grundstück FlNr. 232 an, das die Klägerin dem Beigeladenen aufgrund eines Überlassungsvertrags vom 9. August 1977 zum Neubau eines Schulzentrums übereignet hatte. Im Zusammenhang mit dem Schulneubau wurden im Jahr 1980 an der südlichen Teilstrecke der A. Straße Straßenbaumaßnahmen durchgeführt. Erreicht wurde damals - für die gesamte Teilstrecke mit Erschließungsfunktion - ein Ausbauzustand mit einer 6 m breiten Fahrbahn und beidseitigen Gehwegen mit einer Breite von jeweils 1,50 m, wobei auf der westlichen Straßenseite vor dem Anliegergrundstück Hausnummer 23 (alt) eine ca. 10 m lange Engstelle verblieb. Dort ragte ein Wohngebäude in die Fluchtlinie des Gehwegs hinein, weshalb dieser nur mit einer Breite von etwa 0,70 m angelegt wurde; zusätzlich wurde der Gehweg an zwei Stellen durch Fallrohre zur Dachentwässerung dieses Gebäudes weiter um 0,10 bis 0,15 m verengt.
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Nachdem ein Bauträger das Anwesen Hausnummer 23 (alt) gekauft und das Gebäude für den Neubau von Reihenhäusern (Dreispänner) abgebrochen hatte, erwarb die Klägerin 2012 eine Fläche von 8 m2 aus dem an die A. Straße grenzenden Teilgrundstück und verbreiterte den Gehweg auf 1,50 m. Mit Bescheid vom 24. März 2014 zog sie den Beigeladenen für das (Schul-)Grundstück FlNr. 232 zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige endgültige Herstellung der A. Straße in Höhe von 160.300,23 € heran. Dieser legte Widerspruch ein und beantragte bei dem Verwaltungsgericht mit Erfolg, die aufschiebende Wirkung seines Rechtsbehelfs anzuordnen (VG Augsburg, B.v. 4.8.2014 - Au 2 S. 14.894). Der Oberbürgermeister der Klägerin stellte mit dringlicher Anordnung vom 5. August 2014 fest, dass die A. Straße in dem nach Beseitigung der Engstelle erreichten Ausbauzustand den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen entspreche und damit rechtmäßig hergestellt sei. Diese auf Art. 37 Abs. 3 GO gestützte Anordnung wurde dem Stadtrat in der nächsten Sitzung bekanntgegeben.
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Das Landratsamt gab dem Widerspruch des Beigeladenen statt und hob mit Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014 den Erschließungsbeitragsbescheid auf. Dieser sei rechtswidrig, weil die gesetzliche Ausschlussfrist für die Festsetzung eines Erschließungsbeitrags abgelaufen sei. Die Vorteilslage sei bereits mit der endgültigen technischen Fertigstellung der A. Straße im Jahr 1980 und damit vor mehr als 30 Jahren eingetreten.
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2. Das Verwaltungsgericht hat die auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids gerichtete Klage mit Urteil vom 19. März 2015 für unbegründet erachtet und abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
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Das Landratsamt habe den Erschließungsbeitragsbescheid zu Recht aufgehoben, weil bei seinem Erlass die 30-jährige Ausschlussfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb Spiegelstrich 1, Art. 19 Abs. 2 KAG bereits abgelaufen gewesen sei. Der Lauf der Frist beginne mit dem Eintritt der Vorteilslage. Dieser Begriff knüpfe an für den Bürger ohne weiteres bestimmbare, rein tatsächliche Gegebenheiten an und lasse rechtliche Entstehungsvoraussetzungen für die Beitragsschuld außen vor. Die Vorteilslage trete ein, wenn die Straße insgesamt betriebsfertig, d.h. entsprechend der bekundeten Planung der Gemeinde technisch endgültig fertiggestellt sei. Das sei für die A. Straße bereits im Jahr 1980 der Fall gewesen.
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Dem stehe nicht entgegen, dass der westliche Gehweg auf einer Länge von ca. 10 m bis zum Jahr 2013 lediglich mit einer durchschnittlichen Breite von 0,70 m bis 0,80 m statt von 1,50 m wie im übrigen Verlauf hergestellt worden sei. Der Herstellung läge weder ein Bebauungsplan noch eine örtliche Richtlinie oder ein förmliches Teileinrichtungs- oder Ausbauprogramm zu Grunde, aus dem sich eine verbindliche Festlegung der Gehwegbreite auf durchgängig 1,50 m ableiten lasse. Der Umstand, dass die Gehwege außerhalb der Engstelle einer Breite von 1,50 m aufweisen würden, lasse nicht zwingend den Schluss zu, dass vor dem Anwesen Hausnummer 23 (alt) noch über 30 Jahre nach der Herstellung der Straße eine Verbreiterung des Gehwegs erfolgen werde. Ein bloßer Rückschluss vom Inhalt bestehender Ausbauplanungen auf einen voraussichtlich in gleicher Weise ausgeübten Planungswillen könne die Planung nicht ersetzen. Auch der Erschließungsbeitragssatzung könne keine Vorgabe für eine Mindestbreite der Gehwege entnommen werden. Ein objektiver Beobachter habe damals den Eindruck gewinnen können und dürfen, dass die Erschließungsanlage A. Straße in dem erreichten Zustand verbleiben werde, zumal das in den Gehweg hineinragende Gebäude nicht im Eigentum der Klägerin gestanden habe und keine Anhaltspunkte für einen in absehbarer Zeit erfolgenden Erwerb zum Abbruch vorgelegen hätten.
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Der Gehweg habe trotz der Engstelle noch den Mindestanforderungen genügt, die an die Funktionsfähigkeit einer solchen Verkehrseinrichtung auch an einer Straße mit erhöhter Verkehrsbedeutung zu stellen sei. Dem Umstand, dass für die A. Straße damals keine Erschließungsbeiträge erhoben worden seien, komme kein besonderes Gewicht zu, weil die Klägerin nach den vom Beigeladenen vorgelegten Presseberichten offenbar jahrzehntelang auf die Erhebung von Erschließungs- und Straßenausbaubeiträgen verzichtet habe.
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3. Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt und macht geltend:
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Die Vorteilslage sei nicht bereits 1980, sondern erst mit Beseitigung der Engstelle im Jahr 2013 eingetreten. Das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unzureichend ermittelt und ihr keine Gelegenheit gegeben, zu den für entscheidungserheblich gehaltenen Umständen näher vorzutragen. Der Gehweg sei bis zur Beseitigung der Engstelle im Jahr 2013 funktionslos gewesen. Die starke Verengung auf einer Länge von mindestens 10 m sei so gravierend gewesen, dass sie auf die Funktionalität des Gehwegs zur Gänze durchgeschlagen habe. In unmittelbarer Umgebung befänden sich auf der gleichen Straßenseite drei Schulen. In den Stoßzeiten habe nur ein einzelnes Schulkind die Engstelle passieren können. Ein sicheres Begehen sei damit nicht möglich gewesen. Die Schüler hätten auf die Fahrbahn ausweichen müssen. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens und der starken Frequentierung durch Fußgänger sei ein Gehweg mit einer solch langen Verengung ungeeignet, seine Funktion zu erfüllen.
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Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe auch schon damals ein Bauprogramm für eine durchgehende Ausbaubreite des Gehsteigs von 1,50 m vorgelegen. Dieses ergebe sich aus der Zusammenschau der diversen für die verschiedenen Bereiche der A. Straße gefertigten Planungen und Ausbauentwürfe. Seit den 1970er Jahren verfolge die Klägerin das Ziel, die A. Straße so herzustellen, dass ein ausreichender Gehweg auf beiden Seiten der Straße vorhanden sei. Dieser Plan sei nie aufgegeben worden. 1967 habe es entlang der westlichen Straßenseite nur geringe Bebauung gegeben. Daher sei auf dieser Seite ein Gehweg nur in Teilen, nämlich nur im Bereich der Einmündung zur R. Straße, vorgesehen gewesen, auf der östlichen Straßenseite habe sich jedoch bereits überwiegend ein Gehweg mit einer Breite von 1,50 m befunden. In den Jahren 1970/1971 habe sich dann die Bebauung auf der westlichen Seite vermehrt. Auf dem entsprechenden Kartenauszug lasse sich deutlich erkennen, dass der Gehweg auf der westlichen Straßenseite weiter ausgebaut worden sei. Auch die Entwicklung des Ausbauzustandes dokumentiere, wie sich die Klägerin den endgültigen Ausbau vorgestellt habe. Dementsprechend werde aus der dringlichen Anordnung vom 5. August 2014 deutlich, dass im Jahr 1980 gerade nicht von einer endgültigen Herstellung ausgegangen worden sei. Mit dieser sei die Festlegung der Gehwegbreite auf 1,50 m verbindlich und nach außen erkennbar nachgeholt worden.
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Im Jahr 1977 sei im Zusammenhang mit der Überlassung von städtischen Grundstücken an den Beigeladenen zum Neubau einer Berufsschule auch die Straßenerschließung erörtert worden. In der Niederschrift über die Sitzung des Finanzausschusses am 13. Juli 1977 sei ausgeführt, dass die Straße „noch nicht fertig ausgebaut“ sei. Der Straßenausbau im Jahr 1980 betreffe den südlichen Teil der A. Straße und entspreche weitgehend der bereits 1972 gefertigten Planung. Auch insoweit sei auf der westlichen Seite ein Gehweg von 1,50 m Breite vorgesehen gewesen. Da sich die Herstellungsarbeiten stets verzögert hätten und die Planung nicht umgesetzt worden sei, könne dem Verwaltungsgericht nicht in der Annahme gefolgt werden, dass spätestens mit den Straßenbaumaßnahmen im Jahr 1980 der endgültige Ausbauzustand erreicht und damit die Vorteilslage eingetreten sei. Hätte die Klägerin den Straßenausbau komplett mit dieser Maßnahme abschließen wollen, wäre zumindest ein Ausbauplan für die gesamte Straße gefertigt worden. Die weitere Ausbauabsicht der Klägerin sei klar erkennbar gewesen. Das Zusammenspiel der Planungen und Aussagen in den Stadtrats- und Ausschusssitzungen verdeutliche, dass die Planungen für den durchgehenden Ausbau der A. Straße zwar vorhanden, jedoch unter anderem aufgrund fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit nicht umgesetzt worden seien. Im Zuge der Überlassung mehrerer Grundstücke an den Beigeladenen zum Zweck des Schulneubaus sei entgegen der Ansicht des Beigeladenen auch kein Erlass der Erschließungskosten für die A. Straße vereinbart worden. Bis mindestens 1987 habe es Gespräche mit dem Beigeladenen im Zusammenhang mit der verkehrsmäßigen Erschließung des Schulgeländes gegeben, aus denen dieser hätte erkennen müssen, dass die Straße noch nicht vollständig fertiggebaut sei. Dieses subjektive Element müsse bei der Frage, ob und wann die Vorteilslage eingetreten sei, Berücksichtigung finden.
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Das Verwaltungsgericht habe zudem die Beweislast verkannt, weil es nicht berücksichtigt habe, dass die Gemeinde, sofern sie vom festgelegten Standard abweiche, ein gesteigerter Begründungsaufwand dafür treffe, dass die Erschließungsanlage ordnungsgemäß entsprechend den anerkannten Regeln der Technik hergestellt worden sei.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. März 2015 abzuändern und den Widerspruchsbescheid vom 26. November 2014 aufzuheben sowie den Widerspruch des Beigeladenen zurückzuweisen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht sei zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Vorteilslage bereits 1980 eingetreten und deshalb die 30-jährige Ausschlussfrist abgelaufen sei. Die Klägerin habe nicht substantiiert darlegen können, dass ein Bauprogramm vorgelegen habe, das erkennbar einen Ausbau des Gehwegs durchgängig auf eine Breite von 1,50 m festlege. Ihre Ausführungen ließen vielmehr den gegenteiligen Schluss zu. Dass aus damaliger Sicht das Gebäude auf dem Anwesen Hausnummer 23 (alt) irgendwann abgerissen und die Klägerin dann den für die Gehwegverbreiterung erforderlichen Grund erwerben könne, seien Gesichtspunkte, die außerhalb einer objektiven Betrachtung lägen und deren Verwirklichung vollkommen offen seien. Im Übrigen sei bei Errichtung der Straße ein Gehweg mit einer anderen Führung nicht möglich gewesen. Selbst wenn es das von der Klägerin behauptete Bauprogramm gegeben hätte, wäre der zeitliche Horizont zu seiner Verwirklichung nicht absehbar gewesen. Der Beitragsschuldner wäre dann aber in Widerspruch zum Gebot der Rechtssicherheit im Unsicheren gelassen worden, ob und wann er zu Beiträgen herangezogen werden könne.
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Das Verwaltungsgericht habe weiter zutreffend angenommen, dass der Gehweg trotz der Engstelle insgesamt funktionsfähig gewesen sei. Die gegenteilige Auffassung der Klägerin werde durch die mehr als 30-jährige Nutzung mit Engstelle widerlegt. Ein objektiver Betrachter habe gerade aufgrund der Situation vor Ort nur zu dem Schluss gelangen können, dass der Gehweg vollständig hergestellt worden sei, weil er weder den Eindruck eines Provisoriums noch eines vorläufigen Ausbauzustandes vermittelt habe. Der Gehweg habe sich an den Verhältnissen vor Ort, wie sie über 30 Jahre lang bestanden hätten, orientiert. Indem die Klägerin die Straße erkennbar dem örtlichen Verkehr zur Verfügung gestellt habe, sei sie selbst von der Benutzbarkeit ausgegangen. Die dringliche Anordnung des Oberbürgermeisters vom 5. August 2014 betreffe die Rechtmäßigkeit der Herstellung als Voraussetzung des Entstehens der sachlichen Beitragsforderung. Sie gebe nichts für die streitentscheidende Frage her, wann die Vorteilslage eingetreten sei.
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Der Beigeladene ist ebenfalls der Ansicht, die Vorteilslage sei bereits 1980 mit der endgültigen technischen Herstellung der A. Straße eingetreten, und beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es habe damals weder einen Bebauungsplan noch ein Bauprogramm gegeben, welche den Ausbau beidseitiger Gehwege auf einer durchgängigen Breite von 1,50 m vorgesehen hätten. Insbesondere habe es für den Bereich der damaligen Engstelle keine entsprechende Planung gegeben. Eine solche hätte im Übrigen auch keinerlei Realisierungschance gehabt. Denn das Wohngebäude hätte gänzlich abgerissen werden müssen, was gegen den Willen der damaligen Eigentümerin nicht einmal im Wege der Enteignung umsetzbar gewesen wäre. Die Klägerin berufe sich in diesem Zusammenhang nicht etwa auf materialisierte Planungsvorstellungen in Form aussagefähiger Pläne, sondern auf die Aussagen von Personen, was von vornherein nicht ausreichen könne. Im Zuge der Diskussionen um die „äußere Erschließung“ des Schulzentrums habe der Landrat des Beigeladenen mit Schreiben vom 2. April 1981 an den Oberbürgermeister der Klägerin als Besprechungsergebnis wiedergegeben, dass der nördliche Teil der A. Straße nach Aussage des Stadtbauamtes endgültig hergestellt sei.
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Die Entstehung der beitragsrechtlichen Vorteilslage im Jahr 1980 könne auch nicht mit der Erwägung verneint werden, der westliche Gehweg sei wegen der Engstelle nicht funktionsfähig gewesen. Der Gehweg sei in der damals angelegten Gestalt das gewesen, was den Fußgängern aufgrund der gegebenen Sach- und Rechtslage maximal habe geboten werden können und was unter diesen Umständen auch funktional ausgereicht habe. Das ergebe sich auch daraus, dass südlich des Grundstücks Hausnummer 23 (alt) der von den Schulen her kommende Geh- und Radweg (FlNr. 233/2) in die A. Straße münde; auf diesem Weg hätten die das Schulgelände nach Süden verlassenden Schüler ungehindert durch das in die Straße ragende Gebäude in die A. Straße gelangen können, während das Schulgelände ansonsten von Norden und Westen durch andere Straßen erschlossen sei. Abgesehen davon habe die an der Engstelle verbleibende Gehwegbreite auch für sich betrachtet den Mindestanforderungen genügt.
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Darüber hinaus stehe der Beitragserhebung noch entgegen, dass die Klägerin sich dem Beigeladenen gegenüber 1977 vertraglich zur Herstellung der „äußeren Erschließung“ des Schulgeländes auf eigene Kosten verpflichtet habe, während dem Beigeladenen die „innere Erschließung“ überlassen worden sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten erster und zweiter Instanz, auf die von der Klägerin und vom Landratsamt vorgelegten Aktenheftungen sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 23. Februar 2017 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.
27
Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Widerspruchbescheid gerichtete Anfechtungsklage (§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) zu Recht abgewiesen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die Widerspruchsbehörde hat den Erschließungsbeitragsbescheid vom 24. März 2014, mit dem die Klägerin den Beigeladenen zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige endgültige Herstellung der A. Straße herangezogen hat, zu Recht aufgehoben. Dieser Bescheid war rechtswidrig, weil die durch die A. Straße vermittelte Vorteilslage bereits 1980 eingetreten und demnach die 30-jährige Ausschlussfrist des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb Spiegelstrich 1, Art. 19 Abs. 2 KAG für eine Beitragsfestsetzung bei Bescheidserlass bereits abgelaufen war.
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1. Nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb Spiegelstrich 1 KAG ist die Festsetzung eines Beitrags ohne Rücksicht auf die Entstehung der Beitragsschuld spätestens 20 Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Vorteilslage eintrat, nicht mehr zulässig; liegt ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht nach Art. 5 Abs. 2a KAG vor und kann der Beitrag deswegen nicht festgesetzt werden, beträgt die Frist 25 Jahre. Nach der Übergangsvorschrift des Art. 19 Abs. 2 KAG gilt diese Regelung für Beiträge, die - wie hier - vor dem 1. April 2014 durch nicht bestandskräftigen Bescheid festgesetzt sind, mit der Maßgabe, dass die Frist einheitlich 30 Jahre beträgt.
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Mit dieser Vorschrift, die durch Änderungsgesetz vom 11. März 2014 (GVBl S. 570) in das Kommunalabgabengesetz eingefügt wurde, ist der bayerische Gesetzgeber dem Regelungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts nachgekommen, das mit Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 - (BVerfGE 133, 143 ff.) die Vorgängerregelung für unvereinbar mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG erklärt hatte. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verlangt das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsgleichheit und -vorhersehbarkeit Regelungen, die sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich - wie der hier in Streit stehende Erschließungsbeitrag - nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. bb Spiegelstrich 1 KAG gewährleistet eine bestimmbare zeitliche Obergrenze in Gestalt einer Ausschlussfrist, die durch den Eintritt der Vorteilslage ausgelöst wird und nach deren Ablauf eine Beitragserhebung zwingend und ausnahmslos ausscheidet, auch dann, wenn die Beitragsschuld noch nicht entstanden ist und deshalb auch noch nicht hätte festgesetzt werden dürfen und verjähren können. Die Bemessung der Ausschlussfrist mit 20 bzw. 25 Jahren begegnet ebenso wenig verfassungsrechtlichen Bedenken wie die in Art. 19 Abs. 2 KAG für Übergangsfälle einheitlich auf 30 Jahre festgelegte Zeitspanne (vgl. BayVGH, U.v. 14.11.2013 - 6 B 12.704 - BayVBl 2014, 70 Rn. 22; U.v. 12.3.2015 - 20 B 14.1441 - juris Rn. 25).
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Der Begriff der Vorteilslage knüpft an rein tatsächliche, für den möglichen Beitragsschuldner erkennbare Gegebenheiten an und lässt rechtliche Entstehungsvoraussetzungen für die Beitragsschuld außen vor (vgl. LTDrs. 17/370 S. 13). Es kommt demnach für die Ausschlussfrist mit Blick auf eine beitragsfähige Erschließungsanlage (früher § 127 Abs. 2 BBauG/BauGB; nunmehr Art. 5a Abs. 2 KAG) auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme an, nicht aber auf die rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten, wie die Widmung der Anlage, die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit ihrer Herstellung, die Wirksamkeit der Beitragssatzung oder den vollständigen Grunderwerb als Merkmal der endgültigen Herstellung.
31
Ob eine Erschließungsmaßnahme tatsächlich durchgeführt und die Vorteilslage folglich eingetreten ist, beurteilt sich nicht nach - kaum greifbaren - allgemeinen Vorstellungen von einer „Benutzbarkeit“ und „Gebrauchsfertigkeit“ der Anlage oder einer „ausreichenden Erschließung“ der angrenzenden Grundstücke. Beurteilungsmaßstab ist vielmehr die konkrete Planung der Gemeinde für die jeweilige Anlage. Denn allein die Gemeinde entscheidet im Rahmen der ihr obliegenden Erschließungsaufgabe (§ 123 Abs. 1 BauGB) und der sich daraus ergebenden gesetzlichen Schranken über Art und Umfang der von ihr für erforderlich gehaltenen Erschließungsanlagen. Entscheidend kommt es mit anderen Worten darauf an, ob die - wirksame - konkrete gemeindliche Planung für die Erschließungsmaßnahme sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung bislang nur provisorisch ausgeführt oder schon vollständig umgesetzt ist. Dementsprechend tritt die Vorteilslage bei einer A. Straße (früher § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG/BauGB; nunmehr Art. 5a Abs. 2 Nr. 1 KAG), wie der Senat wiederholt entschieden hat, (erst) dann ein, wenn sie endgültig technisch fertiggestellt ist, das heißt dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht (vgl. BayVGH, U.v. 14.11.2013 - 6 B 12.704 - BayVBl 2014, 241 Rn. 22; B.v. 30.3.2016 - 6 ZB 15.2426 - juris Rn. 9; B.v. 29.6.2016 - 6 ZB 15.2786 - juris Rn. 15). Bleibt der Ausbau hinter der Planung zurück, ist zu prüfen, ob die Gemeinde ihre weitergehende Planung - wirksam - aufgegeben hat und den erreichten technischen Ausbauzustand nunmehr als endgültig mit der Folge ansieht, dass mit Aufgabe der Planung die Vorteilslage eingetreten ist.
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2. Gemessen an diesem Maßstab ist die Vorteilslage, welche die A. Straße auf der maßgeblichen, etwa 340 m langen zum Anbau bestimmten Strecke zwischen R. Straße und dem Anliegergrundstück Hausnummer 8 den anliegenden Grundstücken vermittelt, bereits 1980 eingetreten. Denn in diesem Jahr ist die Straße trotz der verbliebenen Engstelle vor dem Anwesen Hausnummer 23 (alt) endgültig technisch fertiggestellt worden.
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Im Jahr 1980 war die südliche Teilstrecke der A. Straße im Zusammenhang mit dem Neubau des Schulzentrums auf dem Grundstück des Beigeladenen plangemäß an die bereits zuvor ausgebaute nördliche Teilstrecke angepasst worden. Die A. Straße wies nach Durchführung dieser Bauarbeiten durchgehend eine Fahrbahnbreite von 6 m auf, verfügte über beiderseitige Gehwege sowie die Teileinrichtungen Beleuchtung und Entwässerung und entsprach, wovon die Klägerin selbst ausgeht, in sämtlichen angelegten Teilen den bautechnischen Herstellungsmerkmalen der Erschließungsbeitragssatzung. An der nördlichen Teilstrecke verblieb lediglich die Engstelle vor dem Anwesen Hausnummer 23 (alt). Diese Engstelle ergab sich daraus, dass das Wohnhaus geringfügig in die Straßentrasse hineinragte und deshalb der westliche Gehweg an dieser Stelle mit etwa 0,70 m nur knapp halb so breit angelegt war wie auf der übrigen Strecke. Die von der Klägerin vorgelegten Bilder belegen, dass sich der Gehweg unmittelbar vor und nach dem Gebäude wieder auf die übliche Gehwegbreite von 1,50 m aufweitete. Diese Ausmaße der Engstelle werden dadurch bestätigt, dass die Klägerin für ihre Beseitigung von der Grundstückseigentümerin laut Kaufvertrag vom 19. November 2012 lediglich eine „Verkehrsfläche zu 8 m2“ (Flst. 229/5 <alt>) erworben hat. Bei einer Gebäudelänge von ca. 10 m errechnet sich daraus ein etwa 0,80 m breiter Streifen, der dem Gehweg an dieser Stelle zu einer Breite von 1,50 m fehlte. Die an der Engstelle verbleibende Gehwegbreite von etwa 0,70 m wurde zudem an den beiden Hausecken durch zwei Fallrohre um 0,10 bis 0,15 m verringert.
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Den vorliegenden Unterlagen und dem Vorbringen der Klägerin lässt sich nicht entnehmen, dass bei Abschluss der Straßenbauarbeiten im Jahr 1980 eine hinreichend konkrete städtische Planung dafür (fort-) bestanden haben könnte, die Engstelle zu beseitigen. Vielmehr steht zur Überzeugung des Senats fest, dass mit der Anpassung der südlichen Teilstrecke die damalige Planung für die A. Straße vollständig umgesetzt und diese damit als Erschließungsanlage technisch fertiggestellt worden ist.
35
Ein förmliches Bauprogramm war für die A. Straße nach dem Vorbringen der Klägerin nicht beschlossen worden. Konkrete Pläne oder sonstige aktenmäßig unmissverständlich dokumentierte Aussagen über das damalige Ausbauziel für die A. Straße auf Höhe des Wohnhauses Hausnummer 23 (alt) gibt es ebenfalls nicht. Nach allen noch verfügbaren Unterlagen - auch und gerade im Zusammenhang mit der verkehrsmäßigen Erschließung des neuen Schulzentrums - ist davon auszugehen, dass mit dem 1980 erreichten Ausbauzustand das damals vom Stadtrat zumindest konkludent gebilligte Planungskonzept (vgl. BayVGH, B.v. 4.12.2014 - 6 ZB 13.431 - juris Rn. 10) hinsichtlich Ausdehnung und technischem Ausbauzustand der A. Straße sowohl für die nördliche als auch für die südliche Teilstrecke vollständig umgesetzt war. Die nachfolgenden Erörterungen und Maßnahmen betrafen lediglich verkehrsrechtliche Anordnungen (etwa die Sperrung für den Durchgangsverkehr), nicht aber bauliche Veränderungen oder gar die Beseitigung der Engstelle. Dass auf Seiten der Klägerin im Verlauf der 1980er Jahre noch Rechnungen im Zusammenhang mit der Straßenherstellung aktenmäßig zusammengestellt worden sind, stand dem Eintritt der Vorteilslage ebenso wenig entgegen wie der Umstand, dass der Beigeladene ausweislich der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Verfügung vom 2. Dezember 1982 in den Jahren 1982/83 an die Klägerin aus dem Schulgrundstück FlNr. 232 einen insgesamt 267 m2 großen Grundstücksstreifen entlang der Grenze zum Straßengrundstück der Klägerin „für die Verbreiterung der A. Straße“ (zurück-) übereignet hat; denn bei dieser Teilfläche handelt es sich, wie die Markierung im beigefügten Lageplan erkennen lässt, um die bereits 1980 überbaute Verkehrsfläche an der südlichen Teilstrecke der A. Straße.
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Die 1980 verbliebene Engstelle vor Hausnummer 23 (alt) war durch ein Wohngebäude auf Privatgrund vorgegeben und der Rechtsmacht der Klägerin entzogen. Ein Bebauungsplan mit entsprechender Ausweisung als öffentliche Verkehrsfläche fehlte, wobei im Übrigen fraglich erscheint, ob eine solche Festsetzung als Voraussetzung für eine Enteignung überhaupt rechtmäßig in Betracht gekommen wäre. Es gab keinerlei sonstige auch nur ansatzweise konkretisierte und dokumentierte Planung für eine Gehwegverbreiterung oder gar Versuche zur Beschaffung der Fläche und Abbruch des Gebäudes. Dementsprechend ist in Gesprächen zwischen Mitarbeitern der Klägerin und des Beigeladenen zumindest der Eindruck vermittelt worden, die A. Straße sei fertiggestellt. So ist in dem Schreiben des damaligen Landrats des Beigeladenen vom 2. April 1981 an den früheren Oberbürgermeister der Klägerin von einem „nach Aussage des Stadtbauamtes endgültig hergestellten nördlichen Teil der A. Straße“ die Rede. Ob auf Seiten des Beigeladenen, wie die Klägerin geltend macht, gleichwohl Anlass zur Annahme hätte bestehen müssen, die endgültige Fertigstellung der A. Straße stehe noch aus, ist unerheblich. Auch kommt es nicht darauf an, ob das Landratsamt in seiner Doppelfunktion als Kreis- und Staatsbehörde die Klägerin auf die erschließungsbeitragsrechtliche Situation hätte hinweisen und möglicherweise rechtsaufsichtlich tätig werden müssen. Denn der Eintritt der Vorteilslage beurteilt sich nicht nach subjektiven Vorstellungen möglicher Beitragsschuldner und etwaigen Vertrauensschutzgesichtspunkten, sondern nach erkennbaren objektiven Umständen, nämlich der vom Stadtrat (Ausschuss) ausdrücklich oder konkludent beschlossenen - und aufrecht erhaltenen - konkreten Planung einerseits und dem Ausmaß ihrer technischen Umsetzung andererseits.
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Es mag auf Seiten der Klägerin schon damals Überlegungen gegeben haben, die Engstelle zu beseitigen und den Gehweg auf die übliche Breite auszubauen, sobald sich irgendwann einmal die Gelegenheit bieten sollte. Solche allgemeinen Erwägungen können jedoch schon mangels zeitlicher Absehbarkeit und Umsetzungsmöglichkeit aus eigener Rechtsmacht nicht als konkretes Bauprogramm angesehen werden. Sie sind ungeeignet, eine im Übrigen technisch fertiggestellte Erschließungsmaßnahme beitragsrechtlich auf unabsehbare Zeit „offen zu halten“. Ein solches Verständnis widerspräche dem mit der gesetzlichen Ausschlussfrist verfolgten Ziel, sicherzustellen, dass vorteilsabgeltende Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden dürfen. Deshalb bestand kein Anlass, den Beweisanregungen der Klägerin nachzugehen und frühere Mitarbeiter zu den damaligen Vorstellungen über eine Beseitigung der Engstelle anzuhören.
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Die Vorteilslage wäre allerdings erst mit Beseitigung der Engstelle im Jahr 2013 eingetreten, wenn der westliche Gehweg früher funktionslos gewesen wäre. Denn nach dem insoweit konkreten und unmissverständlichen Bauprogramm sollte die A. Straße auch bereits 1980 über beidseitige funktionsfähige Gehwege verfügen. Von einer Funktionslosigkeit kann jedoch entgegen der Ansicht der Klägerin auch unter Berücksichtigung der besonderen Verkehrsverhältnisse nicht die Rede sein. Beide Gehwege verfügten mit Ausnahme der Engstelle vor dem Anwesen Hausnummer 23 (alt) über die Mindestbreite von 1,50 m und waren damit ohne weiteres funktionsgerecht (vgl. BayVGH, U.v. 11.6.2002 - 6 B 97.2354 - DVBl 2002, 1417 f.). Bei der erforderlichen Gesamtbetrachtung der 340 m langen A. Straße führte die Engstelle, an welcher der Gehweg auf einer geringen Länge von etwa 10 m nur eine Breite von ca. 0,70 m, an den beiden Fallrohren nur 0,55 bis 0,60 m erreichte, nicht zur Funktionsunfähigkeit der Gehweganlage. Vielmehr sind einzelne Engstellen grundsätzlich auszublenden (vgl. BayVGH, B.v. 23.8.2010 - 6 ZB 09.1394 - juris Rn. 5; U.v. 25.10.2012 - 6 B 10.132 - BayVBl 2013, 211 Rn. 27 zu einer etwa 80 m langen Engstelle mit einem teilweise knapp unter 0,70 m breiten Gehweg). Wenn aufgrund beengter innerörtlicher Verhältnisse nicht alle Kriterien der als Orientierungshilfe dienenden Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen (vgl. RASt 2006 bzw. EAE 85/95) eingehalten werden können, ist das unschädlich. Das gilt für die A. Straße umso mehr, als sich den Fußgängern auf beiden Straßenseiten Möglichkeiten zur Umgehung der Engstelle boten, nämlich zum einen auf dem östlichen, durchgehend 1,50 m breiten Gehweg, zum anderen auf dem selbstständigen Fußweg, der südlich des Anwesens Hausnummer 23 (alt) von der A. Straße nach Westen abzweigt und am Schulgelände nach Norden auf die R. Straße führt.
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Die Vorteilslage war demnach bereits 1980 eingetreten. Die Klägerin hätte schon damals - nach Herbeiführen der übrigen Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflichten - Erschließungsbeiträge für die erstmalige endgültige Herstellung der A. Straße erheben können und gemäß § 127 Abs. 1 BBauG auch müssen. Nach Ablauf der 30-jährigen Ausschlussfrist ist sie daran jedoch rechtlich gehindert. Ob der Beigeladene einer Beitragserhebung darüber hinaus die mit der Klägerin geschlossene Vereinbarung zur Übernahme der Sachträgerschaft für die Staatliche Fachoberschule entgegenhalten kann, bedarf keiner Entscheidung.
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3. Die Klägerin hat die Kosten der Berufung zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO). Es entspricht der Billigkeit, ihr nach § 162 Abs. 3 VwGO die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.