Inhalt

VGH München, Urteil v. 20.09.2016 – 15 N 15.1092
Titel:

Unwirksame Veränderungssperre bei nicht hinreichend konkretisierter Planung

Normenketten:
BauGB § 14 Abs. 1, § 35
BauNVO § 1 Abs. 5, Abs. 9
Leitsatz:
Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (im Anschluss an BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - sowie OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11). (amtlicher Leitsatz)
Schlagworte:
Außenbereich, Bebauungsplan, Veränderungssperre, Wohnbebauung, Nutzungskonflikt, Planungskonzept, landwirtschaftliche Nutzung
Fundstellen:
LSK 2016, 53235
NVwZ-RR 2017, 323

Tenor

I.
Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.
II.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.
2
Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.
3
In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.
4
In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].
5
Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.
6
Der Antragsteller beantragt,
7
die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.
8
Die Antragsgegnerin beantragt,
9
den Antrag abzulehnen.
10
Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.
11
Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.
12
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Entscheidungsgründe:
13
Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.
14
1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.
15
Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).
16
a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.
17
Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.
18
Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).
19
Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.
20
Sonstige Unterlagen oder Umstände außerhalb der Niederschrift über die Beschlussfassung im Gemeinderat vom 28. April 2015, die für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein positives Planungskonzept weiter konkretisieren könnten (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl. 2011, 309 ff. = juris Rn. 35), sind weder von der Antragsgegnerin vorgelegt bzw. vorgetragen worden noch nach Aktenlage ersichtlich. Insbesondere ergibt sich unter Berücksichtigung des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“ und den zugehörigen Verfahrensunterlagen keine Planungskonzept für den aufzustellenden neuen Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“. Denn aus den vorliegenden Unterlagen ist gerade nicht abzuleiten, dass der Gemeinderat am 28. April 2015 dasselbe oder ein im Wesentlichen identisches Planungskonzept beibehalten wollte wie in der Vorgängerplanung. Letzteres ergibt sich auch nicht konkludent aus den Gesamtumständen. Es wäre kaum nachvollziehbar, wenn der von der Antragsgegnerin als anvisiert angegebene Schutz ihrer Interessen am Orts- und Landschaftsbild, am Immissionsschutz und an der Verkehrsplanung durch dieselben oder ganz ähnliche Festsetzungen wie in dem im Normenkontrollverfahren 15 N 13.972 für ungültig erklärten Vorgängerbebauungsplan Nr. 19 hätten umgesetzt werden sollen. Vielmehr wäre bei dem hier gegebenen Neustart der Planung für denselben Bereich nach der Verkündung des Urteils des Senats vom 17. März 2015 aufgrund der Vorgeschichte eher umgekehrt zu erwarten gewesen, dass die Bauleitplanung - ohne dass hier die Reichweite der Rechtskraft des vorgenannten Senatsurteils geklärt werden müsste - nunmehr neue, inhaltlich andere Wege gehen werde, um sich nicht erneut dem Verdikt eines Rechtsverstoßes auszusetzen. Welche im Vergleich zur Vorgängerplanung neue, andere, oder ggf. auch inhaltlich vergleichbare Konzeption die neue Planung zur Erreichung der genannten Ziele enthalten sollte oder könnte, lässt sich auf Basis der aktenkundigen Dokumentation daher aufs Ganze gesehen nicht ableiten. Nichts anderes ergibt sich auch bei Berücksichtigung des am 20. April 2015 beschlossenen „Leitbild - R. 2030“ sowie eines - laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen ohnehin erst im Entwurfsstadium befindlichen (d. h. derzeit in Arbeitskreisen erarbeiteten) - Gemeindeentwicklungsplans. Auch hieraus lässt sich weder ungefähr noch grob abschätzen, welche Regelungen auf welchen Flächenbereichen mit dem aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 19a getroffen werden sollten. Zum einen fehlt in den Beschlüssen vom 28. April 2015 und den diesbezüglichen Unterlagen der Antragsgegnerin eine Bezugnahme hierauf, zum anderen sind dem Leitbildkonzept keine inhaltlichen /konzeptionellen Aussagen gerade für die Planung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a zu entnehmen.
21
Die streitgegenständliche Veränderungssperre diente mithin nicht der Sicherung einer hinreichend konkreten Planung, sondern sollte - wenn es ihr nicht ohnehin allein um die Verhinderung des Bauvorhabens des Antragstellers gegangen sein sollte, s.u. b) - einen Zeitgewinn verschaffen, um ein Planungskonzept erst zu entwickeln. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren versuchte, der Planung im Nachhinein eine nähere Kontur zu geben. Dies betrifft insbesondere die im Zeitpunkt der Gemeinderatsbefassung am 28. April 2015 noch nicht erfolgte Bezugnahme auf anvisierte Wohngebietsausweisungen südlich und südwestlich angrenzend an den Ortsteil R.. Soweit diese Baulandausweisungen außerhalb des von der Veränderungssperre umfassten Gebiets realisiert werden sollen, fehlt es insofern nach schriftlicher Auskunft der Antragsgegnerin im laufenden Gerichtsverfahren bis heute an einem Aufstellungsbeschluss gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Soweit nach den Ausführungen der Antragsgegnerin gegenüber dem Senat auch im Umgriff des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ Wohngebietsausweisungen erfolgen sollen, war diese Absicht für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht ansatzweise dokumentiert bzw. objektiv erkennbar. Entscheidend ist nicht, ob sich die Antragsgegnerin - wie sie vortragen lässt - momentan im Rahmen des in der Entstehung befindlichen Gemeindeentwicklungsprogramms intensiv Gedanken über Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteiles R. macht, sondern ob ein entsprechend hinreichend konkretisiertes Planungskonzept für den von der Veränderungssperre betroffenen Bereich bereits zum Erlasszeitpunkt am 28. April 2015 vorlag. Eine Veränderungssperre, die wegen fehlender Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam ist, kann aber weder durch eine nachträgliche Konkretisierung noch durch ein nachgeschobenes neues, ausgewechseltes Planungskonzept „geheilt“ werden (NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8 m. w. N.; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 14 Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a). Vor diesem Hintergrund kann auch die seitens der Antragsgegnerin erfolgte Bezugnahme auf das in den Gemeinderatssitzungen vom 1. September 2015 und vom 27. Oktober 2015 thematisierte Quartierskonzept für Senioren schon deshalb die erforderliche hinreichende Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht bewirken, weil diese Ratsbefassungen erst mehrere Wochen nach dem Erlass der Veränderungssperre vom 28. April 2016 stattfanden. Dasselbe gilt für den „Expertenworkshop“ vom 15. Juli 2015, der Grundlage dieser Ratsbefassungen war. Zudem ist aus dieser Thematik und den von der Antragsgegnerin hierzu vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nichts zu entnehmen, was zur Konkretisierung des Planungskonzepts der durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernden Bauleitplanung beitragen könnte.
22
Selbst wenn die Antragsgegnerin entgegen der nach Aktenlage vorliegenden Dokumentation im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein ansatzweise positives Planungsziel zur Baulandausweisung verfolgt hätte, wonach im betroffenen gesamten Planbereich einige Gebiete als Wohnnutzung hätten ausgewiesen sollen, während hinsichtlich der übrigen betroffenen Flächen ein regelnder Ausgleich zwischen dort möglicher landwirtschaftlicher Nutzung und einer „heranrückenden Wohnbebauung“ gefunden werden sollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn jedenfalls lag bei Erlass der Veränderungssperre am 28. April 2015 noch keine dokumentierte (Grob-) Konzeption vor, an welchem Ort im ca. 58 ha großen Plangebiet die unterschiedlichen Nutzungsarten (Wohnnutzung, Verkehrswege sowie sonstige Flächen, die - wie auch immer - hinsichtlich einer landwirtschaftlichen Nutzung reglementiert werden sollen, um die - wo auch immer - angedachten Wohngebietsausweisungen nicht zu konterkarieren) platziert werden sollten. Insbesondere war hinsichtlich der von der Antragsgegnerin vorgetragenen anvisierten Wohngebietsausweisung im betroffenen Plangebiet den Dokumenten zu den Beschlüssen vom 28. April 2015 keine planerische Zeichnung beigefügt, aus der ersichtlich gewesen wäre, wo eine Wohngebietsausweisung erfolgen sollte bzw. wo auf verbleibenden Flächen „landwirtschaftsbezogene Regelungen“ zur Lösung eines Nutzungskonflikts mit geplanter heranrückender Wohnnutzung getroffen werden sollten. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Einzelflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - insbesondere im Verhältnis zur Gesamtgröße der betroffenen Kommune - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn. 19; OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11 - BauR 2012, 1360 ff. = juris Rn. 27 ff.; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9). Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks ggf. für Jahre untersagt wird. In diesem Fall geht es auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG nicht an, die Entwicklung eines betroffenen Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum zu stoppen (BVerwG, U. v. 19.2.2004 a. a. O.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter und die Erwägung, diese durch Festsetzungen sichern und fördern zu wollen, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, vermag insofern keine Kompensation zu leisten (OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 27).
23
Schließlich verbliebe auch bei Unterstellung eines hinreichend konkreten Planungskonzeptes hinsichtlich auszuweisender Wohngebiete in jedem Fall ein Konkretisierungsdefizit in Bezug auf die „sonstigen“ Flächen. Welche (insbesondere die Nutzungsart betreffende) Planungskonzeption auf diesen verfolgt werden sollte, lassen die Beschlusslage vom 28. April 2015 und die hierzu vorliegenden Dokumente, wie bereits ausgeführt, offen. Das gilt nicht nur für die anvisierten landwirtschaftlichen Regelungen (s.o.), sondern auch für die in der Begründung vom 28. April 2015 angegebene „Verkehrsplanung“.
24
b) Ob die Veränderungssperre daneben - etwa aufgrund des Umstands, dass die Planung für den Bebauungsplan Nr. 19a durch die Antragsgegnerin seit dem Planaufstellungsbeschluss vor ca. eineinhalb Jahren nicht vorangetrieben wurde - als (reine) Verhinderungs- bzw. Negativplanung (vgl. z. B. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 56 m. w. N.) bzw. wegen ggf. nicht absehbarer zeitlicher Umsetzbarkeit als sog. Vorhalte- bzw. Vorratsplanung (vgl. BayVGH, B. v. 21.7.2016 - 15 CE 16.1279 - juris Rn. 42 ff.) auch wegen mangelnder Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) als unwirksam anzusehen ist, bedarf keiner Entscheidung.
25
2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
26
3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) und wird mithin nach der Hälfte des Streitwerts bemessen, der mit Beschluss vom 17. März 2015 im Verfahren 15 N 13.972 festgesetzt wurde.