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Eine Ansammlung im Sinn von Art. 23 ist ein Zusammentreffen einer größeren Anzahl von Menschen im Freien oder in geschlossenen Räumen. Unerheblich ist dabei, ob die Ansammlung zufällig oder vorbereitet stattfindet und welchen Anlass oder Grund sie hat. Im Gegensatz zu einer Versammlung im Sinn des Versammlungsgesetzes ist eine gemeinschaftliche Meinungsbildung oder -äußerung in einer bestimmten öffentlichen Angelegenheit nicht erforderlich.

Art. 23 ist nicht anzuwenden, wenn Veranstaltungen durch besondere Vorschriften abschließend geregelt sind (z.B. Versammlungen, Veranstaltungen nach § 24 LuftVG).

Art. 23 hat gegenüber Art. 19 selbständige Bedeutung. Verordnungen nach Art. 23 kommen vor allem für öffentliche Veranstaltungen in Betracht, die keine Vergnügungen im Sinn vor Art. 19 sind, aber auch für Vergnügungen, die nach Art. 19 Abs. 2 von der Anzeigepflicht befreit sind.

Sind Veranstaltungen durch andere Vorschriften nicht abschließend geregelt, so ist Art. 23 anzuwenden, soweit nach den anderen Vorschriften die in Absatz 1 genannten Gefahren nicht verhütet werden können. Für Menschenansammlungen auf öffentlichem Verkehrsgrund gilt demnach Art. 23 nur, wenn Gefahren verhütet werden sollen, die das Straßenverkehrsrecht nicht berücksichtigt.