Inhalt

VGH München, Urteil v. 02.08.2016 – 9 BV 15.1070, 9 BV 15.1071
Titel:

Widerspruchsverfahren bei tierschutzrechtlichen Anordnungen

Normenketten:
BayAGVwGO Art. 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 2
BayVwZVG Art. 38 Abs. 1
Leitsätze:
1. Der landwirtschaftsbezogene Tierschutz gehört zum Bereich des Landwirtschaftsrechts i. S. d. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO. (amtlicher Leitsatz)
2. Auch wenn das Tierschutzrecht in der beispielhaften Benennung der Rechtsgrundlagen des Landwirtschaftsrechts im Rahmen der Gesetzesbegründung zu § 15 Abs. 1 Nr. 2 BayAGVwGO nicht ausdrücklich aufgezählt wird, lässt sich bei einer Gesamtschau der Gesetzesbegründung aber eindeutig das Ziel einer umfassenden Privilegierung landwirtschaftlicher Tätigkeit in Form der Beibehaltung des Widerspruchsverfahrens als fakultatives Verfahren für den Bereich der Landwirtschaft entnehmen. (redaktioneller Leitsatz)
Schlagworte:
Landwirtschaftsrecht, landwirtschaftsbezogener Tierschutz, fakultatives Widerspruchsverfahren, tierschutzrechtliche Anordnung, Gebührenfestsetzung, Zwangsmittel
Vorinstanz:
VG Regensburg, Urteil vom 10.03.2015 – RN 4 K 14.1685
Fundstellen:
BayVBl 2017, 174
LSK 2016, 53250

Tenor

I.
Die Verfahren 9 BV 15.1070 und 9 BV 15.1071 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II.
Die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 10. März 2015 (Az. RN 4 K 14.1685 und RN 4 K 14.1686) werden abgeändert und die Klagen abgewiesen.
III.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
IV.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
V.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1
Der Beklagte wendet sich als Rechtsmittelführer gegen die Aufhebung der Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung in Widerspruchsbescheiden der Regierung ... durch Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg. Ausgangspunkt des Verfahrens waren tierschutzrechtliche Anordnungen und eine isolierte Zwangsgeldandrohung mit Gebührenfestsetzung gegenüber dem Kläger.
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Das Landratsamt R.-... führte beim Kläger unter anderem am 15. März 2010, 24. März 2010, 23. Juni 2010 und 26. Juni 2010 Kontrollen seiner Rinder- und Kälberhaltung durch, bei denen von der beamteten Tierärztin Mängel der Tierhaltung festgestellt wurden und anlässlich derer es teilweise zu mündlichen Anordnungen kam. Bei einer weiteren Kontrolle am 28. Juni 2010 wurde festgestellt, dass weiterhin Mängel bestehen. Die Beseitigung der festgestellten Mängel wurde am 28. Juni 2010 mündlich angeordnet und mit Bescheid vom 30. Juni 2010, dem Kläger zugestellt am 2. Juli 2010, schriftlich bestätigt sowie die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet. Ausweislich der dem Bescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung konnte gegen diesen Bescheid innerhalb eines Monats nach seiner Bekanntgabe Widerspruch eingelegt oder unmittelbar Klage erhoben werden (fakultatives Widerspruchsverfahren). Dieser Bescheid ist Gegenstand eines weiteren Berufungsverfahrens durch den Kläger (Az. 9 BV 15.1032) vor dem Senat.
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Nach einer weiteren Kontrolle am 2. Juli 2010 drohte das Landratsamt dem Kläger mit Bescheid vom 6. Juli 2010, diesem zugestellt am 9. Juli 2010, Zwangsgelder für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die in dem Bescheid vom 2. Juli 2010 festgelegten Verpflichtungen an und legte ihm die Kosten des Verfahrens auf. Zudem wurden Kosten in Höhe von insgesamt 403,50 Euro festgesetzt (Gebühren für die Kontrollen am 28. Juni 2010 in Höhe von 189,48 Euro und am 2. Juli 2010 in Höhe von 142,11 Euro, für die Erstellung der Bescheide vom 30. Juni 2010 und vom 6. Juli 2010 in Höhe von jeweils 22,33 Euro sowie Auslagen für Fahrten anlässlich der Kontrolltermine vom 28. Juni 2010 und 2. Juli 2010 in Höhe von jeweils 11,90 Euro und für eine Postzustellungsurkunde in Höhe von 3,45 Euro). Ausweislich der Rechtsbehelfsbelehrung war gegen den Bescheid ebenfalls ein fakultatives Widerspruchsverfahren eröffnet. Auch dieser Bescheid ist Gegenstand eines weiteren Berufungsverfahrens durch den Kläger (Az. 9 BV 15.1034) vor dem Senat.
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Mit Schriftsatz vom 30. Juli 2010 ließ der Kläger durch seinen Bevollmächtigten gegen beide Bescheide Widerspruch einlegen. Die veterinäramtlichen Feststellungen würden bestritten und die Anordnungen seien nicht verhältnismäßig. Die Widersprüche wurden von der Regierung ... jeweils mit Widerspruchsbescheid vom 10. September 2014 zurückgewiesen (Nr. 1). Dabei wurden dem Kläger die Kosten auferlegt (Nr. 2) sowie eine Bescheidsgebühr in Höhe von jeweils 33,-- Euro festgesetzt (Nr. 3). Die Zustellung an die Bevollmächtigten des Klägers erfolgte unter dem 12. September 2014.
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Gegen die Bescheide vom 30. Juni 2010 und vom 6. Juli 2010 jeweils in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 10. September 2014 wurde jeweils mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 13. Oktober 2014 Klage erhoben. Im gerichtlichen Verfahren erhielten die Beteiligten mit Schreiben des Verwaltungsgerichts vom 19. November 2014 Gelegenheit, zur Zulässigkeit der Klagen Stellung zu nehmen. Mit Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 10. März 2015 wurden jeweils die Nummern 2 und 3 der Widerspruchsbescheide aufgehoben und die Klagen im Übrigen abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens wurden dem Beklagten auferlegt und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass ein fakultatives Widerspruchsverfahren nicht statthaft gewesen sei und die Klagen mangels Einhaltung der Jahresfrist verfristet seien. Die Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung in den Widerspruchsbescheiden sei rechtswidrig, da dem Kläger mangels statthaftem Widerspruchsverfahren keine Kosten hätten auferlegt werden dürfen. Die Berufung wurde jeweils zugelassen.
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Der Kläger legte mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 21. April 2015 jeweils Berufung ein, soweit seine Klagen abgewiesen wurden. Hierüber wird in gesonderten Verfahren (Az. 9 BV 15.1032 und 9 BV 15.1034) entschieden.
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Mit Schriftsatz vom 22. April 2015 legte der Beklagte ebenfalls jeweils Berufung ein. Das fakultative Widerspruchsverfahren sei eröffnet gewesen, da die angefochtenen Bescheide im Bereich des Landwirtschaftsrechts ergangen seien. Die Klage im Ausgangsverfahren hätte daher insgesamt - auch hinsichtlich der Kostenentscheidung im Widerspruchsverfahren - abgewiesen werden müssen. Der Begriff des Landwirtschaftsrechts schließe eine Subsumtion von Streitigkeiten, die sich auf landwirtschaftlich genutzte Tiere beziehen und die Anwendung tierschutzrechtlicher Bestimmungen bei der Nutztierhaltung zum Gegenstand haben, nicht aus. Umfasst seien alle auf die Ausübung der Landwirtschaft bezogenen Rechtsstreitigkeiten, wozu typischerweise auch die Tierhaltung gehöre.
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Der Beklagte beantragt jeweils,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 10. März 2015 abzuändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger hat keine Anträge gestellt.
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Er ist der Ansicht, dass das fakultative Widerspruchsverfahren eröffnet und die Klagen daher nicht verfristet gewesen seien. Gleichwohl seien die Klagen nicht „im Übrigen zu Recht abgewiesen“ worden, da nur Zulässigkeitsfragen behandelt worden seien. In der Sache habe das Verwaltungsgericht gerade nicht entschieden.
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Mit Schriftsatz vom 16. Februar 2016 teilte der Bevollmächtigte des Klägers in den Verfahren Az. 9 BV 15.1032 und 9 BV 15.1034 mit, dass die Mandatsbeziehung beendet worden sei. Auf den gerichtlichen Hinweis vom 25. Februar 2016 in den o.g. Verfahren gegenüber dem Kläger, dass eine Beendigung der Prozessbevollmächtigung gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof erst mit der Anzeige der Bestellung eines anderen Anwalts wirksam werde und die Aufforderung, einen neuen Bevollmächtigten zu benennen, erfolgte keine Reaktion.
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Zum weiteren Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässigen Berufungen des Beklagten, die der Senat zu gemeinsamen Entscheidung verbindet (§ 93 Satz 1 VwGO), haben Erfolg.
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1. Über die Berufung konnte trotz Ausbleiben des Klägers und seines Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 1. August 2016 entschieden werden, weil der Bevollmächtigte des Klägers ausweislich des Empfangsbekenntnisses vom 18. Mai 2016 fristgerecht und auch sonst ordnungsgemäß geladen wurde (§ 102 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die Ladung enthielt den Hinweis, dass beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt werden kann (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Dabei kann offen bleiben, ob sich die in den Berufungsverfahren des Klägers (Az. 9 BV 15.1032 und 9 BV 15.1034) mitgeteilte Beendigung des Mandatsverhältnisses zwischen dem Kläger und seinen Prozessbevollmächtigten - ohne ausdrückliche Erklärung - auch auf die hier vorliegenden Berufungsverfahren des Beklagten erstreckt. Denn eine Entscheidung des Gerichts wäre auch trotz Kündigung des Prozessvertretungsvertrags zwischen dem Kläger und seinem Bevollmächtigten während des Berufungsverfahrens möglich. Die Mandatsbeendigung wird im Anwaltsprozess vor dem Verwaltungsgerichtshof (§ 67 Abs. 4 VwGO) gemäß § 173 VwGO i. V. m. § 87b Abs. 1 Halbsatz 2 ZPO gegenüber dem Gericht und dem Prozessgegner erst dann rechtlich wirksam, wenn die Bestellung einer anderen zur Prozessvertretung befugten Person angezeigt wird (BVerwG, B. v. 20.11.2012 - 4 AV 2.12 - juris Rn. 9). Dies ist hier trotz Aufforderung gegenüber dem Kläger in seinen Berufungsverfahren nicht erfolgt, so dass dieser nach wie vor durch seine bisherigen Bevollmächtigten vertreten wird.
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2. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts sind hinsichtlich der Aufhebung der Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung (Nrn. 2 und 3) in den Widerspruchsbescheiden vom 10. September 2014 fehlerhaft und dementsprechend abzuändern. Da die Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung in den Widerspruchsbescheiden zu Recht erfolgt ist, waren die Klagen des Klägers insgesamt abzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung jeweils aufgehoben, weil es davon ausgegangen ist, dass das vom Beklagten durchgeführte Widerspruchsverfahren nicht statthaft war und dem Kläger zu Unrecht die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufgebürdet wurden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stellt der landwirtschaftsbezogene Tierschutz aber einen Teil des Landwirtschaftsrechts i. S. d. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO dar, für den der Gesetzgeber eine fakultative, also wahlweise Beibehaltung eines Widerspruchsverfahrens für den Betroffenen vorsieht. Die Regierung ... hat die Kostenentscheidung und Gebührenerhebung in den Nrn. 2 und 3 der Widerspruchsbescheide vom 10. September 2014 deshalb zu Recht zulasten des Klägers getroffen (§ 80 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 BayVwVfG; Art. 9 KG). Die Unbegründetheit der Widersprüche des Klägers ergibt sich aus den mit Urteil vom 2. August 2016 zurückgewiesenen Berufungsverfahren des Klägers (Az. 9 BV 15.1032 und 9 BV 15.1034), auf deren Inhalt insoweit Bezug genommen wird.
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a) Gegen den Bescheid vom 30. Juni 2010, der die tierschutzrechtlichen Anordnungen vom 28. Juni 2010 schriftlich bestätigt (Art. 37 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG), war das fakultative Widerspruchsverfahren statthaft. Der landwirtschaftsbezogene Tierschutz gehört zum Bereich des Landwirtschaftsrechts i. S. d. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO.
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Nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO findet ein fakultatives Widerspruchsverfahren im Bereich des Landwirtschaftsrechts einschließlich des Rechts landwirtschaftlicher Subventionen sowie im Bereich des Rechts forstlicher Subventionen und jagdrechtlicher Abschussplanverfahren statt. Der Begriff des Landwirtschaftsrechts ist dabei nicht legal definiert, so dass die Bestimmung des Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO mit Hilfe der üblichen Methoden auszulegen ist.
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Der Wortlaut dieser Vorschrift steht der Einbeziehung des landwirtschaftsbezogenen Tierschutzes in den Begriff des Landwirtschaftsrechts nicht entgegen. Vielmehr ergibt sich aus der Gesetzesbegründung, dass der Begriff des Landwirtschaftsrechts aus der Sicht des Gesetzgebers weit zu verstehen ist (LT-Drs. 15/7252 C § 1 Zu Nr. 2 1. Buchst. b, S. 11). Der Gesetzgeber hat die Tierhaltung in der Gesetzesbegründung ausdrücklich der Landwirtschaft zugeordnet und das hieran anknüpfende Landwirtschaftsrecht dahin gehend beschrieben, dass es die Gesamtheit aller Rechtsnormen, welche die Landwirtschaft zum Gegenstand haben oder zu dieser in einem besonderen Sachzusammenhang stehen, erfasst (vgl. LT-Drs. 15/7252 C § 1 Zu Nr. 2 1. Buchst. b, S. 11). Nach der weiteren Begründung erstreckt sich der Tatbestand gemäß Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO u. a. gerade auch auf den landwirtschaftsbezogenen T i e r - und Pflanzen s c h u t z (vgl. LT-Drs. 15/7252 a. a. O.). Auch wenn das Tierschutzrecht in der beispielhaften Benennung der Rechtsgrundlagen des Landwirtschaftsrechts im Rahmen der Gesetzesbegründung nicht ausdrücklich aufgezählt wird, lässt sich bei einer Gesamtschau der Gesetzesbegründung aber eindeutig das Ziel einer umfassenden Privilegierung landwirtschaftlicher Tätigkeit in Form der Beibehaltung des Widerspruchsverfahrens als fakultatives Verfahren für den Bereich der Landwirtschaft entnehmen. Damit spricht auch Sinn und Zweck der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung dafür, den landwirtschaftsbezogenen Tierschutz dem Landwirtschaftsrecht i. S. d. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGVwGO zuzuordnen.
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Daran ändert nichts, dass daneben fraglich erscheint, ob die Überlegungen des Gesetzgebers zur Beibehaltung des (fakultativen) Widerspruchsverfahrens im Landwirtschaftsrecht - namentlich die besondere Anfälligkeit für Fehler, die überwiegend komplexen, häufig EU-rechtlich geprägten Rechts- und Fördergebiete unter Bezugnahme gerade auf die landwirtschaftlichen Subventionen sowie das fehlende juristisch ausgebildete Personal der Ausgangsbehörden im Bereich der Landwirtschaft (vgl. LT-Drs. 15/7252 A II. 2. und A II. 2. Buchst. b, S. 7) - auch für den Bereich des landwirtschaftsbezogenen Tierschutzes zutreffen. Der Gesetzgeber stellt auch nicht darauf ab, dass der Zweck des bundesrechtlichen Tierschutzgesetzes die Bekämpfung jeglicher Verstöße gegen Tierschutzvorschriften ist - unabhängig davon, wer Halter des Tieres oder Adressat der Anordnung ist - und dass das Tierschutzgesetz nicht nach der Art der Tierhaltung differenziert. Vielmehr treffen diese Aspekte teilweise auch auf andere Rechtsmaterien zu, die der Gesetzgeber der weit zu verstehenden Begrifflichkeit des Landwirtschaftsrechts zuordnet und im Katalog der Gesetzesbegründung benennt. Soweit sich der Wille des Gesetzgebers aber aus dem Gesetzgebungsverfahren sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung im Wege der Auslegung ermitteln lässt, ist es nicht Aufgabe des Gerichts, zu prüfen, ob diese Zuordnung sinnvoll erscheint oder ob dadurch Abgrenzungs- und Vollzugsschwierigkeiten in der Verwaltungspraxis entstehen können.
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b) Das fakultative Widerspruchsverfahren war auch für die isolierte Zwangsgeldandrohung und die Kostenentscheidung im Bescheid vom 6. Juli 2010 statthaft.
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aa) Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VwZVG sind gegen die Androhung des Zwangsmittels die förmlichen Rechtsbehelfe gegeben, die gegen den Verwaltungsakt zulässig sind, dessen Durchsetzung erzwungen werden soll. Dies gilt aufgrund des unmittelbaren Sachzusammenhangs auch im Falle einer isolierten Zwangsmittelandrohung nach Art. 38 Abs. 1 Satz 3 VwZVG (vgl. Linhart, Schreiben, Bescheide und Vorschriften in der Verwaltung, Stand Dez. 2015, § 20 Rn. 3k). Dementsprechend war auch gegen die isolierte Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 6. Juli 2010 der Widerspruch (fakultativ) statthaft.
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bb) Gleiches gilt für die Kostenentscheidung in Form der Kostentragungsregelung und Gebührenfestsetzung im Bescheid vom 6. Juli 2010 (vgl. Linhart, a. a. O., § 20 Rn. 3j; Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 13.8.2007, Az. IA3-1041.2-20 zum Vollzug des Art. 15 AGVwGO, AllMBl Nr. 10/2007, 425). Zwar regelt Art. 12 Abs. 3 KG - anders als Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VwZVG - nur, dass die Kostenentscheidung zusammen mit dem Verwaltungsakt oder selbstständig nach Maßgabe der Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit angefochten werden kann. Die Kostenentscheidung steht aber - auch bei isolierter Anordnung - in unmittelbarem Zusammenhang und in Akzessorietät zur Hauptsacheentscheidung, so dass auch insoweit von der Statthaftigkeit eines fakultativen Widerspruchsverfahrens auszugehen ist.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
27
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
28
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Rechtsmittelbelehrung:
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Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
30
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren bis zur Verbindung auf jeweils 33,-- Euro, danach auf insgesamt 66,-- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und 8 GKG.