I.

Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist unzulässig, weil es bereits an einer wirksamen Klageerhebung fehlt.

Die Klage wurde nicht durch einen ordnungsgemäß bevollmächtigten Rechtsanwalt im Namen der Klägerin erhoben. Der erste Bürgermeister selbst war zur Beauftragung und Bevollmächtigung des Prozessbevollmächtigten mangels Organkompetenz nicht befugt, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 29, Art. 37 der Bayerischen Gemeindeordnung – GO (nachfolgend Ziff. 1). Die Prozessführung konnte mit Beschluss des Stadtrats vom 27. Mai 2025 zudem nicht rückwirkend genehmigt werden, da dieser Beschluss nicht wirksam ist (nachfolgend Ziff. 2).

1. Bei der vorliegenden Klageerhebung handelt es sich um eine Angelegenheit, für die der erste Bürgermeister der Klägerin nicht organzuständig war.

1.1 Die Vertretungsmacht des ersten Bürgermeisters im Außenverhältnis ist nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GO nicht umfassend, sondern mit der kommunalverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung im Innenverhältnis synchronisiert (vgl. BayLT-Drs. 17/14651, S. 17). Gemäß Art. 29 GO wird die Gemeinde durch den Gemeinderat verwaltet, soweit nicht der erste Bürgermeister selbständig entscheidet. Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO erledigt der erste Bürgermeister in eigener Zuständigkeit insbesondere die laufenden Angelegenheiten, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen. Diese Merkmale sind unbestimmte Rechtsbegriffe und verlangen eine auf die konkrete Gemeinde bezogene Betrachtung (Wernsmann/Kriegl in BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand 1.2.2026, Art. 37 Rn. 2 ff.). Der Gemeinderat kann den Begriff der laufenden Angelegenheiten durch Richtlinien nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 GO weiter präzisieren. Diese Richtlinien wirken konstitutiv und sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (BayVGH, U.v. 16.2.2006 – 4 N 05.779 – juris Rn. 50 ff.). Darüber hinaus kann der Gemeinderat dem ersten Bürgermeister nach Maßgabe von Art. 37 Abs. 2 GO weitere Angelegenheiten zur selbständigen Erledigung übertragen.

1.2 Bei der vorliegenden Klageerhebung handelt es sich weder um eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO noch um eine dem Bürgermeister nach Art. 37 Abs. 2 GO übertragene Angelegenheit (zu einem ähnlich gelagerten Fall s. bereits die Entscheidung der Kammer vom 3. März 2025 – M 11 SN 24.7851 – juris Rn. 23 ff.).

Nach § 15 Abs. 1 Nrn. 1 und 4 der Geschäftsordnung des Stadtrats der Klägerin (nachfolgend: Geschäftsordnung) erledigt der Bürgermeister in eigener Zuständigkeit die laufenden Angelegenheiten i.S.v. Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO (Nr. 1) sowie die ihm vom Stadtrat nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 GO übertragenen Angelegenheiten (Nr. 4). Zu den Aufgaben des ersten Bürgermeisters gehören nach § 15 Abs. 2 Nr. 2 der Geschäftsordnung die unter Buchst. a bis f aufgezählten Angelegenheiten mit finanziellen Auswirkungen für die Stadt, insbesondere Handlungen oder Unterlassen jeder Art mit Auswirkungen für die Stadt, darunter der Abschluss von Verträgen und sonstiger Rechtsgeschäfte sowie die Wahrnehmung von Rechten und Pflichten der Stadt bis zu einem Betrag oder einer Wertgrenze oder einem geschätzten Auftragswert von 50.000,- EUR (Buchst. d). Nach § 15 Abs. 2 Nr. 4 der Geschäftsordnung ist der Bürgermeister auch in den unter Buchst. a und b aufgezählten Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten zuständig. Dazu gehören die Behandlung von Rechtsbehelfen einschließlich Abhilfeverfahren, die Abgabe von Prozesserklärungen einschließlich Klageerhebung, Einlegung von Rechtsmitteln und Abschluss von Vergleichen sowie die Erteilung des Mandats an eine/n Prozessbevollmächtigte/n, wenn die finanzielle Auswirkung auf die Stadt bzw. falls diese nicht bestimmbar ist, der Streitwert voraussichtlich 50.000,- EUR nicht übersteigt und die Angelegenheit keine grundsätzliche Bedeutung hat (Buchst. a). Ob es sich dabei um Richtlinien nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 GO handelt, die auch in eine Geschäftsordnung integriert werden können (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2006 – 4 N 05.779 – juris Rn. 74), oder um eine Aufgabenübertragung nach Art. 37 Abs. 2 GO, ist unklar. Der Stadtrat wollte sich insoweit erkennbar nicht festlegen. Dies geht aus § 15 Abs. 4 der Geschäftsordnung hervor, wonach Aufgaben nach Absatz 2, die nicht unter Art. 37 Abs. 1 Satz 1 GO fallen, dem ersten Bürgermeister gemäß Art. 37 Abs. 2 GO zur selbständigen Erledigung übertragen werden. Ob ein Fall des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 2 Satz 1 GO vorliegt, kann aber letztlich dahinstehen, da vorliegend keiner der Tatbestände des § 15 Abs. 2 der Geschäftsordnung einschlägig ist.

Die Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters ergibt sich zunächst nicht aus § 15 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. d der Geschäftsordnung. Der Begriff der Wahrnehmung von Rechten und Pflichten im Sinne dieser Bestimmung der Geschäftsordnung kann nicht dahingehend ausgelegt werden, dass er auch die Erhebung einer Klage oder eines Eilantrags erfasst. Zwar ist in Buchst. d von „Handlungen oder Unterlassen jeder Art“ die Rede, was grundsätzlich auch die Einlegung von Rechtsbehelfen umfassen könnte. Allerdings legen die in der Vorschrift genannten Beispiele („Abschluss von Verträgen und sonstiger Rechtsgeschäfte“) nahe, dass es in erster Linie um Rechte und Pflichten geht, die im Zusammenhang mit Rechtsgeschäften stehen. Andernfalls hätte die Bestimmung einen nur betragsmäßig, sachlich aber fast nicht beschränkten Anwendungsbereich, was unter Bestimmtheitsgesichtspunkten bedenklich wäre. Zudem handelt es sich bei der Erhebung von Klagen nach der vom Stadtrat vorgenommenen Differenzierung zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen um Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten i.S.d. § 15 Abs. 2 Nr. 4 der Geschäftsordnung, die nicht zum Kreis der Angelegenheiten mit finanziellen Auswirkungen für die Stadt nach § 15 Abs. 2 Nr. 2 der Geschäftsordnung gehören.

Ebensowenig kann die Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters auf § 15 Abs. 2 Nr. 4 Buchst. a der Geschäftsordnung gestützt werden. Zwar erfasst diese Regelung die Abgabe von Prozesserklärungen einschließlich Klageerhebung und die vorgesehene Streitwertbegrenzung auf 50.000,- EUR wird hier deutlich unterschritten. § 15 Abs. 2 Nr. 4 Buchst. a der Geschäftsordnung sieht allerdings vor, dass die Angelegenheit „keine grundsätzliche Bedeutung“ haben darf. Letzteres ist bei der vorliegenden Klage allerdings ersichtlich nicht der Fall. Ungeachtet des Umstands, dass die Klägerin dies ausweislich des nachgereichten Stadtratsbeschlusses vom 27. Mai 2025 offenbar selbst so eingeschätzt hat, kommt dem Rechtsstreit auch objektiv eine grundsätzliche Bedeutung für die Klägerin zu. Die Errichtung einer Unterkunft für Flüchtlinge und Asylbewerber für bis zu 96 Personen ist in einer Gemeinde der Größenordnung der Klägerin kein alltäglicher Vorgang, sondern berührt zahlreiche, für die Gemeinde und ihre Einwohner grundsätzlich bedeutsame Fragen (Städtebau, öffentliche Einrichtungen, sozialer Friede, öffentliche Sicherheit und Ordnung usw.). Die grundlegende Bedeutung der Angelegenheit wird dabei zusätzlich durch den Umstand unterstrichen, dass die Klägerin das geplante Vorhaben zum Anlass genommen hat, ein Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans einzuleiten und diese Planung zusätzlich durch den Erlass einer Veränderungssperre zu sichern.

1.3 Der erste Bürgermeister konnte sich vorliegend ferner nicht auf die Eilkompetenz nach § 15 Abs. 1 der Geschäftsordnung i.V.m. Art. 37 Abs. 3 Satz 1 GO stützen.

Nach dieser Vorschrift ist der erste Bürgermeister befugt, an Stelle des Gemeinderats oder eines Ausschusses dringliche Anordnungen zu treffen und unaufschiebbare Geschäfte zu besorgen. Eine Angelegenheit ist dringlich, wenn eine spätere Entscheidung des an sich zuständigen Gemeinderats nicht abgewartet werden kann, weil dieser auf Grund des Zeitablaufs nicht mehr oder nicht mehr ebenso entscheiden könnte, wodurch der Gemeinde Nachteile entstünden (BayVGH, B.v. 3.3.2023 – 1 NE 22.2231 – juris Rn. 19; B.v. 13.8.2014 – 22 CS 14.1224 – juris Rn. 21). Der angefochtene Bescheid wurde der Klägerin am 14. Februar 2024 zugestellt. Ausweislich des Internetauftritts der Klägerin fand am 27. Februar 2024 eine ordentliche Hauptsitzung des Stadtrats statt, in der über eine Ermächtigung des ersten Bürgermeisters zur Klageerhebung in dieser Angelegenheit hätte Beschluss gefasst werden können, ohne dass ein Ablauf der Klagefrist bereits unmittelbar bevorgestanden hätte. Für eine Vollmachtserteilung und zumindest fristwahrende Klageerhebung wäre bis zum Ablauf des 14. März 2024 vielmehr ausreichend Zeit verblieben. Der Sachverhalt war den Stadtratsmitgliedern aufgrund der Beteiligung der Klägerin zur Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens dabei bereits hinlänglich bekannt. So hatte der Stadtrat das Vorhaben bereits zum Anlass genommen, um im September 2023 die Aufstellung des Bebauungsplans „… … …“ sowie den Erlass einer Veränderungssperre zu beschließen. Auch eine etwaig erforderliche nachträgliche Ergänzung der Tagesordnung zur Sitzung am 27. Februar 2024 wäre gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung bis spätestens zum Ablauf des 3. Tages vor der Sitzung am 27. Februar 2024 und damit formgerecht ohne Weiteres möglich gewesen.

Da ein Handeln des Bürgermeisters in eigener Zuständigkeit demnach ausscheidet, bedurfte es eines entsprechenden Stadtratsbeschlusses.

2. Mit dem nachträglich gefassten Beschluss des Stadtrats vom 27. Mai 2025 konnte die Prozessführung jedoch nicht rückwirkend genehmigt werden, da der Beschluss unwirksam ist.

Die Vollmachtserteilung zur Klageerhebung durch den weder zuständigen noch ermächtigten ersten Bürgermeister ist bis zur Genehmigung durch den zuständigen Stadtrat entsprechend § 177 Abs. 1 BGB zunächst schwebend unwirksam, weil sie ohne Vertretungsmacht abgegeben wurde (vgl. BayVGH B.v. 27.5.2014 – 15 ZB 13.105 – juris Rn. 9). Eine nachträgliche Genehmigung ist entspr. § 177 Abs. 1 BGB rückwirkend möglich, scheitert vorliegend jedoch an der Unwirksamkeit des Stadtratsbeschlusses vom 27. Mai 2025.

Ausweislich des von Seiten der Klägerin vorgelegten Beschlussblattes wurde der Beschluss vom 27. Mai 2025 in nichtöffentlicher Sitzung getroffen. Der darin liegende Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO i.V.m. § 22 Abs. 1 der Geschäftsordnung führt zur Unwirksamkeit des Beschlusses.

Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind die Sitzungen des Gemeinderats öffentlich, soweit nicht Rücksichtnahme auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Über den Ausschluss der Öffentlichkeit wird nach Satz 2 der Vorschrift in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden, wobei insoweit auch ein konkludent gefasster Beschluss ausreichend ist (Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Stand Mai 2025, Art. 52 Rn. 45; Jung in BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand 1. Mai 2025, Art. 52 Rn. 27). Bei Anwendung und Auslegung der Rechtsbegriffe „Wohl der Allgemeinheit“ und „berechtigte Ansprüche Einzelner“ ist einer Gemeinde ein gewisser Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum eingeräumt. Demnach ist die Entscheidung für den Ausschluss der Öffentlichkeit rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie von objektiv nachvollziehbaren Sachgründen getragen ist (BayVGH, B.v. 3.4.2018 – 15 ZB 17.318 – juris Rn. 9; B.v. 20.4.2015 – 4 CS 15.381 – juris Rn. 16; Geis, Kommunalrecht, 6. Aufl. 2023, § 11 Rn. 131; Becker in Becker/Heckmann/Kempen/Manssen, Öffentliches Recht in Bayern, 2. Teil, Rn. 267; Gaß, BayVBl 2016, 463/465; a.A. Jung, a.a.O., Rn. 29 f. [stattdessen: exante-Betrachtung]; Paehlke, BayVBl 2010, 357/363).

Der Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen stellt dabei keine bloße Ordnungsvorschrift dar (so noch BayVGH, B.v. 14.3.2000 – 4 ZB 97.1313, 4 C 97.1396 – juris; E.v. 23.11.1906, VGH 28, 11), sondern ist ein tragendes Prinzip der Kommunalverfassung, mit dem Anforderungen des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) konkretisiert werden, an dessen Grundsätze auch die Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 1 und 2 GG gebunden sind. Für das Demokratiegebot des Grundgesetzes ist die Öffentlichkeit des Staatshandelns als Voraussetzung von Verständnis und Vertrauen der Bürger konstitutiv. Öffentliche Debatte und Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Sie eröffnen nicht nur Möglichkeiten des Ausgleichs widerstreitender Interessen, die sich bei einem weniger transparenten Verfahren nicht so ergäben, sondern auch die demokratische Kontrolle durch die Bürger. Damit dienen sie der Verantwortlichkeit der Volksvertretung gegenüber den Wählern, die ein zentraler Mechanismus des effektiven Einflusses des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt ist. Die Öffentlichkeit von Ratssitzungen stellt einen tragenden Grundsatz der demokratischen Willensbildung in den Kommunen dar. Sie verfolgt den Zweck, der Allgemeinheit in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln (zum Ganzen: BVerwG, U.v. 27.9.2021 – 8 C 31/20 – juris Rn. 17 m.w.N.). Der unrechtmäßige vollständige Ausschluss der Öffentlichkeit stellt daher einen erheblichen Verfahrensmangel dar, der regelmäßig die Unwirksamkeit der in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse zur Folge hat (BVerwG, a.a.O., Rn. 23 m.w.N.; BayVGH, B.v. 29.1.2018 – 20 CS 17.1824 – juris Rn. 18; BayVGH U.v. 26.1.2009 – 2 N 08.124 – juris Rn. 8).

Anhaltspunkte dafür, dass Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche einzelner in der vorliegenden Fallkonstellation den Ausschluss der Öffentlichkeit erfordert hätten, sind nicht erkennbar. Insbesondere handelt es sich bei der nachträglichen Genehmigung einer schwebend unwirksam erteilten Prozessvollmacht zur Anfechtung einer unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens erteilten Baugenehmigung nicht um ein „Rechtsgeschäft in Grundstücksangelegenheiten“ i.S.d. § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Geschäftsordnung, über die regelmäßig in nichtöffentlicher Sitzung zu beschließen wäre. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die obigen Ausführungen zu § 22 Abs. 2 Nr. 3 und 4 der Geschäftsordnung Bezug genommen. Die Kammer erkennt durchaus an, dass der Entscheidung des Gemeinderats, ob eine Klage erhoben werden soll, generell auch prozesstaktische Erwägungen zugrunde liegen können, die der Gegenseite nicht vorzeitig bekannt werden sollen und deren Erörterung in nichtöffentlicher Sitzung nicht zu beanstanden ist (vgl. OVG Saarl, B.v. 21.4.2010 – 3 B 123/10 – juris Rn. 12; OVG NW, U.v. 24.4.2001 – 15 A 3021/97 – juris Rn. 33; Jung in BeckOK Kommunalrecht Bayern, Art. 52 Rn. 23.3; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, BayGO, Art. 52 Rn. 27). Eine solche Fallkonstellation lag gerade auch dem Beschluss der Kammer vom 3. März 2025 (Az. M 11 SN 24.7851 – juris Rn. 34) zugrunde. Der vorliegende Sachverhalt ist jedoch anders gelagert, da die Klage im Zeitpunkt der Befassung des Gemeinderats bereits seit über einem Jahr (schwebend unwirksam) erhoben worden war. Etwaige prozesstaktische Erwägungen lassen sich in der vorliegenden Fallkonstellation nicht (mehr) zugunsten der Klägerin anführen, zumal weder der Prozessablauf noch der Prozessstoff als solcher einen Ausschluss der Öffentlichkeit rechtfertigen. Gegenstand der Klage ist die Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens hinsichtlich der Errichtung einer größeren Asylunterkunft im Gebiet der Klägerin und damit eine Angelegenheit von allgemeinen Interesse. Die Klage wurde mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 25. Juli 2024 und damit 10 Monate vor der Beschlussfassung mit den auch bis zuletzt maßgeblichen Rügen begründet. Besonderheiten des Prozessablaufs, die u.U. erneut Fragen nach einem geheimhaltungsbedürftigen, prozesstaktischem Verhalten der Klägerin aufwerfen könnten, bestehen nicht, sodass insgesamt kein anerkennenswerter Grund dafür ersichtlich ist, warum der Öffentlichkeit die Absicht der Klägerin nicht zugänglich gemacht werden sollte, die bereits erhobene Klage nachträglich zu genehmigen.

Der vollständige Ausschluss der Öffentlichkeit stellt einen gravierenden Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz als tragendem Verfahrensprinzip der Kommunalverfassung dar, der die Ungültigkeit des Beschlusses zur Folge hat. Gründe, warum dies im vorliegenden Fall ausnahmsweise anders zu bewerten sein könnte, sind nicht ersichtlich.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da sie keine Anträge gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 VwGO).

III.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.