Die Klägerin, ein Telekommunikationsunternehmen und Lizenznehmerin im Sinne des Telekommunikationsgesetzes (TKG), begehrt die Zustimmung des Beklagten als betreffenden Wegebaulastträger zur Errichtung einer Telekommunikationslinie.

Am 5. August 2024 beantragte die Klägerin durch die ... T. GmbH bei dem Beklagten die Zustimmung zur Errichtung einer unterirdischen Telekommunikationslinie in der S. … in … G. … (Fl. Nr. …7) zwecks Herstellung eines Kundenanschlusses unter Verlegung eines „Kabelrohres DN 110 und eines Speednet-Rohrverbandes (SNRV) 3x12 in offener Bauweise entlang einer Bestandstrasse“.

Mit E-Mail vom 20. August 2024 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass der Antrag nach § 127 Abs. 3 Satz 2 TKG unvollständig sei. Er habe für seinen Zuständigkeitsbereich als Wegebaulastträger ein standardisiertes Verfahren zur Konkretisierung der abstrakten Regelungen des Telekommunikationsgesetzes eingeführt. Ein bereitgestelltes Informationsblatt enthalte „neben den rechtlichen Grundlagen u.a. beispielhaft organisatorische Vorgaben die Qualität und Umfang der einzureichenden Unterlagen und zum konkreten Antragsgegenstand [sic]“. Das ebenso bereitgestellte Antragsformular in seiner jeweils gültigen Fassung müsse verwendet werden.

Die ... T. GmbH erwiderte hierauf am 26. August 2024, dass die pauschale Anzeige der Unvollständigkeit mit der Begründung, lediglich die mit dem Beantragungsverfahren des Beklagten beantragten Zustimmungen seien ein vollständiger Antrag, an den Bestimmungen und Vorgaben des § 127 TKG sowie der Rechtsprechung vorbeilaufe. Das Telekommunikationsgesetz stelle keine Anforderungen an die Form der Beantragung von Zustimmungen nach § 127 TKG. Gerichtlich entschieden sei längst, dass die Antragstellungen der „Telekom“ den gesetzlichen Anforderungen inhaltlich vollumfänglich entsprächen („Legeort, Mindestüberdeckung/Verlegetiefe; Legeverfahren“). Sollten dem Beklagten wider Erwarten noch inhaltliche Informationen für die Beurteilung, für die ihm vom Telekommunikationsgesetz als Wegeunterhaltspflichtigen zugedachten Beurteilungskriterien fehlen, seien diese ganz konkret zu benennen und fristgerecht mitzuteilen. Spätestens nach Ablauf der gesetzlich vorgesehenen Fristen sei die Zustimmung fingiert.

Am 12. November 2024 teilte die ... T. GmbH dem Beklagten durch E-Mail mit, dass die Zustimmung nunmehr nach § 127 Abs. 3 TKG als erteilt gelte, nachdem auch keine Fristverlängerung wegen der Schwierigkeit der Angelegenheit mitgeteilt und begründet worden sei.

Mit E-Mail desselben Tages wies der Beklagte den Eintritt der Zustimmungsfiktion zurück und verwies erneut auf die Unvollständigkeit des Antrags. Die Einlassungen vom 26. August 2024 enthielten keine neuen Sachverhalte. Auch seien keine neuen oder ergänzenden Unterlagen nachgereicht worden. Ergänzend werde darauf hinweisen, dass beispielsweise gemäß den Richtlinien des Beklagten entsprechende Pläne nicht nur als PDF-Datei, sondern auch als georeferenzierte Daten einzureichen seien.

Am 5. Februar 2025 hat die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten Klage erhoben.

Zur Klagebegründung trägt sie zunächst in tatsächlicher Hinsicht vor, es handele sich bei der verfahrensgegenständlichen Baumaßnahme in der öffentlichen Straße S. straße um die Anschließung eines Großkunden an das Breitbandkabelnetz, die ohne die Zustimmung des Beklagten nicht möglich sei und zu mittelfristigen entsprechenden „wirtschaftlichen Ausfällen/Vertragsstrafen“ von schätzungsweise mindestens 10.000,00 EUR führe. Die Klägerin betreibe bundesweit bereits seit mehreren Jahren ein digitales Antragstool namens Camino, um Zustimmungsanträge effizient und ökonomisch erstellen und bearbeiten zu können. Camino stelle Anträge nach einem bundesweit genutzten, an den Anforderungen des Deutschen Städte- und Gemeindetags orientierten Muster aufgrund der Eingaben des Planungsmitarbeiters zusammen und erstelle die Antragsschreiben sowie die erforderlichen aussagekräftigen Planunterlagen, in die die maßgeblichen Informationen zur Maßnahme mit jeweils konkretem räumlichen Bezug eingetragen würden. Der Antrag werde im PDF-Format per E-Mail an die Behörden versandt. Auch der hier gegenständliche Antrag sei auf diesem Wege eingereicht worden und habe enthalten: ein Anschreiben; eine erläuternde E-Mail zur verwaltungstechnischen Abwicklung; einen detaillierten Lageplan im Maßstab 1:1.000 auf der Grundlage der Satellitenbilddarstellung des Dienstes BayernAtlas mit genauer abschnittsweiser Beschreibung der auszuführenden Arbeiten und der Kennzahlen der Verlegung; zwei vorbereitete Erklärungsformulare zur Zustimmungserteilung und zur Aussage über die Kampfmittelfreiheit. Das Anschreiben habe Angaben zum nutzungsberechtigten Antragsteller, zur Kurzbeschreibung des Bauvorhabens und zum Ausführungszeitraum sowie die Erklärung, dass im Falle einer Verlegung in Mindertiefe nach § 127 Abs. 7 TKG die durch eine mögliche wesentliche Beeinträchtigung des Schutzniveaus entstehenden Kosten oder der etwaig höhere Erhaltungsaufwand übernommen würden, enthalten. Der kommentierte Lageplan habe Angaben zur Kurzbeschreibung des Bauvorhabens, zu der genauen Lage der Kreuzungen und Längsverlegungen, der Länge der Verlegestrecken, dem Durchmesser und der Art der Leitungen, der Art der Verlegung (offene Bauweise) sowie der Verlegetiefe (Grabensohle, in Abgrenzung zur Überdeckung) enthalten.

In rechtlicher Hinsicht macht die Klägerin geltend, die Feststellungsklage sei statthaft und die Fiktionsfolge des § 127 Abs. 3 Satz 1 TKG sei eingetreten. Seit Antragstellung seien mehr als drei Monate vergangen, ohne dass die Beklagte über die beantragte Zustimmung entschieden habe. Die dreimonatige Zustimmungsfrist sei auch nicht gehemmt im Sinne des § 127 Abs. 3 Satz 2 TKG. Die entsprechende Mitteilung des Beklagten gehe mangels Unvollständigkeit des Antrags ins Leere. Die Anforderungen an den Inhalt eines Zustimmungsantrags seien nicht zu überspannen (mit Verweis auf VG Magdeburg, U.v. 14.1.2019 – 3 A 257/18 – juris; U.v. 22.7.2019 – 3 A 86/18 – juris). Der Beklagte habe keine konkreten Gründe genannt, aus denen der Antrag unvollständig gewesen sein solle, mit Ausnahme der Tatsache, dass er nicht auf dem Antragsformular des Beklagten gestellt worden sei. Es bestehe im Rahmen des § 127 TKG jedoch kein Formularzwang. Auch stehe dem Beklagten insoweit keine Kompetenz zu, in seinem Zuständigkeitsbereich besondere Formvorschriften zu erlassen. Für die Form der Antragstellung würden demnach die allgemeinen Grundsätze des Antragsverfahrens gelten. Danach könne der Antrag grundsätzlich in jeder beliebigen Form gestellt werden. Hilfsweise für den Fall, dass bereits von einer Versagung der Zustimmung durch den Beklagten ausgegangen werde, wäre diese rechtswidrig.

Der Klägerbevollmächtigte beantragt,

festzustellen, dass die mit Antrag der Klägerin vom 5. August 2024 beantragte Zustimmung nach § 127 TKG für die Durchführung einer Baumaßnahme in … G. …, S. … (FlNr. ….), als erteilt gilt,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 5. August 2024 auf Zustimmung nach § 127 TKG für die Durchführung einer Baumaßnahme in … G. …, S. … (FlNr. ….), gegebenenfalls unter Ausübung ihres Randermessens zu Nebenbestimmungen, zustimmend zu verbescheiden.

Die Beklagtenbevollmächtigte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Hierzu wird zunächst der vorgetragene wirtschaftliche Schaden bestritten und im Übrigen in tatsächlicher Hinsicht im Wesentlichen ausgeführt, dass der streitgegenständliche Antrag für den Beklagten als Wegebaulastträger wesentliche Daten nicht enthalten habe. Nach dem Informationsblatt des Beklagten seien insbesondere „für einen vollständigen Antrag vorzulegen:

- Plandaten in gebräuchlichem als UTM georeferenziertem Format (dxf, dwg, shape) und zusätzlich im PDF-Format,

- Übersichtsplan mind. im Maßstab 1:10.000 einschließlich Ortsangabe zur räumlichen Einordnung der Maßnahme,

- Lageplan mind. im Maßstab 1:1.000. Darin muss der Leitungsverlauf mit Bezug zur Straße erkennbar sein. Dabei sind Anfang, Ende, Hausanschlüsse, Schalt- /Verteilergehäuse und Montagegruben sowie alle Querungen mit Stationierung anzugeben. Weiterhin ist die konkrete Angabe des (geplanten) Abstands zur Fahrbahn und der Verlegetiefe erforderlich. Die Angaben sind entsprechend dem im Informationsblatt beigefügten Beispielplan einzutragen.

- Querprofile bei Kreuzungen,

- Darstellung der Topografie, entweder im Plan oder auch z.B. in Form einer Fotodokumentation,

- Beantragte Schalt-/Verteilergehäuse, die im öffentlichen Verkehrsraum aufgestellt werden, sind mit Größenangaben, Abmessungen einschließlich technischer Darstellung (dxf, dwg) im Maßstab mind. 1:250 sowie die Abstände zum Straßenkörper maßstabsgerecht darzustellen“.

Der Antrag der Klägerin enthalte kaum die geforderten Informationen. So sei dem Antrag lediglich ein Luftbildauszug aus dem BayernAtlas als PDF-Datei beigefügt gewesen. Dieser enthalte nur Angaben zur voraussichtlichen Verlegetiefe, die Verlegeart in offener Bauweise und die voraussichtlich zu verlegenden Rohre. Die Streckenangaben seien nur ungenau als „ca.-Angaben“ aufgeführt. Die konkrete Trassenführung und Lage im Verkehrsraum könne dem Kartenauszug nicht entnommen werden, da die Leitungswege nur grob eingezeichnet seien, dieser nicht maßstabsgerecht sei und auch eine geringe Auflösungsqualität besitze. Es fehlten Angaben „zur Verlegebreite und Oberfläche (Asphalt oder Pflaster)“. Da keine georeferenzierten Pläne in digitaler Form beigefügt worden seien, könnten die fehlenden Angaben auch nicht ermittelt werden. Auch fehle es an Informationen, ob eine Abstimmung mit anderen Ämtern oder Versorgern erfolgt oder vorgesehen sei. Die Klägerin verweigere die Mitteilung der gewünschten Daten, „wie georeferenziertes Format, konkrete Angaben des Abstands zur Fahrbahn etc.“, sodass die Minimalanforderungen eines vollständigen Antrags nicht erfüllt worden seien.

In rechtlicher Hinsicht sei die Klage unbegründet. Der Antrag sei bereits unvollständig im Sinne des § 127 Abs. 3 TKG, weil keine wirksame Vollmacht der ... T. GmbH vorgelegt worden sei. Ferner sei der Beklagte berechtigt, die Verwendung von standardisierten Antragsformularen zu verlangen. § 127 Abs. 3 TKG stelle an die Wegebaulastträger gesteigerte Anforderungen im Umgang mit unvollständig eingereichten Anträgen. Welche Angaben und Unterlagen zu einem vollständigen Antrag gehörten, lege das Telekommunikationsgesetz nicht fest. Die Vorgaben ergäben sich aus den jeweiligen Regelungen des Wegebaulastträgers (mit Verweis auf Geppert/Schütz, TKG, 5. Aufl. 2023, § 127 Rn. 23). Der Gesetzgeber eröffne in der Gesetzesbegründung dem Straßenbaulastträger ausdrücklich die Möglichkeit, Musteranträge und -vereinbarungen zu veröffentlichen und schaffe damit einhergehend auch die Verpflichtung der Antragsteller, diese zu verwenden (mit Verweis auf BT-Drs. 19/26108, S. 330). Dies werde durch die bayerischen Dachverbände der Gemeinden und Kommunen bestätigt. Im Interesse einer einheitlichen Umsetzung des Telekommunikationsgesetzes hätten der Bayerische Gemeinde-, Landkreis- und Städtetag mit dem Freistaat Bayern Muster für die Beantragung und Zustimmung entwickelt. Ziel sei eine möglichst einheitliche, rechtssichere und interessengerechte Verwaltungspraxis. Besagte Institutionen hätten die einzelnen Kommunen legitimiert, die Muster in eigener Verantwortung flexibel an die örtlichen Besonderheiten anzupassen. Dementsprechend stehe es dem Beklagten zu, auf der Verwendung seiner Antragsmuster zu bestehen. Dort würden die notwendigen Informationen abgefragt, die der Antrag der Klägerin nicht enthalte. Dieser sei daher wegen Unvollständigkeit zu rügen und die Zustimmung nicht zu erteilen gewesen. Zur Wahrung seiner Interessen und Erfüllung seiner Aufgaben als Wegebaulastträger müsse es dem Beklagten erlaubt sein, die im Informationsblatt aufgeführten Unterlagen und Pläne zu erhalten, um künftige Aus- und Instandhaltungsarbeiten am Straßenkörper ohne zusätzlichen Aufwand durchführen zu können. Insbesondere seien hierfür Lagepläne und Plandaten in georeferenzierten und mindestens üblichen Standard-Formaten zu übermitteln, die ergänzend zu den Übersichtsplänen im PDF-Format die genaue Lage der Leitungen/Rohrverbände möglichst mit den entsprechenden Sachdaten enthielten. Nur mit diesen Daten könnten entsprechende Abstände bzw. die Streckenführung und Lage mit vorhandenen Ver-/Entsorgungsleitungen oder späteren Baumaßnahmen abgeglichen bzw. geprüft werden („u.a. auch, ob einzuhaltende Mindestabstände überhaupt möglich seien oder welche Kapazitäten im Straßengrund noch zur Verfügung stünden“). Der Beklagte habe in seinem Gemeindegebiet rund 285 Gemeindestraßen mit einer Gesamtlänge von ca. 90 km. Insbesondere im Zusammenhang mit dem derzeit laufenden Glasfaserausbau, voraussichtlich sogar als Doppelausbau durch zwei nutzungsberechtigte Netzbetreiber, seien entsprechende Daten unabdingbar, um entsprechende Prüfungen bzw. Planungen überhaupt noch bearbeiten zu können. Gerade der Doppelausbau führe in der Praxis zu erheblichen Problemen und erfordere eine spezielle Detailtiefe bereits im Antragsverfahren. Dies diene auch dazu, künftige Anträge sach- und fachgerecht bearbeiten zu können. Im Hinblick auf die kurzen gesetzlichen Bearbeitungsfristen der Gemeinden von lediglich drei Monaten und der großen Anzahl von Anträgen komme der Beklagte ansonsten an die Grenze seiner faktischen Bearbeitungsmöglichkeiten. Die Abfrage der Informationen diene zudem auch den Interessen der Nutzungsberechtigten, da nur so eine rechtlich wie auch technisch ordnungsgemäße Bearbeitung erfolgen könne und Probleme und Schäden an den Telekommunikationslinien in der Zukunft vermieden würden. Aus den zitierten Urteilen des Verwaltungsgerichts Magdeburg ergebe sich nichts anderes; diese stützten vielmehr den Informationsanspruch des Beklagten und setzten die Maßstäbe, welche Informationen im Rahmen des § 127 TKG abgefragt werden dürften.

Der Hilfsantrag der Klägerin sei ebenfalls unbegründet, da kein Anspruch auf Erteilung der Zustimmung bestehe. Erst wenn die Klägerin einen vollständigen Antrag beim Beklagten eingereicht habe, könne hierüber sachgemäß entschieden werden.

Die Klägerin ließ hierauf mit Schreiben vom 26. März 2026 replizieren, dass maßgeblich für die Frage der Bevollmächtigung bei der Vertretung in Handlungen der Verwaltung § 14 Abs. 1 Satz 2 VwVfG sei. Die Klägerin verstehe die Klageerwiderung des Beklagten gegebenenfalls als erstmaliges Verlangen zum Nachweis einer Vollmacht. Die Vollmacht der Klägerin an die ... T. GmbH werde der Vollständigkeit halber daher vorgelegt, unbeschadet der Tatsache, dass dem Beklagten die Bevollmächtigung aus einer bereits seit Jahren bestehenden Zusammenarbeit bekannt sei. Keinesfalls sei die Bevollmächtigung ein Gesichtspunkt der Vollständigkeit des Antrags im Sinne des § 127 Abs. 3 Satz 2 TKG, weil das Nachweisverlangen spezialgesetzlich in § 14 Abs. 1 Satz 2 VwVfG geregelt sei. Für Anträge wie den vorliegenden bestehe Formfreiheit. Der Verweis des Beklagten auf die Gesetzesbegründung sei verfehlt. Dort stehe nichts von vorzugebenden Antragsformularen oder auch nur von Musterantragsformularen. Hingegen werde betont: „Die Beschleunigung des Netzausbaus erfordert die Beseitigung von Hemmnissen auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht“. Der dem Antrag der Klägerin beigefügte Lageplan zeige im Maßstab 1:1.000 den Leitungsverlauf so genau, wie dies möglich sei. Er zeige Querungen und nenne Verlegetiefen bzw. zu nutzende Mediendurchmesser. Weitere Angaben seien nicht rechtmäßiger Weise zu fordern: Schalt-/Verzweigergehäuse und Montagegruben seien baulich nicht Gegenstand der Maßnahme. Ein Übersichtsplan im Maßstab 1:10.000 sei – ungeachtet der Frage seiner allgemeinen Erforderlichkeit – jedenfalls im konkreten Fall überflüssig, nachdem der gesamte Antragsplan ohnehin nur aus einer Seite bestanden habe. Stationierungen seien bei Gemeindestraßen völlig unüblich. Innerorts würden Straßenstellen stets mit Straßennamen und Hausnummer bezeichnet, was ein hinreichend genaues Beschreibungssystem darstelle. Überdies habe der Beklagte nach Kenntnis der Klägerin kein Stationierungssystem eingeführt. Plandaten nach georeferenzierten Formaten bedürften technisch einer GPS-Einmessung vor Ort. Diese könne und müsse die Klägerin im Antragsstadium nicht vornehmen, da sich die genaue Lage erst im Bauverlauf ergebe, wenn der Boden geöffnet und das Medium unter Berücksichtigung der vorhandenen Gegebenheiten und Hindernisse tatsächlich verlegt werde. Im Vorfeld eine exakte GPS-Einmessung vorzunehmen, würde bedeuten, sich ohne Kenntnis des Untergrunds und ohne Beachtung von Materialspielräumen (Biegeradien etc.) „quasi millimetergenau“ im Antrag festzulegen, was lebenspraktisch nicht möglich sei. In § 127 Abs. 8 Satz 1 TKG sei die Pflichtenlage hinsichtlich der „im Bereich des jeweiligen Wegebaulastträgers übliche[n] Dokumentation der Lage der Telekommunikationslinie nach geographischen Koordinaten‘“ auch dahingehend entschieden worden, dass eine solche im Zustimmungsbescheid erst für die Phase nach Herstellung der Telekommunikationslinie beauflagt werden könne. Aus den vorgenannten baupraktischen Gründen sei auch die verbindliche Angabe eines „Abstands zu einem Fahrbahnrand“ bei Verlegung im Gehweg nicht möglich. Die genaue Einordnung im Gehweg erfolge nach Öffnen des Grabens anhand der vorgefundenen anderen Medien und Hindernisse. DIN 1998 gebe die Zone vor, die innerorts eingehalten werden sollte, sofern sie frei und praktikabel zu benutzen sei. Es sei allerdings unumgänglich, im Einzelfall Medien z.B. um Hindernisse herum zu legen und daher von einem festen Abstand zum Fahrbahnrand abzuweichen. „Querprofile‘“ bei Kreuzungen seien unter keinem technischen Gesichtspunkt erforderlich und für Telekommunikationslinien, anders als für komplexe unterirdische Anlagen, nach den fachlichen Regeln unüblich. Es wäre aus einer solchen Querprofildarstellung für die Verlegung in offener Bauweise nur ein gerader Strich unter dem Straßenoberbau erkennbar. Die Anforderung einer „Darstellung der Topografie‘“ sei bereits unbestimmt und der Erkenntnisgewinn für die Zustimmungsentscheidung nicht ersichtlich. Sollte der Beklagte nicht selbst Ortskenntnis oder entsprechende Dokumentationen zu seinem Straßenbestand besitzen, stünden ihm zudem jedenfalls handelsübliche, frei verfügbare Onlinedienste zur Verfügung, um sich im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes selbständig Erkenntnisse zu verschaffen. Darüber hinaus werde auf den Referentenentwurf zum TKG-Änderungsgesetz 2026 des Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung hingewiesen, der vorsehe, den als erforderlich anzusehenden Inhalt eines Zustimmungsantrags gesetzlich in § 127 Abs. 3 TKG wie folgt zu regeln: „Der Antrag auf Verlegung oder Änderung von Telekommunikationslinien muss mindestens die folgenden Angaben enthalten: 1. den Legeort, 2. die Mindestüberdeckung, 3. das Legeverfahren sowie 4. den voraussichtlichen Beginn und die voraussichtliche Dauer der baulichen Maßnahme“. Ferner hätten die Kommunalen Spitzenverbände und die Verkehrsministerien in einem Expertengremium unter Beteiligung der Klägerin Grundsätze des erforderlichen Inhaltes eines Zustimmungsantrags erarbeitet sowie einen auf die erforderlichen Mindestangaben reduzierten Musterantrag abgestimmt. Diesen habe u.a. das Bayerische Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr am 12. Februar 2026 in einem Rundschreiben veröffentlicht.

Hinsichtlich des weiteren Vortrags der Beteiligten sowie der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die vorliegende Behördenakte sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 16. April 2026 Bezug genommen.