I. Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem er zur Zahlung eines Straßenausbaubeitrages herangezogen wird.

Der Kläger ist Eigentümer der Grundstücke Fl.Nr. *9 und Fl.Nr. *5, Gemarkung S* …, die mit Wohn- und Nebengebäuden bebaut und an der sogenannten D* … gelegen sind.

In seiner Sitzung vom 20. Juni 2006 beschloss der Marktgemeinderat des Beklagten, die im Rahmen der Dorferneuerung entstehenden, umlagefähigen Kosten des Straßenausbaus nicht nach der geltenden Straßenausbausatzung abzurechnen, sondern nach einer Vereinbarung mit den betroffenen Bürgern über die Zahlung eines Baukostenzuschusses durchzuführen und abzurechnen.

Am 9. August 2006 schlossen der Kläger und der Beklagte eine „Vereinbarung über die Zahlung eines Baukostenzuschusses“. Danach verpflichtete sich der Kläger, für seine an der Ausbaustrecke gelegenen Grundstücke Fl.Nr. *5 und Fl.Nr. *9 einen Baukostenzuschuss in Höhe von 4.400,00 EUR zu leisten. Der Ausbaustrecke liege die noch zu erarbeitende und von den Beteiligten noch zu billigende Ausbauplanung zugrunde (§ 1 der Vereinbarung). Für die Ermittlung des Baukostenzuschusses sei die Berechnung nach § 5 dieser Vereinbarung maßgebend. Mit der Zahlung des Baukostenzuschusses seien alle Forderungen des Beklagten hinsichtlich der in § 1 genannten Maßnahme abgegolten (§ 2 der Vereinbarung).

In den Folgejahren wurde die D* … ausgebaut.

In seiner Sitzung vom 6. Mai 2013 beschloss der Marktgemeinderat des Beklagten, insbesondere die bisher angefallenen Mehrkosten der Baumaßnahme zu übernehmen.

Im Rahmen der überörtlichen Prüfung der Jahresrechnungen 2012 bis 2015 des Beklagten monierte der Bayerische Kommunale Prüfungsverband (BKPV) die aus seiner Sicht unzulässigen vertraglichen Vereinbarungen und die Nichtanwendung der Straßenausbaubeitragssatzung in S* … In der Sitzung des Marktgemeinderats des Beklagten vom 5. Dezember 2016 informierte der Erste Bürgermeister darüber, dass im Prüfbericht des BKPV die Vereinbarung als unzulässig beanstandet worden sei und deshalb Straßenausbaubeiträge erhoben werden müssten. Aufgrund der Verjährungsfrist müssten die Bescheide in den nächsten Tagen zugestellt werden. Eine Beschlussfassung zu dem Thema, das nicht als eigener Beratungsgegenstand auf der Tagesordnung aufgeführt war, erfolgte nicht.

Mit Bescheid vom 5. Dezember 2016, als Einschreiben am 8. Dezember 2016 zur Post gegeben, erhob der Beklagte vom Kläger für den Ausbau der Dorfstraße hinsichtlich des Grundstücks Fl.-Nr. *9 einen Straßenausbaubeitrag in Höhe von 2.857,19 EUR. Die Erhebung des Beitrags beruhe auf Art. 5 des Kommunalabgabengesetzes (KAG). Der umlagefähige Aufwand hinsichtlich der als Anliegerstraße zu qualifizierenden Dorfstraße betrage 111.828,79 EUR und der Beitrag je m² Nutzungsfläche 3,72922 EUR/m². Das klägerische Grundstück weise eine Fläche von 868 m² auf und es sei ein Nutzungsfaktor von 1,0 anzusetzen. Der zu zahlende Ausbaubeitrag betrage nach Abzug seinerzeit geleisteter Zuschüsse der örtlichen Vereine 2.857,19 EUR. Die mit den Anliegern im Jahre 2006 außerhalb des Straßenausbaurechts geschlossenen Vereinbarungen seien nichtig; die Straßenausbaubeitragssatzung müsse somit zwingend umgesetzt werden.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016, beim Beklagten eingegangen am 21. Dezember 2016, legte der Kläger gegen den Bescheid Widerspruch ein.

Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass im Jahr 2006 sowohl die betroffenen Grundstückseigentümer als auch der Beklagte sowie die zwei Berater der Verwaltungsgemeinschaft E* … und das Amt für Ländliche Entwicklung W* … einverstanden gewesen seien, die umlagefähigen Kosten durch eine Vereinbarung von den Bürgern tragen zu lassen. Infolge dessen sei im August 2006 der Vertrag geschlossen worden. Im Vertrag seien für beide Seiten Rechte und Pflichten genauestens beschrieben worden; unter anderem heiße es in § 2 Abs. 3 wörtlich: Mit der Zahlung des Baukostenzuschusses sind alle Forderungen des Marktes R* … hinsichtlich der in § 1 genannten Maßnahme abgegolten. Als Vertragsfolge habe er die jeweiligen Ratenzahlungen fristgerecht geleistet. Bis zu einem Zeitungsartikel in den Tageszeitungen im November und Dezember 2016 habe er keinen Hinweis erhalten, dass der Vertrag keine Gültigkeit habe. Die am 5. Dezember 2016 und 4. Januar 2017 erlassenen Bescheide stellten einen Vertragsbruch dar. Er müsse sich als Bürger darauf verlassen können, dass die Sachkunde der betrauten Institutionen ausreiche, einen einfachen Vertrag zu prüfen, dass Verträge von beiden Seiten eingehalten würden und dass bei möglichen Veränderungen rechtzeitig und schadensvermeidend reagiert werde. Da die Prüfung durch die Verwaltungsgemeinschaft Ebern erfolgt und ihm der Vertragsinhalt logisch erschienen sei, habe er im Vertrauen darauf eine externe rechtliche Prüfung nicht in Erwägung gezogen. Der Beschluss, die Beitragsbescheide zu erlassen, habe nicht auf der Tagesordnung der Sitzung des Marktgemeinderats vom 5. Dezember 2016 gestanden. Folglich hätten sich die Marktgemeinderäte nicht mit den Details befassen können. Vor allem hätten die Marktgemeinderäte in der großen Mehrzahl den mit den Bescheiden gebrochenen Vertrag nicht gekannt. Der Kostenrahmen sei massiv überschritten worden und die Mehrkosten in einer Form auf die Grundstückseigentümer umgelegt worden, die nicht vereinbart worden seien. Der Umfang der Dorferneuerungsmaßnahme sei ohne Vertragsanpassung erweitert worden. § 2 Abs. 3 des Vertrages enthalte eine besondere Vertrauensschutzklausel. Auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrauensschutz werde verwiesen. Im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Vertrages befänden sich beide Parteien auf Augenhöhe. Bei Nichterfüllung der vertraglich vereinbarten Inhalte bestehe nur die Möglichkeit, eine Leistungsforderung mit einer Leistungsklage geltend zu machen. Die Gemeinde habe keine Verwaltungsaktbefugnis. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Ablöseverträgen und der Missbilligungsgrenze werde verwiesen. Nach dieser Rechtsprechung habe der Beklagte keine rechtliche Grundlage, nachträglich Gebührenbescheide zu erlassen. Die Missbilligungsgrenze sei nicht überschritten worden. Die entstandenen Mehrkosten habe alleine die Gemeinde zu verantworten. Der Gemeinderatsbeschluss vom 6. Mai 2013 habe die Übernahme der Kostenmehrung durch den Beklagten bestätigt. Für den Erlass der Gebührenbescheide habe keine Entscheidung des zuständigen Marktgemeinderates vorgelegen. Der Marktgemeinderat hätte seinen ursprünglichen Beschluss aufheben und einen neuen Beschluss hinsichtlich der Satzung für die Abrechnung der Dorferneuerung fassen müssen. Für die weiteren Einzelheiten wird auf das Schreiben vom 26. Januar 2017 verwiesen.

Am 4. Januar 2017 erließ die Verwaltungsgemeinschaft E* … einen wortgleichen Änderungsbescheid, der als Rechtsgrundlage die Satzung des Beklagten über die Erhebung eines Straßenausbaubeitrags vom 30. Oktober 2003 nennt.

Mit Bescheid des Landratsamts H* … vom 22. August 2018 wurden die Beschlüsse des Marktgemeinderats des Beklagten vom 22. Juni 2006 (Top … Ziffer 1) und vom 6. Mai 2013 (Top …2) über den Abschluss einer Vereinbarung über die Zahlung eines Baukostenzuschusses außerhalb des geltenden Satzungsrechtes für die im Rahmen der Dorferneuerung S* … durchgeführten Straßenbaumaßnahmen zwischen der Gemeinde und den Straßenanliegern bzw. über die Tragung von Mehrkosten des Straßenausbaus durch den Beklagten rechtsaufsichtlich beanstandet. Die Beschlüsse seien rechtswidrig, weil sie der Beitragserhebungspflicht der Gemeinde aus Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG in Verbindung mit der gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzung widersprächen. Darüber hinaus widersprächen diese Beschlüsse den haushaltsrechtlichen Vorgaben des kommunalen Haushaltsrechtes. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid vom 22. August 2018 verwiesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2019, dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 14. Dezember 2019 zugestellt, wies das Landratsamt H* … den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte sei durch die im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten geltenden Art. 5 ff. des KAG in Verbindung mit der gemeindlichen Straßenausbaubeitragssatzung und der sich daraus ergebenden Beitragserhebungspflicht berechtigt und nach haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten auch verpflichtet, trotz der pauschalen Kostentragungsvereinbarungen entsprechende Straßenausbaubeitragsbescheide zu erlassen, da diese Vereinbarung nichtig seien. Es läge ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot vor. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht etwa abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von willkürlichen Vereinbarungen zwischen Abgabegläubiger und Abgabeschuldner erfolgen könnten, sei für einen Rechtsstaat so fundamental, dass eine diesbezügliche Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten sei, der die Nichtigkeit der Vereinbarung zu Folge habe. Durch seine Straßenausbaubeitragssatzung sei der Beklagte grundsätzlich gehalten, Kosten für beitragspflichtige Straßenausbaumaßnahmen durch Beitragserhebung bei den bevorteilten Eigentümern der jeweiligen Anliegergrundstücke zu decken. Eine Abweichung von diesem Grundsatz sei nur zulässig, wenn eine entsprechende Rechtsgrundlage vorhanden gewesen wäre. Eine Ablösung nach § 11 ABS sei möglich, wenn der Ablösebetrag nach der voraussichtlichen Höhe des nach Maßgabe der Satzung zu ermittelnden Ausbaubeitrags bemessen werde. In Abweichung davon seien in der im Jahr 2006 geschlossenen Vereinbarung die zu zahlenden Baukostenzuschüsse ohne Bewertung des Vorteils der ausgebauten Erschließungsanlagen für die Straßenanlieger und damit nicht nach der notwendigerweise zugrundezulegenden satzungsgemäßen Beitragskalkulation ermittelt worden. Dieses pauschalierende Abweichen der Vereinbarungen von den satzungsmäßigen verankerten Ablösebestimmungen führe zu deren Nichtigkeit, weil die Vertragspartner einen anderen Betrag vereinbart hätten, als die gesetzliche Ausnahmeregelung vorgebe. Eine zur Nichtigkeit führende Abweichung von den Ablösebestimmungen liege auch dann vor, wenn wie vorliegend der Aufwand auf der Basis einer unzulässigen Erschließungseinheit ermittelt werde. Hier seien Erschließungsanlagen unterschiedlichen Straßentyps mit unterschiedlichen Anteilssätzen zusammengefasst worden. Dadurch entsprächen die Beiträge für die einzelnen Anliegergrundstücke nicht mehr der unterschiedlichen Höhe der Vorteile. Die formale Voraussetzung für die rechtmäßige Bildung einer Erschließungseinheit habe ebenfalls nicht vorgelegen. Zudem sei kein entsprechender Gemeinderatsbeschluss gefasst worden. Die Nichtigkeit der Kostentragungsvereinbarungen führe dazu, dass der Beklagte verpflichtet gewesen sei, seiner Beitragserhebungspflicht nachzukommen und zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände seinen Beitragsanspruch mittels Beitragsbescheid durchzusetzen habe. Dies gelte auch dann, wenn die Vertragspartner der Auffassung gewesen seien, sie handelten im guten Glauben. Das seitens des Klägers monierte Fehlen eines Gemeinderatsbeschlusses über den Erlass des Beitragsbescheids führe nicht zu seiner Rechtswidrigkeit, da es sich hier um ein „einfaches Geschäft“ der laufenden Verwaltung handele, das keines weiteren Beschlusses des Gemeinderats bedurft habe. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2019 verwiesen.

II. Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 28. Dezember 2019, bei Gericht am selben Tage eingegangen, ließ der Kläger gegen den Bescheid Klage erheben. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf die Ausführungen im Widerspruchsverfahren verwiesen und ergänzend vorgetragen, dass dem Erlass von Bescheiden auf Grundlage der Ausbaubeitragssatzung die im August 2006 geschlossene Vereinbarung über die Zahlung eines Baukostenzuschusses entgegenstehe. Durch den Vertrag habe die Gemeinde die Verwaltungsaktbefugnis zum Erlass der Bescheide verloren. Insofern wäre es widersprüchlich, erst einen Vertrag mit dem Bürger abzuschließen, anstelle einen Verwaltungsakt zu erlassen, und später ohne Verweis hierauf einen Bescheid auszufertigen. Begebe sich die Verwaltung auf eine mit dem Bürger gleichgeordnete Ebene, so könne diese nicht ohne weiteres verlassen werden. Die Vereinbarung selbst sei ordnungsgemäß zustande gekommen. Gegenstand des Vertrags sei der Ausbau der Ortsstraße gegen Zahlung eines festgelegten Geldbetrags. Es sei nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen worden. Im Kommunalabgabengesetz sei es ohne weiteres möglich, einen Ablösungsvertrag zu schließen. Dass sich die Grundlagen des Vertrags aufgrund falscher Kalkulationen zu Lasten des Beklagten verschoben hätten, könne eine Nichtigkeit als solche nicht begründen. Auch die Mustersatzung des Bayerischen Gemeindetags sehe in ihrer aktuellen Fassung vor, dass eine Ablösung des Beitrags denkbar sei. Die Höhe des Ablösebetrags orientiere sich am zu erwartenden Kostenaufwand. Dass hier der Kostenrahmen ohne Verschulden der betroffenen Bürger gesprengt worden sei, liege alleine in der Risikosphäre des Beklagten. Auch eine fehlerhafte Ermittlung der Höhe der Kostenbeteiligung könne die Rechtsposition der Vertragspartner nicht einseitig verschieben. Gegen die Inanspruchnahme sprächen Gründe des Vertrauensschutzes. Es werde nochmals betont, dass der abgeschlossene Vertrag nicht ein von Privatpersonen entworfenes Werk sei, sondern aus der Feder des Amts für Ländliche Entwicklung stamme, dass die Dorferneuerung begleitet habe. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 25. Januar 2020 verwiesen.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

den Bescheid des Beklagten vom 5. Dezember 2016 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 4. Januar 2017 in der Form des Widerspruchsbescheids des Landratsamts H* … vom 5. Dezember 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die ersten Vorausberechnungen zur möglichen Beitragshöhe bei der Durchführung von Dorferneuerungsmaßnahmen seien schon in den Jahren 2001 und 2004 ermittelt worden. Schon damals sei aus der Bürgerschaft keine Bereitschaft zu erkennen gewesen, die Ausbaukosten durch Erhebung von Straßenausbaubeiträgen satzungskonform refinanzieren zu wollen. Der von der Verwaltung vorgeschlagene Vereinbarungstext eines Ablösebetrags, soweit keine Baukostenüberschreitung entstehe, sei auf Wunsch der Bürger gestrichen worden. Der Beklagte habe daher ausgehend von den voraussichtlich zu erwartenden Kosten für die Anlieger die Kostenvereinbarung mit den Anliegern gefertigt und im Marktgemeinderat beraten. Die Verwaltung habe schon damals und fortgehend darauf verwiesen, dass der Kostenrahmen beim Straßenausbau einzuhalten sei. Diese Formulierung sei aber in den mit den Beitragspflichtigen geschlossenen Vereinbarungen gestrichen worden, weil andernfalls keine Abschlüsse zu erzielen gewesen seien. Die Verwaltung habe schon damals aufgezeigt, dass vereinbarte Mehrkosten der abrechnungsfähigen Straßenausbaumaßnahmen zur Nachbesserung der Vereinbarung führen müssten. Dies sei im Zuge des später erfolgten Straßenausbaus ignoriert worden. Die mit der Teilnehmergemeinschaft S* … und dem Beklagten abgeschlossenen Maßnahmevereinbarungen belegten, dass erhebliche Mehrkosten durch Maßnahmeerweiterungen entstanden seien. Insofern hätte es auch der Anpassung der Vereinbarungen bedurft. Davon habe man aber im Vorfeld der Beauftragungen und der Bauausführung nichts wissen wollen. Es sei rechtlich nicht hinnehmbar, dass der Beklagte die Mehrkosten tragen solle. Die 2006 geschlossenen Vereinbarungen enthielten keine ausreichende Gegenleistung. Die Mehrkosten sollten bewusst dem Beklagten auferlegt und von der Allgemeinheit getragen werden. Diese Praxis müsse zur Nichtigkeit der vereinbarten Baukostenvereinbarung führen. Vertrauensschutz sei folglich nicht mehr gegeben. Denn der Ablösebetrag müsse dem Beitrag entsprechen, worauf die Verwaltung stets hingewiesen habe. Ablösevereinbarungen ohne ausreichende Gegenleistung seien nichtig mit der Maßgabe, dass die Gemeinde berechtigt und sogar verpflichtet sei, den Beitrag mit Bescheid festzusetzen. Dies gelte selbst dann, wenn die Gemeinde die Nichtigkeit zu vertreten habe.

Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigen vom 11. März 2020 ließ der Kläger sein bisheriges Vorbringen vertiefen.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Behördenakten sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 10. November 2021 Bezug genommen.