Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von Schülerbeförderungskosten für das Haushaltsjahr 2020.

Er betreibt ein staatlich anerkanntes privates Förderzentrum mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung. Zur Beförderung seiner Schülerinnen und Schüler bedient sich der Kläger privater Beförderungsunternehmen, namentlich der …, Omnibus … und Taxi … Drei Schüler werden privat befördert. Die – erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens – vorgelegten Beförderungsverträge, die alle dasselbe Erscheinungsbild aufweisen, sehen in Ziff. 7.1 jeweils eine Vergütung nur für tatsächlich ausgeführte Fahrten nach tatsächlich gefahrenen Kilometern vor. Sie treten alle im September 2016 in Kraft und haben eine Laufzeit bis zum Schuljahresende 2019/2020 (Ziff. 8.1 der Verträge).

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 22.07.2021 den Ersatz des notwendigen Schulaufwandes für das Jahr 2020 in Höhe von insgesamt 842.485,89 EUR. Dieser Antrag ging laut Eingangsstempel am 20.08.2021 bei der Regierung von … (im Folgenden: Regierung) ein. Mit E-Mail vom 03.12.2021 stellte die Regierung Nachfragen insbesondere zu den sogenannten Bereitstellungskosten für die Schülerbeförderung. Der Kläger solle ggf. seine Prüfung zum Wegfall der Geschäftsgrundlage erläutern. Diese komme nur in Betracht, wenn die Kostenerstattung für die in 2020 tatsächlich durchgeführten Fahrten unterhalb von 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 liege. Voraussetzung für die Verwendung der IST-Ausgaben von 2019 als Vergleichsmaßstab sei, dass sich die Schülerbeförderungskosten in 2020 bzw. 2021, ohne die Coronabedingten Einschränkungen, in etwa auf demselben Niveau wie in 2019 bewegt hätten. Sofern dies im Einzelfall nicht gegeben sei, müsse das Basisjahr 2019 entsprechend korrigiert oder das jeweils laufende Vertragsjahr (2020 oder 2021) herangezogen werden. Hierauf antwortete der Kläger mit E-Mail vom 11.01.2022 mit allgemeinen Ausführungen zum Vorliegen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage.

Mit Bescheid vom 18.01.2022 setzte die Regierung den erstattungsfähigen laufenden und einmaligen Schulaufwand für das Haushaltsjahr 2020 fest. Hierbei errechnete sich eine Restzahlung in Höhe von insgesamt 147.598,35 EUR, von denen antragsgemäß 74.667,57 EUR auf die Schülerbeförderung entfielen. Zu den Bereitstellungskosten (Kostengruppe 3.14) ist in der Begründung ausgeführt, dass die ersparten Sach- und Personalaufwendungen (Reinigung, Treibstoff, Personalfreistellungen) sowie von dritter Seite geleisteter Ersatz- oder Unterstützungsleistungen aufgrund der Einstellung der Beförderung und des dadurch entstandenen Einnahmeausfalls (z.B. Kurzarbeitergelt, „Corona-Soforthilfe“, Versicherungsleistungen etc.) bei der Berechnung abzuziehen seien. Die Regierung gehe davon aus, dass der Schulträger dies bei der Abrechnung beachtet habe. Dem Schulträger würden die geltend gemachten Bereitstellungskosten refinanziert. Die Kosten für die Einzelbeförderungen würden unter Zurückstellung von Bedenken anerkannt. In Zukunft seien der Abrechnung die Genehmigungsschreiben der Regierung oder begründende Unterlagen beizufügen. Dies gelte auch für die ausbezahlten Corona Wegstreckenentschädigungen.

Mit E-Mail vom 21.04.2022 forderte die Regierung unter Hinweis auf die Notwendigkeit der Überprüfung der Auszahlung betreffend die Bereitstellungskosten Unterlagen beim Kläger an. Weiterhin wurde der Kläger aufgefordert, mitzuteilen wie hoch die Kosten für die Schülerbeförderung 2020 ohne die Coronabedingten Einschränkungen ausgefallen wären. Mit Schreiben vom 18.05.2022 übersandte der Kläger als Rechnungen bezeichnete Buchungsbelege zur Schülerbeförderung. Weiterhin teilte er mit, die Kosten hätten sich auf 525.507,57 EUR belaufen. Ohne die Einschränkungen der Corona-Pandemie gehe der Kläger im Ergebnis von 600.000 EUR aus. Dieser Betrag ergebe sich aus einer Hochrechnung der im Jahr 2019 in Höhe von 587.222,85 EUR angefallenen Kosten. Aufgrund geringfügig gestiegener Schülerzahlen und der Notwendigkeit einer weiteren Linie sei hierauf ein Aufschlag vorzunehmen.

Unter dem 01.06.2023 hörte die Regierung den Kläger zu einer beabsichtigten Teilrücknahme an. Mit den Schreiben vom 03.04.2020 und vom 28.06.2021 habe die Regierung den Schulträgern der privaten Förderschulen Vollzugshinweise zur Abrechnung des Kostenersatzes für die Schülerbeförderung an privaten Förderschulen nach Art. 34 und 34a BaySchFG unter Berücksichtigung der Coronabedingten Besonderheiten mitgeteilt. Diese regelten das Vorgehen zur Prüfung des Wegfalls der Geschäftsgrundlage und setzten eine Obergrenze für den Kostenersatz der Bereitstellungskosten in Höhe von maximal 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019, bzw. alternativ 85 Prozent des vertraglich vereinbarten Beförderungsentgeltes fest (vgl. Nr. 3.2 Buchst. e) des Schreibens vom 03.04.2020). Der Kläger habe aber im Rahmen seiner Abrechnung für das Jahr 2020 höhere Bereitstellungskosten geltend gemacht. Die Regierung habe bei der Prüfung der Abrechnung des Schulaufwandes versehentlich höhere Kosten als ersatzfähig anerkannt, als nach der vorstehend genannten Obergrenze möglich gewesen sei. Die Kosten des Basisjahres 2019 beliefen sich auf 587.222,85 EUR. Der Schulträger habe mit der Abrechnung für das Jahr 2020 insgesamt Bereitstellungskosten in Höhe von 87.379,07 EUR geltend gemacht. Es könne im vorliegenden Fall zwar von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage ausgegangen werden, da die Kosten für die in 2020 tatsächlich durchgeführten Fahrten unterhalb von 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 lägen. Die Obergrenze für die Refinanzierung der Bereitstellungskosten betrage aber – ebenfalls – maximal 85 Prozent der IST-Ausgaben. Die beantragten Kosten für die Schülerbeförderung im Jahr 2020 seien mit 89,68 Prozent von den IST-Ausgaben 2019 angesetzt worden. Es hätten also nur Bereitstellungskosten bis zur Höhe von 45.473,09 EUR erstattet werden dürfen. Weiterhin regte die Regierung an, zu erläutern, ob und ggf. in welcher Höhe bereits Entgelt für im Jahr 2020 angefallene Bereitstellungskosten geleistet worden sei. Weiterhin solle der Kläger sich dazu äußern, ob und welche Art von Vereinbarung er hierüber mit dem Beförderer getroffen habe, und wie der Beförderer zu einer möglichen Rückforderung dieser Leistungen stehe und welche Argumente und Belege hierzu ausgetauscht worden seien.

Der Kläger antwortete hierzu mit E-Mail vom 11.08.2023, aus dem Schreiben vom 23.03.2020 des Bayerischen Staatsministerium (Seite 3 dritter Aufzählungspunkt), dem Schreiben vom 31.03.2020 des Bayerischen Staatsministeriums (Seite 3 letzter Abschnitt) und aus dem Schreiben vom 03.04.2020 der Regierung von … habe man den Schluss gezogen, dass die Gewährung von Bereitstellungskosten in Höhe von höchstens 85% erfolgen könne. Bereits im April 2020 hätten die Beförderer 75% oder 60% der Bereitstellungskosten abgerechnet. Man sei dabei immer von der fiktiven Betrachtung gegenüber dem entsprechenden Monat im Jahr 2020 ohne Einschränkungen ausgegangen. Dass die Gesamtkosten aus dem Jahr 2019 als Bezugsgröße herangezogen würden, sei aus den Schreiben nicht ersichtlich gewesen. Die Bereitstellungskosten für das Jahr 2020 seien entsprechend der gestellten Rechnungen, je nach Beförderer in Höhe von 85, 75 und 60% geleistet worden. Man habe aufgrund der oben genannten Erwägung eine Entscheidung getroffen und diese den Beförderern mitgeteilt. Diese seien – wie auch der Kläger – nicht bereit, auf die Beträge zu verzichten.

Mit E-Mail vom 16.08.2023 teilte die Regierung dem Kläger mit, dass sie trotz Verständnis für die Situation nicht von ihrer Position abweichen könne. Die von niemand zu vertretene Pandemie, die zu enormen Einnahmeausfällen bei den Beförderern geführt habe, sei in den Schreiben vom 03.04.2020 und 28.06.2021, in Vollzugshinweisen zur Abrechnung des Kostenersatzes für die Schülerbeförderung nach Art. 34 und 34a BaySchFG gewürdigt und immerhin eine Refinanzierung von 85% der Bereitstellungskosten ermöglicht worden. Dies sei erfolgt, um die Beförderungsunternehmen einerseits zu unterstützen, andererseits im Gegenzug darzulegen, dass auch ihnen ein Beitrag zu der von keiner Seite zu vertretenden Situation abverlangt werden müsse. Würde der Kostenersatz für die Kosten der Schülerbeförderung in der ursprünglich festgesetzten Höhe verbleiben, so sei davon auszugehen, dass die zur Anpassung des Vertrages führende Störung der Geschäftsgrundlage fast ausschließlich mit staatlichen Mitteln beseitigt würde, was nicht Sinn und Zweck der Unterstützung sein könne. Dies hätte den Vertragspartnern seitens der Schulträger deutlich erläutert werden müssen. Dennoch sei man bereit, die Angelegenheit erneut zu überprüfen und bitte hierzu um Vorlage der Schreiben an die Beförderungsunternehmer. Ferner solle unter Vorlage von Belegen erläutert werden, welche Gründe die Beförderer gegen eine Rückforderung vorbrächten und wie sie diese belegten.

Am 12.09.2023 legte der Kläger seine Kommunikation aus 2020 mit der Regierung und den Beförderern …, Omnibus … und Taxi … vor. Die … hatte danach ohne Nennung konkreter Zahlen eine Vertragsanpassung gefordert. Das Unternehmen Taxi … bezifferte die Summe der zu bezahlenden Bereitstellungskosten auf 70% des Nettopreises pro Tag und Linie. Das Unternehmen … erläuterte, die Bereitstellungskosten beliefen sich auf 277,33 EUR pro ausgefallenen Schultag. Ein Abschlag auf Grund ersparter Aufwendungen mit 35% sei zu akzeptieren. Antwortschreiben des Klägers oder der Abschluss neuer Verträge sind den vorgelegten Unterlagen nicht zu entnehmen. Der Kläger hatte nach eigenen Angaben den Beförderern die Rundschreiben übermittelt und um Antwort gebeten. Man habe nach der Erinnerung bewusst nichts Konkretes an die Beförderer geantwortet. Die Bezugsgröße für die maximal zu ersetzenden Bereitstellungskosten von 85% habe man im Jahr 2020 gesehen. Man habe nicht erahnen können, dass das Jahr 2019 herangezogen würde. Tatsächlich habe Herr …, nicht – wie von ihm angeboten – die 35%, sondern tatsächlich 40% abgezogen. Herr … habe zudem erklärt, dass er auch für andere Schulen im Landkreis unterwegs gewesen sei und hier bis dato keine Probleme mit den 60% Bereitstellungskosten aufgetaucht wären. Auch die … könne sich die Bezugsgröße 2019 nicht erklären. Diese habe das Schreiben der Regierung vom 03.04.2020, Ziffer 3.2 lit. e) zudem so verstanden, dass der zu leistende Kostensatz maximal 85% des vertraglich vereinbarten Beförderungsentgelts betragen durfte. Dementsprechend seien die Linien berechnet worden, als ob sie gefahren worden wären und das Ergebnis dann entsprechend gekürzt (auf 85% im März 2020 bzw. auf 75% im April 2020) in Rechnung gestellt worden. Dem vorlegten E-Mail-Verkehr ist zu entnehmen, dass der Kläger versucht hatte, von der Regierung konkrete Aussagen zu konkreten Angeboten der Beförderungsunternehmen zu erhalten. Diese hatte mit allgemeinen Ausführungen zu den Voraussetzungen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage geantwortet.

Mit Bescheid vom 09.10.2023 wurde der Bescheid der Regierung vom 18.01.2022, Az. … (mit Wirkung für die Vergangenheit) insoweit zurückgenommen, als eine Erstattung der notwendigen Kosten für die Schülerbeförderung anstatt des darin festgelegten Betrags von 525.507,57 EUR auf nunmehr 498.767,40 EUR festgesetzt wird. (Ziff. 1). Die sich daraus ergebende Überzahlung in Höhe von 26.740,17 EUR sei dem Freistaat Bayern zu erstatten. Sie werde mit den monatlichen Abschlägen der Schülerbeförderung im Jahr 2024 verrechnet. (Ziff. 2). Für den Bescheid wurden keine Kosten erhoben (Ziff. 3).

Die Teilrücknahme des Bescheides über den Kostenersatz für die notwendigen Kosten der Schülerbeförderung im Jahr 2020 stütze sich auf Art. 48 Abs. 1 und 2 BayVwVfG. Die Festsetzung von Kostenersatz in Höhe von 525.507,57 EUR sei rechtswidrig, da sie auf einer unangemessenen Verteilung der Coronabedingten Einschränkungen zulasten des Schulträgers und damit des Kostenersatz leistenden Freistaats beruhe. Nachdem der Kläger im Ergebnis selbst angegeben habe, dass die Kosten für die Jahre 2019 und 2020 sich etwa auf demselben Niveau bewegt hätten und es an konkreten Angaben bezogen auf die jeweils einzelnen Beförderer gefehlt habe, sei 2019 zum Vergleich herangezogen worden. Der Schulträger habe mit keinem Beförderungsunternehmen eine Anpassung der Verträge vorgenommen, sondern die von diesen geltend gemachten Bereitstellungskosten ohne genauere Prüfung ausgezahlt. Mehreinnahmen auf Seiten der Beförderungsunternehmer aufgrund der Fahrten für die Notbetreuung seien bei der Auszahlung der Bereitstellungskosten nicht berücksichtigt. Es entspreche pflichtgemäßen Ermessen, die Festsetzung von Kostenersatz insoweit zurückzunehmen, als diese unter Verstoß gegen die von den bayerischen Regierungen allgemein angewandten Grundsätze erfolgt sei. Es werde unterstellt, dass der Kläger auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut habe. Dieses Vertrauen sei aber unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme nicht schutzwürdig. Für eine entsprechende Rücknahme des Kostenersatzbescheides stritten die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der sparsamen Verwendung staatlicher Mittel. Nachdem grundsätzlich eine großzügige Anwendung von § 313 BGB zugunsten der Beförderungsunternehmen durch Leistung entsprechenden Kostenersatzes an die Schulträger durch den Freistaat Bayern ermöglicht worden sei, widerspräche die vorliegend im Ergebnis bewirkte vollkommen einseitige Entlastung der Beförderungsunternehmen den genannten Grundsätzen erheblich. Demgegenüber habe das Vertrauen des Schulträgers in den Bestand des von der Teilrücknahme betroffenen Bescheides zurückzutreten. Die Regierung habe dem Kläger die bei der Abwicklung der Fälle der fraglichen Art allgemein anzuwendenden Grundsätze auch mitgeteilt, dieser sei allerdings in seinem Antrag hiervon abgewichen und habe damit eine wesentliche Ursache für den der Regierung bei der Abrechnung unterlaufenen Fehler gesetzt.

Der Bescheid wurde am 10.10.2023 per Einschreiben zur Post gegeben.

Mit Schreiben vom 07.11.2023, das am 08.11.2023 dort einging, erhob der Kläger Widerspruch bei der Regierung. Unter dem 16.11.2023 wurde der Widerspruch dahingehend begründet, dass die Gewährung der Bereitstellungskosten (von überwiegend unter 85%) bezugnehmend auf die Kosten, die im Februar 2020 entstanden seien, aus Sicht des Klägers nur schlüssig sei. Aus damaliger Sicht sei dies sogar der einzig naheliegende und vernünftige Bezugszeitraum gewesen. Die Heranziehung des gesamten Jahres 2019 als Bezugszeitraum durch die Regierung über ein Jahr nach Abwicklung der Zahlungen mit Schreiben vom 28.06.2021 sei nicht nachvollziehbar. Die Zahlungen der Bereitstellungskosten an die Beförderungsunternehmen hätten bereits im Jahr 2020 getätigt werden müssen, um den dortigen Liquiditätsproblemen zu begegnen. Man sei davon ausgegangen, auf die bisher bekannten Richtlinien der Regierung vertrauen zu können. Eine nachträgliche Veränderung der Grundlagen zu Lasten der Schulträger sei rechtsmissbräuchlich und damit unzulässig. Mit E-Mail vom 29.02.2024 legte der Kläger die Beförderungsverträge mit den einzelnen Beförderungsunternehmen sowie eine Kostenaufstellung vor. Nachdem es persönliche Gespräche gegeben hatte, teilte der Kläger mit E-Mail vom 09.04.2024 mit, der Vergleich mit dem Jahr 2019 hinke aus zwei Gründen. Einerseits seien 2020 auch Fahrten und Preise von Ferienzeiten (Allgemeinverfügung – Pfingstferien im Juni 2020), die es 2019 nicht gegeben habe, angefallen. Andererseits müsse die Preisentwicklung insgesamt beachtet werden. Bei der Firma … falle in diesem Fall auf, dass es ab September 2020 eine Preiserhöhung aufgrund von Umstellungen gegeben habe. Zudem gebe es ohnehin permanent Umstellungen und Preisänderungen, weil Familien zu- oder wegziehen würden, oder sich die Schülerschaft (Vergleich 07/19 183 Schüler zu 07/20 193 Schüler) verändere.

Mit Schreiben vom 10.04.2024 teilte die Regierung dem Kläger als Ergebnis ihrer Überprüfung der bis dahin zusätzlich vorgelegten Unterlagen mit, dass für den Beförderer … im Jahr 2020 Bereitstellungskosten i.H.v. 46.164,75 EUR als notwendig anerkannt werden könnten und sich die Überzahlung somit um 691,66 EUR auf 26.048,51 EUR verringern würde. Weitere Aufstellungen für die weiteren Beförderer Omnibus … und Taxi … seien nicht vorgelegt.

Sodann erging mit Datum vom 30.06.2024 folgender Widerspruchsbescheid:

1. Der Bescheid der Regierung von … vom 09.10.2023, Az. …, wird in Ziffer 1 und 2 seines Bescheidsausspruchs wie folgt abgeändert:

„1. Der Bescheid der Regierung von … vom 18.01.2022, Az. … wird (mit Wirkung für die Vergangenheit) insoweit zurückgenommen, als eine Erstattung der notwendigen Kosten für die Schülerbeförderung anstatt des darin festgelegten Betrags von 525.507,57 EUR auf nunmehr 499.459,06 EUR festgesetzt wird.

2. Die sich daraus ergebende Überzahlung in Höhe von 26.048,51 EUR ist dem Freistaat Bayern zu erstatten.“

2. Im Übrigen wird der Widerspruch zurückgewiesen.

3. Der Widerspruchsführer hat die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen.

4. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr von 300,00 EUR festgesetzt, die Auslagen betragen 3,45 EUR.

Zur Begründung ist ausgeführt, die Regierung habe dem Kläger mit Schreiben vom 03.04.2020 und vom 28.06.2021 mitgeteilt, in welchem Fall ein Wegfall der Geschäftsgrundlage im Sinne des § 313 BGB im Vertragsverhältnis mit den Beförderungsunternehmen wegen Coronabedingt entfallener vertragsgemäßer Beförderungsfahrten zu prüfen sei, dass diese Prüfpflicht im Verantwortungsbereich des Schulträgers liege und welche maximale Kostenerstattung dann möglich sei. Von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage sei dann auszugehen, wenn die Kostenerstattung für die in 2020 tatsächlich durchgeführten Fahrten unterhalb von 85% der Ist-Ausgaben des Jahres 2019 lägen, vorausgesetzt, die Schülerbeförderungskosten hätten sich ohne die Coronabedingten Einschränkungen in etwa auf demselben Niveau wie 2019 bewegt. In diesem Fall sei dann eine Refinanzierung durch den Freistaat Bayern in Form des Kostenersatzes in Höhe der tatsächlich durchgeführten Fahrten zuzüglich der Bereitstellungskosten bis zu einer Hohe von 85% der Ist-Ausgaben aus dem Jahr 2019 als notwendige Kosten möglich. Die Vergleichbarkeit des Jahres 2019 sei dabei grundsätzlich gegeben. Nach Angaben des Klägers ergebe sich zum Jahr 2020 hin ein leichter Anstieg der Schülerzahlen sowie eine weitere Linie, sodass auch ein leichter Zuwachs an Kosten hätte zu verzeichnen sein müssen. Hierzu habe der Kläger aber keine konkreten befördererspezifischen Angaben machen können bzw. später eine Schätzung abgegeben, die sich in etwa auf demselben Niveau wie 2019 bewegt habe. Die vom Schulträger für das Jahr 2020 geltend gemachten Kosten der Schülerbeförderung überschritten bei allen drei von ihm beauftragten Beförderern die oben erwähnte Marke von 85% der Ausgaben des Jahres 2019. Dies sei insofern schädlich als auch bei allen drei Beförderern von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage ausgegangen werden könne, weil in allen drei Fällen die tatsächlich durchgeführten Fahrten deutlich weniger als 85% der Kosten des Jahres 2019 ausmachten und somit eine Begrenzung auf eben diesen Wert hätte erfolgen müssen. Dies habe sowohl der Kläger bei seinem Antrag als auch die Regierung im ursprünglichen Bescheid nicht berücksichtigt, sodass dieser rechtswidrig sei. Der begünstigende Verwaltungsakt sei unter Berücksichtigung des Art. 48 Abs. 2 und Abs. 4 BayVwVfG nach pflichtgemäßen Ermessen zurückzunehmen. Der Kläger habe kein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Verwaltungsaktes haben dürfen. Ein Wegfall der Bereicherung, den der Kläger auch nicht geltend gemacht habe, liege nicht vor. Der Kläger könne die zu viel geleisteten Entgelte von den Beförderern zurückfordern. Die Rücknahme sei angemessen, da der Freistaat Bayern bereit gewesen sei, eine großzügige Anwendung von § 313 BGB zugunsten der Beförderungsunternehmen durch Leistung entsprechenden Kostenersatzes an die Schulträger zu ermöglichen. Die vorliegend im Ergebnis bewirkte, vollkommen einseitige Entlastung der Beförderungsunternehmen widerspreche dem jedoch erheblich und verteile die Belastungen unangemessen zugunsten der Beförderer und zulasten des Schulträgers und damit des Kostenersatzes leistenden Freistaats. Bei Beförderungsverträgen und dem Wegfall der Geschäftsgrundlage könne jedenfalls dem Auftragnehmer ebenfalls eine gewisse „Opfergrenze“ zugemutet werden, was durch die Deckelung auf 85% erreicht sei. Weiteres Gewicht müsse haben, dass der Kläger keine Vertragsanpassung vorgenommen habe. Dass die Regierung die vom Kläger gewünschte Beratung vor eines solchen Vertragsschlusses damals nicht habe leisten können, entbinde den Kläger nicht von der Pflicht, selbstverantwortlich und unter Zuhilfenahme der ihm bereits zur Verfügung stehenden Handlungsleitlinien eine damit in Einklang stehende Entscheidung zu treffen. Letztlich seien die Interessen des Schulträgers gegen die Durchsetzung der Vorgaben zum Kostenersatz auch mit der Gleichbehandlung aller Schulträger abzuwägen und in Einklang zu bringen. Dabei sprächen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwendung von Haushaltmitteln und der Grundsatz der Gleichbehandlung aller Schulträger sowie das Interesse an einem einheitlichen Vollzug der Bestimmungen neben den weiteren Argumenten hinsichtlich der Verteilung der Lasten dafür, den fehlerhaften Verwaltungsakt zu bereinigen und die überzahlten Fördermittel zu verrechnen. Der Bescheid vom 09.10.2024 sei insofern rechtswidrig und daher aufzuheben, als durch die mit E-Mails vom 29.02.2024 und 04.03.2024 nachgereichte Aufstellung über Kosten i.H.v. 357.361,00 EUR begründet worden sei, warum hinsichtlich der … als Basisjahr für die Prüfung einer Störung der Geschäftsgrundlage nicht das Jahr 2019, sondern das Jahr 2020 heranzuziehen sei. Die refinanzierbaren Kosten beliefen sich nun auf 303.756,85 EUR, die darin enthaltenen Bereitstellungskosten auf 46.164,75 EUR, welche sich somit im Vergleich zu vorher um 691,66 EUR erhöht hätten. Für die gesamte Kostengruppe 3.14 ergebe sich damit ein Kostenersatz für notwendige Kosten der Schülerbeförderung im Jahr 2020 von 499.459,06 EUR. Die Überzahlung reduziere sich dementsprechend.

Die Aufforderung zur Rückzahlung des zu viel gezahlten Betrages sei auf Grundlage von Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG rechtmäßig. Auf den Wegfall der Bereicherung könne sich der Kläger nach Art. 49a Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG nicht berufen. Er habe schon nicht nachvollziehbar dargelegt, dass er tatsächlich durch die Überzahlung nicht mehr bereichert wäre, weil es ihm unmöglich wäre, die überzahlten Fördermittel, die er an die Beförderungsunternehmen weitergereicht hatte, von diesen zurückzufordern. Selbst wenn man von einer Entreicherung ausgehe, könne der Kläger sich hierauf nicht berufen. Die Umstände, die zur Rücknahme des Abrechnungsbescheids geführt hätten, namentlich die Angabe nicht ersetzbarer Kosten und die versehentliche falsche Nachberechnung der ersetzbaren Kosten durch die Regierung, seien diesem aufgrund grober Fahrlässigkeit unbekannt gewesen. Es sei dem Kläger mit geringem Aufwand möglich und nach dem Schreiben der Regierung vom 28.06.2021 auch aufgetragen gewesen, die ersetzbaren Kosten nach den Vorgaben des genannten Schreibens in Verbindung mit dem Schreiben der Regierung vom 03.04.2020, nachzuvollziehen und zu berechnen.

Der Widerspruchsbescheid wurde laut Postzustellungsurkunde am 04.09.2024 an den Kläger zugestellt.

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 04.10.2024, der am gleichen Tag dort einging, erhob der Kläger Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth. Er beantragt,

I.  Der Bescheid der Regierung von … vom 09.10.2023 – … in der Form des Widerspruchsbescheids vom 30.08.2024 – … wird aufgehoben.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Es sei schon nicht ersichtlich, dass der Ausgangsbescheid vom 18.01.2022 rechtswidrig war. Zudem habe der Beklagte die gesetzlich vorgesehene Frist von einem Jahr für eine Rücknahme nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht eingehalten. Er habe bereits vor dem 09.10.2022 Kenntnis von sämtlichen zur Begründung der Rückforderung geltend gemachten Umstände gehabt. Aus den Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 23.03.2020 und 31.03.2020 sowie den Schreiben der Regierung vom 03.04.2020 und 28.06.2021 ergebe sich die Möglichkeit, tatsächlich erbrachte Fahrtleistungen vertragsgemäß zu vergüten. Erreichten die tatsächlich erbrachten Fahrtleistungen nicht 85% des für das Jahr 2020 zu erwartenden Beförderungsentgeltes, könne von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage ausgegangen werden. Hinsichtlich der Erstattung des Ausfallbetrages sei eine Obergrenze von 85% desselben festgelegt. Für die einzelnen Beförderungsunternehmen ergebe sich jeweils, dass die beantragten Bereitstellungskosten deutlich darunter lägen.

Entgegen den Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid sei der Kläger auch entreichert. Er habe im Hinblick auf die Liquiditätsengpässe der Beförderungsunternehmen die geforderten Beträge längst bezahlt. Auf welcher Grundlage der Kläger eine Rückforderung bei den Beförderungsunternehmen erfolgreich durchsetzen könnte, sei nicht erkennbar. Die Zahlungen seien auf Grund mit den Beförderungsunternehmen getroffener Vereinbarung geleistet worden und nicht rechtsgrundlos erfolgt. Es gebe keine Anspruchsgrundlage für die im Widerspruchsbescheid für möglich erachtete Rückforderung.

Für den Beklagten beantragte die Regierung mit Schriftsatz vom 07.11.2024,

die Klage abzuweisen.

Zum nach Art. 34, Art. 34a BaySchFG, hinsichtlich des Ersatzes von Kosten für die Schülerbeförderung ergänzt durch § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 AVBaySchFG iVm. §§ 2, 3 SchBefV vom Freistaat Bayern zu ersetzenden Schulaufwand gehörten die notwendigen Kosten für die Schülerbeförderung. Hierzu könnten grundsätzlich auch Zahlungen zählen, die im Hinblick auf die Pandemiesituation nach einer Vertragsanpassung wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage als sog. Bereitstellungskosten geleistet worden seien. Um eine praktikable und großzügige Lösung zu finden, seien vom Bayerischen Staatsministerium für Unterricht und Kultus Ministerialschreiben (sog. KMS) zum Umgang mit Störung der Geschäftsgrundlage aufgrund der Pandemiesituation herausgegeben worden, die den Umgang pauschal regeln sollten. Im KMS vom 20.04.2021, Az. lll.7-8S8365.0/67/1, seien für die zuständigen Regierungen einheitliche Vollzugshinweise erlassen worden, wie im Bereich des Kostenersatzes mit der Problematik eines „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ (im KMS abgekürzt mit „WdGG“) umzugehen sei. Dort heiße es auf S. 3 zu Pkt. 1 e):

- „Die Prüfung des WdGG kommt dann in Betracht, wenn die Kostenerstattung für die tatsächlich durchgeführten Fahrten unterhalb von 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 liegt.

- Die Bereitstellungskosten sind nach Maßgabe des KMS vom 31.03.2020 festzustellen.

- Als Obergrenze für die Übernahme der Bereitstellungskosten wird weiterhin 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 als sachgerecht erachtet (Ersparnis in Höhe von mindestens 15 Prozent). Hierbei handelt es sich nicht um den Regelfall. Die tatsächlichen Bereitstellungskosten dürften in vielen Fällen deutlich darunterliegen. Das geleistete Beförderungsentgelt ist als erbrachte Leistung zu berücksichtigen.

- Das im Rahmen der Schulfinanzierung geleistete Beförderungsentgelt zuzüglich der geltend gemachten ungedeckten Bereitstellungskosten darf damit die Obergrenze von 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 nicht übersteigen.“

Das Fehlen dieser Regelung hätte zur Folge gehabt, dass die Schulträger und Beförderer jeweils im Einzelfall über den Wegfall der Geschäftsgrundlage und deren Konsequenzen hätten Verhandlungen führen und ggf. eine Lösung vor den ordentlichen Gerichten hätten erstreiten müssen. Im Ergebnis hätte dies nicht nur zu einem höheren Mehraufwand auf allen Seiten, sondern auch einer deutlichen Schlechterstellung der Beförderungsunternehmen geführt. Nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung zu Coronabedingten Störungen in der Abwicklung gegenseitiger Verträge könne eine Anpassung wegen Störung der Geschäftsgrundlage gemäß § 313 Abs. 1 BGB nämlich nur insoweit verlangt werden, als dem einen Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls, insbesondere der vertraglichen oder gesetzlichen Risikoverteilung, das Festhalten am unveränderten Vertrag nicht zugemutet werden kann (vgl. etwa BGH Urteile vom 08.05.2024 – XII ZR 7/23; BeckRS 2024, 15325 und vom 12.01.2022 – XII ZR 8/21, BeckRS 2022, 48: keine „pauschale Betrachtungsweise“; zur Schülerbeförderung im Besonderen vgl. LG Würzburg, Urteil vom 10.06.2024 – 73 O 2247/23 – BeckRS 2024, 16730: kein Anspruch des Beförderungsunternehmers auf Vertragsanpassung, weil er als Sachleistungsschuldner das Risiko von Leistungserschwerungen zu tragen habe).

Der Bescheid vom 18.01.2022 sei nach den obigen Grundsätzen rechtswidrig und teilweise rücknehmbar. Demnach sei die Obergrenze von 85% sowohl für die Frage, ob ein Wegfall der Geschäftsgrundlage vorliege, als auch als formale Deckelung der letztlich im Ergebnis zu gewährenden staatlichen Ersatzleistungen relevant. Unstreitig liege eine Störung der Geschäftsgrundlage vor. Die angesprochene Deckelung sei jedoch im genannten Bescheid nicht beachtet worden. Dort sei letztlich über diese hinaus folgendes gewährt worden:

1. Beförderer …: 89,68 Prozent der IST-Ausgaben 2019, also 4,68 Prozentpunkte über den IST-Ausgaben 2019,

2. Beförderer Omnibus …: 94,21 Prozent der IST-Ausgaben 2019, also 9,21 Prozentpunkte über den IST-Ausgaben 2019 und 3. Beförderer Taxi …: 87,86 Prozent der IST-Ausgaben 2019, also 2,86 Prozentpunkte über den IST-Ausgaben 2019.

Zwar führe die Missachtung der Vorgaben des KMS allein nicht unmittelbar selbst zur Rechtswidrigkeit des Bescheids, da es sich hierbei nicht um normative Rechtssätze mit Außenwirkung handele, sondern als Vollzugshinweise nur um interne, die Behörden des Beklagten bei ihren Ermessensentscheidungen bindende Handlungsdirektiven. Die teilweise Rechtswidrigkeit folge aber mittelbar daraus, dass hierdurch zugleich ein Gleichheitsverstoß gegenüber anderen privaten Schulträgern resultiere. Anderen privaten Schulträgern sei Kostenersatz für Beförderungsleistungen durchgängig nur in Anwendung der genannten Grundsätze gewährt worden; sei es versehentlich zu einer Zuwendungsentscheidung gekommen, sei durchweg – so wie hier – die Teilrücknahme des Bewilligungsbescheids erfolgt. Vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung könne der Kläger nur verlangen, genauso behandelt zu werden, wie andere Träger auch, nicht aber eine Zuwendung in der Höhe zu er- oder behalten, die anderen Trägern in vergleichbarer Situation nicht zugekommen sei.

Entgegen der Auffassung der Klägerseite handele es sich bei der Rücknahmefrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG um eine Entscheidungs- und gerade nicht um eine Bearbeitungsfrist. Diese beginne erst dann zu laufen, wenn sämtliche für die behördliche Rücknahmeentscheidung relevanten Umstände der Behörde bekannt seien und die Rücknahme „entscheidungsreif“ gewesen sei. Die Frist habe erst mit Abschluss des Anhörungsverfahrens nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG und damit frühestens mit der Antwort-E-Mail des Klägers vom 11.08.2023 auf das Anhörungsschreiben vom 01.06.2023 anlaufen können. Die Jahresfrist sei damit bei Erlass des Rücknahmebescheids vom 09.10.2023 gewahrt worden.

Die Rücknahme sei auch ermessensfehlerfrei erfolgt. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Einerseits seien ihm die Grundsätze aus dem genannten KMS bekannt, oder ggf. in Folge grober Fahrlässigkeit unbekannt gewesen. Auch sei er nicht entreichert, da ihm die Möglichkeit offenstehe, die zu viel geleisteten Beträge ggf. im Klagewege zurückzuholen. Dass ihm das nicht möglich wäre, habe er nicht hinreichend konkret dargelegt. Ebenso wenig habe er dargelegt, inwiefern er tatsächlich andere Vertragsanpassungen als im KMS vorgesehen, vorgenommen habe.

Hierauf replizierte der Klägerbevollmächtigte mit Schriftsatz vom 05.12.2024, die Ausführungen der Regierung stützten sich in großen Teilen auf das KMS vom 20.04.2021, das dem Kläger bisher nicht bekannt gewesen sei. Es sei auch bisher nicht in der Kommunikation mit dem Kläger genannt worden. Unabhängig davon mache die Nichtbeachtung der dort dargelegten Empfehlungen den Ausgangsbescheid nicht rechtswidrig. Der Gleichheitsgrundsatz könne nicht zu Lasten des Klägers bei einer Rückforderung angewandt werden. Zudem blieben die Ausführungen der Regierung, in vergleichbaren Fällen ebenso die zu viel geleisteten Beträge zurückgefordert zu haben, im Vagen. Der Kläger habe nur auf Grundlage der ihm vorliegenden Mitteilungen der Regierung die Abrechnungen vornehmen können. Die Auszahlung der Entgelte an die Beförderungsunternehmen sei bereits im April 2020 erfolgt und der Vergleichsmonat Februar 2020 herangezogen worden. Es sei auch nicht ersichtlich, warum die Beförderungsleistung des Jahres 2019 und die Bemessung der Ausfallbeträge repräsentativer sei, als die vom Kläger herangezogene Bemessungsgrundlage des Monats Februar 2020, aus der sich die konkrete Zahl der zu befördernden Personen ableiten lasse. Den Ausführungen der Regierung zur Rücknahmefrist nach Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG könne nicht gefolgt werden, da alle Umstände, die zur Begründung des Rückforderungsbescheides angeführt würden, bereits vor Erlass des Bescheides vom 18.01.2022 bekannt gewesen seien. Soweit die Regierung meine, der Kläger könne sich wegen Kenntnis des KMS vom 20.04.2021 nicht auf Vertrauensschutz berufen, sei dies unzutreffend. Dies habe er nicht gekannt. Ungeachtet dessen, habe er zu diesem Zeitpunkt bereits über ein Jahr vorher Auszahlungen an die Beförderungsunternehmen vorgenommen gehabt. Es sei auch nicht so, dass der Kläger sich diese zurückholen könnte. Einerseits stelle die Abrechnung, die der Kläger gegenüber den Beförderungsunternehmen im April 2020 vorgenommen habe, dass Anerkenntnis von Forderungen dar, ungeachtet dessen, ob diese Auszahlung aufgrund tatsächlich erbrachter Beförderungsleistungen erfolgt oder nach dem Verständnis der Vertragsparteien einen Anspruch auf der Rechtsgrundlage des Wegfalls der Geschäftsgrundlage darstellt. Darüber hinaus habe den Beförderungsunternehmen bereits im Zeitpunkt des Zugangs des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2024 die Einrede der Verjährung gegen Rückforderungsansprüche zugestanden. Die Verjährungsfrist bezüglich dieser Rückforderungsansprüche sei spätestens mit Ablauf des Jahres 2020 angelaufen und die Verjährung der Ansprüche mit Ablauf des Jahres 2023 eingetreten.

Die Regierung führte hierzu mit Schreiben vom 19.01.2026 aus, der Kläger habe übereilt bereits im April 2020 Zahlungen an die Beförderungsunternehmen geleistet, ohne eine entsprechende Vertragsanpassung zu prüfen und vorzunehmen. Dies habe in seiner eigenen Verantwortung gelegen. Auf unterschiedliche Nachfragen der Regierung hierzu habe er nur pauschal reagiert, sodass der Schluss naheliege, dass er ohne nähere Prüfungen der vertraglichen Grundlagen, Zahlungen als Bereitstellungskosten gegenüber den Beförderungsunternehmen geleistet habe. Hierzu sei er aber nicht vertraglich verpflichtet gewesen, sodass die Zahlungen voreilig gewesen seien. Dies habe ersichtlich mit einer Kenntnis oder Unkenntnis des KMS vom 20.04.2021 nichts zu tun. Ungeachtet dessen sei dem Kläger das Schreiben mit E-Mail der Regierung vom 28.06.2021 bekannt gegeben worden. Letztlich sei dies jedoch alles nicht entscheidungserheblich, da weder der Leistungsbescheid vom 18.01.2022, noch der Teilwiderrufsbescheid vom 09.10.2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2024 auf diese Thematik abgestellt hätten. Der Teilwiderruf sei wegen der Nichtbeachtung der Deckelung der Gesamthöhe des Kostenersatzes auf 85% der IST-Ausgaben 2019 erfolgt. Soweit der Kläger meine, alleine die Nichtbeachtung einer Empfehlung des Bayerischen Staatsministeriums mache den Bescheid vom 18.01.2022 nicht rechtswidrig, greife dies zu kurz. Ausgehend von der Gesetzeslage und den typischen Verträgen sei in der Regel aufgrund der Coronabedingten Einschränkungen zunächst kein als notwendiger Schulaufwand ersatzfähiges Beförderungsentgelt bzw. Bereitstellungskosten zu erbringen gewesen. Im Einzelfall hätte dann gegebenenfalls aufgrund der Regelungen zur Störung der Geschäftsgrundlage Anderes gelten können. Zur Verwaltungsvereinfachung habe man tendenziell über die zivilrechtlichen Ansprüche hinaus im KMS vom 20.04.2021 Handlungsdirektiven festgelegt, die die unstreitige Störung der Geschäftsgrundlage großzügig abbildeten. Ob dies als eine Art über das Gesetz hinausgehende staatliche Billigkeitsleistung auf freiwilliger Basis bzw. im Rahmen staatlichen „Zuwendungs-Ermessens“ begriffen werde, könne letztlich dahinstehen. Jedenfalls aber handelte es sich hierbei entgegen der Annahme der Klägerseite nicht um eine bloße „Empfehlung des Kultusministeriums“, sondern um verbindliche Weisungen für die für den Kostenersatz nach Art. 34, 34a BaySchFG zuständigen nachgeordneten staatlichen Stellen, die diese im Rahmen ihrer ständigen Verwaltungspraxis umsetzen müssten und damit letztlich zu einer Selbstbindung der Verwaltung geführt hätten, hinsichtlich derer ein Abweichen an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen sei. Dadurch, dass im Bescheid vom 18.01.2022 der Kläger entgegen dieser Grundsätze einen höheren Kostenersatz erhalten habe, als ihn andere private Schulträger unter denselben bzw. vergleichbaren Gegebenheiten erhalten hätten, sei dieser, wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG, rechtswidrig. Ein rechtfertigender Grund für eine Vorzugsbehandlung des Klägers gegenüber anderen Schulträgern sei nicht ersichtlich. Der Kläger könne mit dem Argument, die Bemessungsgrundlage Februar 2020 sei repräsentativer, nicht durchdringen. Es liege nicht an ihm, diese festzulegen. Dass die Heranziehung der IST-Ausgaben 2019 sachwidrig oder willkürlich wäre, sei weder substantiiert behauptet, noch sonst ersichtlich. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, da er voreilig aufgrund eigenen Verschuldens Leistungen an die Beförderungsunternehmen getätigt habe. Dass es nun Probleme bei der Rückforderung dort geben könne, sei durch ihn selbst vermeidbar gewesen. Die Rücknahmefrist nach Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG sei insbesondere auch deshalb eine Entscheidungsfrist, weil es sich bei Rücknahme und Widerruf um behördliche Ermessensentscheidungen handle, bei der die Ausführungen des Betroffenen zu berücksichtigen seien. Dies sei erst nach erfolgter Anhörung der Fall. Insofern habe diese entgegen der Annahme des Klägers nicht zum Zeitpunkt des Auffallens des Fehlers durch die Behörde begonnen, sondern frühestens mit Ablauf der im Anhörungsschreiben vom 01.06.2023 gesetzten Äußerungsfrist bis 22.07.2023. Dies gelte umso mehr, als sich im Rahmen des Rücknahmeverfahrens ohnehin weiterer Aufklärungsbedarf ergeben habe.

Der Klägerbevollmächtigte wandte hierzu mit Schriftsatz vom 27.01.2026 ein, Anlass für die Auszahlungen im April 2020 sei vor allem das Schreiben vom 03.04.2020 gewesen. Die Ausführungen in den KMS hätten der Vermeidung von Insolvenzen gedient, insofern wäre ein Zurückhalten von Zahlungen dem dort verfolgten Zweck zuwidergelaufen. Bei der Auszahlung im April 2020 habe das Schreiben vom 28.06.2021 naturgemäß noch nicht vorliegen und beachtet werden können. Außerdem habe diese nur Teile des KMS vom 20.04.2021 widergegeben. Aus der E-Mail des Klägers vom 11.01.2022 ergäben sich die Erwägungen des Klägers zum Wegfall der Geschäftsgrundlage. Eine nochmalige Abstimmung des vom Kläger gefundenen Ergebnisses habe die Regierung nicht verlangt, nicht einmal angeregt. Die Regierung stütze ihren Rückforderungsbescheid auf das KMS vom 20.04.2021 und nicht auf die durch die Anhörung des Klägers gewonnenen Erkenntnisse, insofern ergebe sich hieraus auch die Berechnung der Rücknahmefrist. In einem weiteren Schriftsatz vom 05.02.2026 führt der Klägerbevollmächtigte zusätzlich aus, die Auszahlungen von Bereitstellungskosten seien auch deshalb nicht voreilig gewesen, als ansonsten auch weiter notwendige Beförderungsleistungen nicht erfolgt wären, sondern der Beförderungsbetrieb insgesamt eingestellt worden wäre. Entsprechendes sei dem Kläger angedroht worden.

Mit Schriftsatz vom 10.03.2026 legte die Regierung ergänzend insgesamt vier Beispielsfälle vor, in denen sie entsprechend ihrer dargelegten Verwaltungspraxis entschieden habe. Die Beispielfälle 1 und 2 beträfen zwei Fälle von Verbescheidungen/Abrechnungen, in denen von Anfang an zutreffend die im KMS vom 20. April 2021, Az. lll.7-8S8365.0/67/1 niedergelegten Kriterien angewandt worden seien und die Abrechnung damit von Anfang zutreffend (gleichheitskonform) erfolgt sei. Die Beispielsfälle 3 und 4 seien Fälle, die dem hiesigen geleichgelagert seien. Hierbei sei versehentlich zunächst das zweite Kriterium aus Pkt. 1 e) (S. 3) des KMS vom 20. April 2021, Az. lll.7-8S8365.0/67/1 – die Deckelung der Gesamthöhe des Kostenersatzes auf 85 Prozent der IST-Ausgaben 2019 – nicht beachtet worden und dem betroffenen Schulträger daher zunächst gleichheitswidrig ein höherer Kostenansatz zugestanden worden, als ihm bei gleichheitskonformer Anwendung der Kriterien zugestanden hätte. In beiden Fällen seien die jeweils betroffenen Schulträger zunächst im Rahmen einer Anhörung angeschrieben und auf die Problematik aufmerksam gemacht und anschließend – wie im hiesigen Fall – ein entsprechender Teilrücknahmebescheid erfolgt.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen. Zum Ablauf der mündlichen Verhandlung wird auf das Sitzungsprotokoll verwiesen.