I.

Der Antragsteller begehrt die vorläufige Erteilung einer Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit zwei Mietwagen für die Dauer eines Jahres sowie hilfsweise die Duldung seines Mietwagenbetriebs bis zum 14. März 2026.

1. Der Antragsteller betreibt ein Mietwagenunternehmen zur Personenbeförderung, für welches er mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 14. Januar 2021 die entsprechende Genehmigung erhielt, die bis zum 13. Januar 2026 befristet war (Ziffer III des Genehmigungsbescheides).

Der Genehmigungsbescheid wurde laut Aktenvermerk der Antragsgegnerin am 15. Januar 2021 zur Post gegeben.

Der Antragsteller teilte der Antragsgegnerin per E-Mail am 27. Januar 2021 mit, dass er den Genehmigungsbescheid erhalten habe.

Dem Antragsteller wurde in der Folge eine auf den 15. März 2021 datierte Genehmigungsurkunde ausgehändigt, welche eine Befristung bis zum 14. März 2026 aufweist.

Mit Formular vom 7. August 2024 beantragte der Antragsteller unter Vorlage diverser Unterlagen bei der Antragsgegnerin die Genehmigung für die Durchführung des gebündelten Bedarfsverkehrs nach § 50 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG).

Mit Schreiben vom 8. August 2024 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass für eine solche Genehmigung die Regierung von Unterfranken zuständig und die Genehmigung für Mietwagen noch bis 14. März 2026 gültig sei und sandte dem Antragsteller die eingereichten Unterlagen zurück.

Mit Schreiben vom 18. Mai 2025 beantragte der Antragsteller die Bescheinigung des Eintritts der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG. Er habe am 7. August 2024 einen Antrag auf Wiederteilung der Genehmigung für den Verkehr mit Mietwagen bei der Antragsgegnerin mit den erforderlichen Unterlagen eingereicht, der jedoch bislang nicht bearbeitet worden sei. Daher sei nach drei Monaten die Genehmigungsfiktion eingetreten.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2025 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller unter anderem mit, dass die Verlängerung mit aktuellen Unterlagen, nicht älter als drei Monate, beantragt werden könne und die aktuelle Genehmigung erst am 16. März 2026 ablaufe.

Am 20. August 2025 ließ der Antragsteller im Verfahren W 6 K 25.1371 Klage hinsichtlich des behaupteten Eintritts der Genehmigungsfiktion erheben.

2. Am 22. Januar 2026 ließ der Antragsteller im vorliegenden Verfahren beantragen,

Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, dem Antragsteller die Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit zwei Mietwagen gemäß der Urkunde der Antragsgegnerin vom 15. März 2021 für die Dauer eines Jahres zu erteilen.

Hilfsweise: Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, dem Antragsteller die Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit zwei Mietwagen gemäß der Genehmigungsurkunde der Antragsgegnerin vom 15. März 2021, befristet bis 14. März 2026 zu erteilen.

Zur Begründung wird unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung des Antragstellers im Wesentlichen ausgeführt: Der Antragsteller habe im August 2024 einen Antrag auf Verlängerung seiner – der Genehmigungsurkunde nach – bis 14. März 2026 dauernden Genehmigung gestellt, welcher unbearbeitet geblieben sei. Die aus Antragstellersicht kompletten Unterlagen seien an ihn zurückgesandt worden. Der Antragsteller berufe sich auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin aber im gesamten Verfahren einen Rechtsschein dahingehend gesetzt, dass sie selbst die Genehmigung noch bis jedenfalls 14. März 2026 als gültig ansehe. Sie habe noch im Hauptsacheverfahren entsprechend von einer fortbestehenden Gültigkeit der Genehmigung bis zum 16. März 2026 gesprochen. Nunmehr solle der Antragsteller den Betrieb umgehend einstellen, weshalb die Angelegenheit dringlich sei. Der Antragsteller habe zudem einen Anordnungsanspruch, da er – wie selbst die Antragsgegnerin einräume – alle erforderlichen Unterlagen vorgelegt habe. Jedenfalls sei die Genehmigungsfiktion eingetreten.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Der Antrag sei unbegründet, soweit die Erteilung einer Genehmigung gemäß der Urkunde vom 15. März 2021 begehrt werde. Gegenstand einer gerichtlichen Verpflichtung könne ausschließlich die Erteilung einer Genehmigung durch Verwaltungsakt sein. Einen solchen stelle die Genehmigungsurkunde aber nicht dar, sondern diese diene lediglich dem Nachweis einer bereits erteilten Genehmigung und entfalte keine konstitutive Wirkung. Der Antrag gehe daher ins Leere und sei zu unbestimmt. Maßgeblich für Art, Umfang und zeitliche Geltung der Genehmigung sei der Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 2021, welcher die Genehmigung des Antragstellers unstreitig bis zum „13. Januar 2021“ [sic] befristet habe. In der Genehmigungsurkunde sei das Datum irrtümlich mit dem 14. März 2026 angegeben worden. Dem Antragsteller sei es zumutbar und möglich gewesen, den maßgeblichen Genehmigungsbescheid zur Kenntnis zu nehmen, aus dem sich das zutreffende Ablaufdatum eindeutig ergebe. Ein etwaiger Widerspruch zwischen Bescheid und Urkunde hätte von Anfang an erkannt werden können und müssen. Ein Vertrauen allein auf die Urkunde könne einen klaren und wirksamen Bescheid nicht verdrängen. Der Antragsteller begehre faktisch eine Vorwegnahme der Hauptsache. Deren Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Es liege bislang keine positive Sachentscheidung über den Verlängerungsantrag vor. Die Genehmigungsfiktion sei im Übrigen nicht eingetreten. Ein Anordnungsgrund liege ebenfalls nicht vor. Die vom Antragsteller geltend gemachten wirtschaftlichen Interessen rechtfertigten den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht, wenn die gesetzlich erforderliche Genehmigung nicht vorliege. Es liege im Verantwortungsbereich des Antragstellers, den Verlängerungsantrag rechtzeitig, frühestens jedoch drei Monate vor Ablauf der Genehmigung und unter Vorlage aller erforderlichen Unterlagen zu stellen. Die Verpflichtung zur Einstellung des Betriebes sei unmittelbare Folge des Ablaufs der Genehmigung und stelle keinen rechtswidrigen Zustand dar.

3. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakts (einschließlich des Verfahrens W 6 K 25.1371) sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat im Hilfsantrag Erfolg.

Bei verständiger Würdigung (§ 122 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 88 VwGO) begehrt der Antragsteller im Hauptantrag im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO die vorläufige Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen für die Dauer eines Jahres auf Grundlage der von ihm beanspruchten Genehmigungsfiktion sowie hilfsweise, dass die Antragsgegnerin duldet, dass der Antragsteller jedenfalls bis zum 14. März 2026 (wie auf der Genehmigungsurkunde angegeben) sein Mietwagenunternehmen betreibt.

Der so verstandene Antrag ist im Hauptantrag zulässig, aber unbegründet, da der Antragsteller jedenfalls keinen Anordnungsanspruch im Hinblick auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bzw. die (vorläufige) Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen glaubhaft gemacht hat. Die Genehmigungsfiktion ist nicht eingetreten, da der Antragsteller keinen vollständigen Antrag eingereicht hat, über den die Antragsgegnerin innerhalb von drei Monaten nach Eingang nicht entschieden hat. Im Übrigen liegt es auch nicht auf der Hand, dass der Antragsteller derzeit einen Anspruch auf (Neu-)Erteilung bzw. Verlängerung seiner Erlaubnis hat.

Im Hilfsantrag ist der Antrag dagegen zulässig und begründet. Die Antragsgegnerin hat durch Aushändigung der Genehmigungsurkunde mit dem entsprechenden Datum sowie ihrem bisherigen Verhalten im behördlichen sowie gerichtlichen Verfahren einen ihr zurechenbaren Rechtsschein gesetzt, dass die dem Antragsteller erteilte Genehmigung jedenfalls noch bis einschließlich 14. März 2026 gültig ist, auf welchen der Antragsteller auch schutzwürdig vertrauen durfte. Der Antragsteller hat insoweit einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.

Im Einzelnen:

1. Der Hauptantrag ist unbegründet.

Der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch im Hinblick auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bzw. die (vorläufige) Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen glaubhaft gemacht.

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gefahr zu verhindern oder wenn es aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung setzt nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO voraus, dass der Antragsteller sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft machen kann. Eine Glaubhaftmachung liegt vor, wenn das Vorliegen von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sich als überwiegend wahrscheinlich darstellt.

Im Hinblick auf die durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Garantie effektiven Rechtsschutzes ist der Antrag dann begründet, wenn der geltend gemachte Anspruch hinreichend wahrscheinlich ist (Anordnungsanspruch) und es dem Antragsteller schlechthin unzumutbar ist, das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens abzuwarten (Anordnungsgrund). Diese Voraussetzungen sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen.

Es kann dabei dahinstehen, ob der Antragsteller – wie die Antragsgegnerin meint – im Hinblick auf die Erteilung bzw. Verlängerung der Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt oder es sich insoweit aufgrund der zeitlichen Begrenzung auf ein Jahr noch um eine vorläufige Regelung handelt.

Denn jedenfalls hat der Antragsteller schon keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist nicht eingetreten. Nach dieser Vorschrift gilt eine Genehmigung nach dem PBefG (hier für den Verkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG) als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der in § 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 PBefG genannten Frist versagt wird. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt dabei voraus, dass der Antragsteller durch die Vorlage vollständiger Antragsunterlagen die Behörde in die Lage versetzt hat, über seinen Antrag zu entscheiden. Auch die Zielrichtung des Personenbeförderungsgesetzes – der Schutz der zu befördernden Fahrgäste – spricht dafür, dass nur ein sorgfältiger Antragsteller in den Genuss der Genehmigungsfiktion kommen soll. Dagegen ist es nicht Zweck des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen (vgl. BVerwG, U.v. 8.11.2018 – 3 C 26.16 – juris Rn. 21 m.w.N. zur obergerichtlichen Rechtsprechung).

Der Antragsteller hat gegenüber der Antragsgegnerin frühestens mit seinem Schreiben vom 18. Mai 2025 einen Antrag auf Verlängerung der Genehmigung für den Mietwagenverkehr gestellt, wobei dieser nicht alle erforderlichen Unterlagen im Sinne der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) in der erforderlichen Aktualität (vgl. beispielsweise § 2 Abs. 2 PBZugV) enthielt. Der Antrag konnte daher die Fiktionswirkung des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nicht auslösen.

Soweit der Antragsteller weiterhin der Auffassung ist, mit Schreiben vom 7. August 2024 einen Antrag auf Verlängerung der Genehmigung für den Mietwagenverkehr gestellt zu haben, der alle erforderlichen Unterlangen enthielt, trifft dies nicht zu.

Dieser Antrag war ausweislich des Antragsformulars (Bl. 41 ff. der Behördenakte) auf eine Genehmigung für den gebündelten Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG und damit auf einen gänzlich anderen Genehmigungsinhalt gerichtet. Genehmigungsbehörde ist insoweit die Regierung von Unterfranken (§ 15 Abs. 2 Nr. 2 ZustV), worauf die Antragsgegnerin den Antragsteller auch mit Schreiben vom 8. August 2024 zu Recht hingewiesen hat.

Eine Genehmigungsfiktion gegenüber der Antragsgegnerin scheidet ebenso wie ein irgendwie gearteter Vertrauensschutz insoweit von vorneherein aus.

Es ist im Übrigen in Anbetracht der fehlenden aktuellen Unterlagen sowie der von der Antragsgegnerin gewonnenen Erkenntnisse über die wirtschaftlichen Verhältnisse des Antragstellers, insbesondere die Eintragungen im Schuldnerverzeichnis (Bl. 20 ff. der Behördenakte), auch nicht offensichtlich, dass ihm die beantragte Genehmigung bzw. deren Verlängerung ohne weiteres erteilt werden müsste, da hierfür nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG erforderlich ist, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet ist (vgl. zum Begriff der Leistungsfähigkeit: Art. 3 Buchst. c) und Art. 7 der Verordnung EG/1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der RL 96/26/EG des Rates). Die finanzielle Leistungsfähigkeit ist durch den Antragsteller unter anderem durch die in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 PBZugV genannten Unterlagen in der dort genannten Aktualität nachzuweisen und von der Antragsgegnerin in eigener Zuständigkeit zu prüfen. Hinreichend aktuelle Unterlagen wurden insoweit bislang jedoch nach Aktenlage nicht vorgelegt.

2. Aufgrund der Erfolglosigkeit des Hauptantrags war über den Hilfsantrag zu entscheiden. Dieser ist zulässig und begründet. Der Antragsteller hat sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.

Ein Anordnungsgrund liegt vor.

Ein solcher ergibt sich jedoch nicht schon daraus, dass die Antragsgegnerin durch die Ausstellung einer Genehmigungsurkunde mit einem Gültigkeitszeitraum bis zum 14. März 2026 die Gültigkeit der Genehmigung aus dem Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 2021 verlängert hätte.

Der Genehmigungsbescheid ist mit dem dortigen Inhalt gegenüber dem Antragsteller durch Bekanntgabe wirksam geworden (Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG). Auch wenn die Behördenakte keinen Zustellungsnachweis zu dem Genehmigungsbescheid enthält, hat der Antragsteller den Empfang des Bescheides gegenüber der Antragsgegnerin bestätigt (Bl. 140 der Behördenakte). Der Genehmigungsbescheid ist hinsichtlich der Gültigkeitsdauer der Genehmigung (13. Januar 2026) eindeutig. Die Erteilung einer Genehmigungsurkunde mit abweichendem Gültigkeitsdatum ändert hieran im Ausgangspunkt nichts, da deren Erteilung mangels einer damit verbundenen Regelung keinen Verwaltungsakt darstellt. Das folgt aus dem Wortlaut der Bestimmung sowie aus der Systematik von § 15 Abs. 1 und 2 PBefG. § 15 Abs. 1 PBefG regelt die Entscheidung über den vom Bewerber gestellten Genehmigungsantrag. Die Entscheidung über den Genehmigungsantrag ist ein Verwaltungsakt. § 15 Abs. 2 PBefG setzt für die Erteilung einer Genehmigungsurkunde die Unanfechtbarkeit der Entscheidung über den Antrag voraus und geht damit davon aus, dass die Genehmigungsentscheidung bereits getroffen wurde; die Vorschrift betrifft damit lediglich die tatsächliche Umsetzung der Genehmigungsentscheidung durch die Erteilung/Aushändigung einer entsprechenden Urkunde (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 10 f.).

Für eine anderweitige Verlängerung der Genehmigungsdauer gibt es nach Aktenlage keine Anhaltspunkte, wenngleich in der Behördenakte eine Niederschrift über die Übergabe eines Bescheides vom 15. März 2021 enthalten ist, der sich aber nicht in der übersandten Behördenakte, die im Übrigen trotz gerichtlicher Aufforderung im Hauptsacheverfahren vom 20. November 2025 bislang nicht in der originalen Papierform vorgelegt wurde, befindet.

Allerdings hat die Antragsgegnerin einen ihr zurechenbaren Rechtsschein über eine Gültigkeit der Genehmigung bis zum 14. März 2026 gesetzt, auf welchen der Antragsteller schutzwürdig vertrauen durfte.

Abzustellen ist insoweit nach den allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nicht auf den inneren Willen der Behörden, sondern den erklärten Willen, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (sog. „objektiver Empfängerhorizont“; vgl. zur vergleichbaren Auslegung von Verwaltungsakten statt vieler: BVerwG, U.v. 19.3.2013 – 5 C 16.12 – juris Rn. 10; siehe auch: von Alemann/Scheffczyk in BeckOK, VwVfG, 69. Edition, Stand: 1.4.2025, § 35 Rn. 46 m.w.N.).

Dies zu Grunde gelegt durfte der Antragsteller bei objektiver Würdigung von einer Gültigkeit seiner Genehmigung jedenfalls bis zum 14. März 2026 ausgehen, auch wenn diese tatsächlich im Genehmigungsbescheid lediglich bis zum 14. Januar 2026 festgelegt wurde. Die Antragsgegnerin hat zum einen selbst die Genehmigungsurkunde mit dem Datum 14. März 2026 ausgestellt und zum anderen wiederholt gegenüber dem Antragsteller – bis zuletzt auch im gerichtlichen Verfahren – zum Ausdruck gebracht, dass die Genehmigung bis zum März 2026 Gültigkeit beansprucht. So wurde ihm in den Schreiben der Antragsgegnerin vom 8. August 2024 und 26. Juni 2025 vorgerichtlich mitgeteilt, dass seine Genehmigung noch bis 14. bzw. 16. März 2026 gültig sei. Auch in der auf 19. Dezember 2025 datierten Klageerwiderung im Verfahren W 6 K 25.1371 hat die Antragsgegnerin noch auf eine Gültigkeit der Genehmigung bis 16. März 2026 hingewiesen. In Verbindung mit dem in der Genehmigungsurkunde ausgewiesenen Gültigkeitsdatum hat die Antragsgegnerin mithin gegenüber dem Antragsteller bei objektiver Würdigung den ihr zurechenbaren Rechtsschein gesetzt, dass die Genehmigung jedenfalls bis zum 14. März 2026 gültig ist. Für den Antragsteller bestand im Übrigen nach Vorstehendem auch kein Anlass, hieran zu zweifeln. Soweit die Antragsgegnerin meint, der Antragsteller hätte einen etwaigen Widerspruch zwischen Bescheid und Urkunde erkennen können und müssen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn etwaige Unklarheiten, Missverständnisse oder Widersprüche gehen im Zweifel zu Lasten der Behörde, da der Bürger durch solche nicht benachteiligt werden darf, was letztlich auch Ausdruck der Garantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist (vgl. schon: BVerwG, U.v. 26.6.1987 – 8 C 21.86 – juris Rn. 9).

Das Vertrauen des Antragstellers auf den o.g. Rechtsschein war auch schutzwürdig. Auch wenn – wie dargestellt – maßgeblich für die Gültigkeitsdauer der Genehmigung der Genehmigungsbescheid und nicht die Genehmigungsurkunde ist, dürfte dieser Unterschied dem Antragsteller als juristischem Laien kaum bekannt sein. Sonstige Gründe, weshalb er unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls nicht auf den gesetzten Rechtsschein vertrauen durfte, sind weder durch die Antragsgegnerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Das Bestehen eines Anordnungsgrundes liegt in Anbetracht der kurzen Zeitdauer bis zum 14. März 2026 und der vom Antragsteller in der eidesstattlichen Versicherung geschilderten wirtschaftlichen Auswirkungen einer Betriebseinstellung auf der Hand.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenquotelung ergibt sich aus Vergleich des zeitlichen Umfangs des Obsiegens des Antragstellers (zwei weitere Monate) im Verhältnis zu dem mit dem Hauptantrag begehrten Jahr der weiteren Gültigkeit seiner Mietwagenerlaubnis.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 63 Abs. 2 GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025. Die Kammer orientiert sich an Nr. 47.5 des Streitwertkatalogs. Der darin enthaltene Betrag von 15.000,00 EUR war nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbieren und der Streitwert somit auf 7.500,00 EUR festzusetzen.