I.

Der Antragsteller verfolgt mit seiner Beschwerde seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner (noch zu erhebenden) Klage gegen die durch die Antragsgegnerin verfügte Beschränkung (örtliche Verlegung der Versammlung) der von ihm angezeigten Versammlung weiter.

Am 20. März 2026 zeigte die (anfangs) als Versammlungsleiterin auftretende F.C. für die Organisation „Students for Palestine“ bei der Antragsgegnerin eine stationäre Versammlung von ca. zehn teilnehmenden Personen mit dem Thema „Akademische Komplizenschaft“ für den 14., den 15. und den 16. April 2026 jeweils von 09.00 Uhr bis 18.30 Uhr auf einer näher bezeichneten, im Eigentum der Beigeladenen stehenden Grünfläche auf dem Campus der Universität W. hinter der Universitätsbibliothek (Am H., W.) an.

Mit Bescheid vom 10. April 2026 verfügte die Antragsgegnerin unter der Nr. 2.2.1 eine örtliche Verlegung der Versammlung auf eine Fläche vor bzw. gegenüber der Universitätsbibliothek auf der anderen Seite der Straße „Am H.“ im Bereich einer Bushaltestelle, markiert auf einem beigefügten Lageplan. Die Beigeladene sei zur politischen Neutralität verpflichtet. In dem Zeitraum der angezeigten Versammlung erfolge eine Vor-Ort-Begutachtung einer internationalen Gutachtergruppe im Zusammenhang mit dem Auswahlverfahren einer Exzellenzuniversität, wobei auch besonders schutzbedürftige Personen teilnehmen würden. Bei einer Begegnung der Gutachtergruppe mit den Versammlungsteilnehmern bestehe die Gefahr, dass die Gutachter den Eindruck hätten, die Universität dulde die Versammlung und deren Anliegen. Dies könnte einen negativen Einfluss auf die Entscheidung mit großen finanziellen Auswirkungen haben. Die ungestörte Begutachtung sei von zentraler Bedeutung für die Beigeladene und finde anders als beispielsweise ein Gelöbnis bei der Bundeswehr nicht demonstrativ in der Öffentlichkeit statt. Gutachter und Mitarbeiter könnten sich auch der Versammlung, anders als im öffentlichen Straßenraum, nicht entziehen. Auch tatsächliche Behinderungen beispielsweise durch Sitzstreiks seien nicht auszuschließen. Die vorzunehmende Abwägung falle zulasten der Versammlung aus. Aus der sogenannten Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts könne nicht gefolgert werden, dass auf Flächen der öffentlichen Hand stets ein grundrechtliches Benutzungsrecht für Versammlungen bestehe. Erforderlich sei eine umfassende Abwägung der kollidierenden Grundrechte. Ein Anspruch besteht nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null, welche hier nicht vorliege. Ein Benutzungsanspruch bestünde allenfalls, wenn ein zwingender und unmittelbarer thematische Bezug bestünde, der hier nicht vorliege. Die Beigeladene habe glaubhaft versichert, grundsätzlich keine Genehmigungen zu erteilen. Des Weiteren ergebe sich aus der Stellungnahme der Polizeiinspektion eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Bezug auf die teilnehmenden besonders schutzwürdigen Personen.

Mit Beschluss vom 13. April 2026 hat das Verwaltungsgericht den Eilrechtsantrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, aufgrund der in der Kürze der noch verbleibenden Zeit scheide die Überprüfung der Gefahrenprognose angesichts der komplexen Sach- und Rechtslage aus. Der entscheidungserhebliche Tatbestand könne aufgrund dessen und der unklaren Angaben der Antragstellerseite nicht abschließend ermittelt werden. Entscheidend sei, ob tatsächlich eine konkrete Gefahr für die körperliche Integrität von besonders gefährdeten Personen drohe. In ihrer Stellungnahme vom 9. April 2026 habe die Polizeiinspektion wegen der Teilnahme des Präsidenten des Zentralrats der Juden in Deutschland bei der Exzellenz-Begehung die Einrichtung eines ausreichenden Sicherheits- und Pufferbereichs zwingend empfohlen. Vor allem da erst im Rahmen der Eilantragstellung ein Wechsel der Versammlungsleitung und eine geänderte Betonung des Versammlungsziels, gegenüber den Teilnehmern der internationalen Gutachtergruppe im Rahmen der Bewerbung der Universität als „Exzellenz-Universität“ Präsenz zu zeigen, erfolgt sei, könne die Gefahrenlage hinsichtlich Teilnehmerkreis, Teilnehmerzahl bei Verbreitung in sozialen Netzwerken und Zuverlässigkeit sowie Gewähr für einen ordnungsgemäßen Ablauf durch die (neue) Versammlungsleitung nicht abschließend bestimmt werden. Die aufgrund der offenen Erfolgsaussichten erforderliche Interessenabwägung falle zulasten des Antragstellers aus. Durch die örtliche Verlegung quasi von der „Rückseite“ auf die „Vorderseite“ der Universitätsbibliothek seien keine zentralen Elemente der geplanten Versammlung betroffen. Dagegen wären Schäden bei dem Schutzgut der physischen Gesundheit gegebenenfalls nur schwer oder unter Umständen nicht zu beseitigen.

Hiergegen werden sich der Antragsteller mit seiner am 14. April 2026 um ca. 17 Uhr eingelegten Beschwerde.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene beantragen jeweils,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Vertreter des Öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt, ohne einen Antrag zu stellen.

Ergänzend wird auf die vorliegenden Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, rechtfertigen insoweit die getroffene Abänderung des angefochtenen Beschlusses.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage anordnen, wenn die Klage keine aufschiebende Wirkung hat (vgl. Art. 25 BayVersG). Der Verwaltungsgerichtshof hat bei seiner Entscheidung eine originäre Interessenabwägung auf der Grundlage der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage darüber zu treffen, ob die Interessen, die für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung streiten, oder diejenigen, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, überwiegen. Dabei sind die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren wesentlich zu berücksichtigen, soweit sie bereits überschaubar sind. Nach allgemeiner Meinung besteht an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer voraussichtlich aussichtslosen Klage kein überwiegendes Interesse. Wird dagegen der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich erfolgreich sein (weil er zulässig und begründet ist), so wird regelmäßig nur die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in Betracht kommen.

Im vorliegenden Fall überwiegt bei Prüfung der Sach- und Rechtslage das private Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage das öffentliche Interesse am gesetzlich grundsätzlich vorgesehenen Sofortvollzug, soweit es die Versammlung am 15. April 2026 ab 15 Uhr und am 16. April 2026 ab 10 Uhr betrifft. Die Klage gegen die Auflage Nr. 2.2.1. (örtliche Verlegung) hat insoweit voraussichtlich Erfolg. Im Übrigen sind die Erfolgsaussichten offen und überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Auflage.

a) Gemäß Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.

Der Schutz der „öffentlichen Sicherheit“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BayVersG umfasst die gesamte Rechtsordnung und die in diesem Zusammenhang betroffenen Rechte Dritter. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört zum Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters zwar die Entscheidung über Ort und Zeitpunkt, Art und Inhalt der geplanten Versammlung. Die Versammlungsfreiheit verschafft damit allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere gewährt es dem Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Die Durchführung von Versammlungen etwa in Verwaltungsgebäuden oder in eingefriedeten, der Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen ist durch Art. 8 I GG ebenso wenig geschützt wie etwa in einem öffentlichen Schwimmbad oder Krankenhaus. Demgegenüber verbürgt die Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen dort, wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist, auch für Stätten außerhalb des öffentlichen Straßenraums (BVerfG, U.v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06 – juris Rn. 64 ff.).

Kollidiert die Versammlungsfreiheit mit Rechten Dritter, ist eine Abwägung der betroffenen Positionen zur Herstellung praktischer Konkordanz erforderlich. Dabei sind die kollidierenden Positionen so in Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden (vgl. BVerfG, B.v. 11.4.2018 – 1 BvR 3080/09 – juris Rn. 32). Wichtige Abwägungselemente sind dabei unter anderem die Dauer und Intensität der Aktion, deren vorherige Bekanntgabe, Ausweichmöglichkeiten, die Dringlichkeit der blockierten Tätigkeit Dritter, aber auch der Sachbezug zwischen den beeinträchtigten Dritten und dem Protestgegenstand (stRspr des Senats, vgl. zuletzt z.B. BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 16 m.w.N.). Bloße Belästigungen Dritter, die sich aus der Gruppenbezogenheit der Grundrechtsausübung ergeben und sich ohne Nachteile für den Versammlungszweck nicht vermeiden lassen, müssen hingenommen werden. Wird den gegenläufigen Interessen Dritter oder der Allgemeinheit bei der Planung der angemeldeten Versammlung nicht hinreichend Rechnung getragen, kann die praktische Konkordanz zwischen den Rechtsgütern auch durch versammlungsbehördliche Auflagen hergestellt werden.

Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit dürfen beim Erlass von versammlungsrechtlichen Beschränkungen oder eines Versammlungsverbots keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden. Sie ist auf konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte zu stützen, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben (vgl. BVerfG, B. v. 6.6.2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 17). Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für sich allein nicht aus (vgl. BVerfG, B. v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 6.6.2015 – 10 CS 15.1210 – juris Rn. 22; U.v. 10.7.2018 – 10 B 17.1996 – juris Rn. 26; BVerwG, B.v. 24.8.2020 – 6 B 18.20 – juris Rn. 6). Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Beschränkung liegt grundsätzlich bei der Behörde (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 17; B.v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 19 jeweils m.w.N.; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 19.12.2017 – 10 C 17.2156 – juris Rn. 16 m.w.N.).

b) Gemessen daran hält die von der Antragsgegnerin vorgenommene Gefahrenprognose hinsichtlich der Beeinträchtigung der Freiheit von Forschung und Lehre sowie der Gefahren für an der Vor-Ort-Begutachtung teilnehmenden Personen den oben genannten Grundsätzen nicht in vollem Umfang stand.

aa) Die Außenanlagen des Universitätsgeländes sind ein von der Versammlungsfreiheit gedeckter Versammlungsort, da dort ebenso wie im öffentlichen Straßenraum ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist und Versammlungen deshalb grundsätzlich möglich sind. Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts unter Nr. 2.1. des Beschlusses wird insoweit Bezug genommen.

bb) Die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin rechtfertigt jedenfalls keine zeitlich durchgehende räumliche Verlegung der Versammlung, mit Ausnahme kürzerer Zeiträume (siehe dazu unten). Die Ausführungen der Beteiligten und vor allem den Feststellungen der Polizei in den Stellungnahmen vom 9. und vom 14. April 2026 und der im vorliegenden Verfahren auch nach einer weiteren Sachverhaltsaufklärung durch den Senat nur möglichen summarischen Prüfung lassen nicht erkennen, dass es über den gesamten Versammlungszeitraum hinweg zu konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung kommen wird.

Aus den Ausführungen der Antragsgegnerin lassen sich keine tatsächlichen Anhaltspunkte entnehmen, die die Gefahrenprognose der Versammlungsbehörde umfassend tragen. Nach der polizeilichen Stellungnahme vom 9. April 2026 ist die lokale Gruppierung „Students für palestine“ bei bisherigen Versammlungen weitgehend friedlich in Erscheinung getreten. Soweit in der Stellungnahme vom 14. April 2026 auf ein einziges, der Versammlung thematisch und örtlich unmittelbar zuzuordnendes Störereignis (Sachbeschädigung durch Graffiti mit strafrechtlich relevante und eskalierende Stoßrichtung, u.a. „Fuck zionist“) verwiesen wird, ist nach den Feststellungen der Polizei der Verursacher bislang unbekannt. Eine Zurechnung zu der angezeigten Versammlung basiert insoweit bislang auf reinen Vermutungen. Am ersten, bereits abgelaufenen Versammlungstag haben sich nach Erkenntnissen der Polizei am festgelegten Alternativstandort keinerlei sicherheitsrechtliche Störungen ergeben. Zu dem Antragsteller selbst teilt die Polizei Erkenntnisse mit, die sich in der Sache allein auf den Zeitraum der Anwesenheit des Präsidenten des Zentralrats der Juden in Deutschland beziehen. Gleiches gilt für die weiteren Ausführungen betreffend die Gefährdungslage für den an der Vor-Ort-Begutachtung und den störungsfreien Ablauf der „Exzellenz-Begutachtung“. Soweit die Beigeladene darauf hinweist, dass in dem Versammlungszeitraum die „Exzellenz-Begutachtung“ auf dem Universitätsgelände stattfinde und sich bereits aus den Äußerungen des Antragstellers ergibt, dass es der Versammlung im Kern darum geht, die Durchführung der Begutachtung stören zu wollen, werden damit auch lediglich Vermutungen vorgetragen, ohne dies substantiiert begründen zu können. Alleine der Wunsch der Versammlung, ihren Standort am Laufweg zu nehmen, belegt nicht, die Begutachtung unzumutbar beeinträchtigen zu wollen. Grundsätzlich gehört es zum legitimen Anliegen einer Versammlung, ihre Meinung Dritten kund zu geben. Von dem ausgenommen Zeitraum abgesehen, an dem die Gutachter über das Campus-Gelände und damit auch unmittelbar am vom Antragteller gewünschten Versammlungsort vorbeigeführt werden., ist nicht ersichtlich, dass mit der Versammlung der betriebliche Ablauf der Universität grundsätzlich über zumutbare Beeinträchtigungen hinaus gestört werden soll. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich aus der vorgelegten Tagesordnung entnehmen lässt, dass sich die Gutachtergruppe größtenteils innerhalb verschiedener Universitätsgebäude aufhält. Vor allem finden viele Veranstaltungen im Rahmen der Vor-Ort-Begutachtung in dem Gebäude Z6 statt, das nicht unmittelbar an das Campus-Außengelände (Versammlungsort) angrenzt. Soweit darauf hingewiesen wird, dass Störungen durch Sitzstreiks oder Trillerpfeifen denkbar sind, basiert auch dies lediglich auf reinen Vermutungen. Insoweit ist es Aufgabe der Polizei, etwaige kurzfristig auftretende Gefahren vor Ort in eigener Zuständigkeit zu regeln.

cc) Gegen die Prognose, dass es in den angeordneten Zeiten zu unzumutbaren Beeinträchtigungen des Universitätsbetriebs kommen wird spricht auch, dass die Versammlung mit einer Teilnehmerzahl von lediglich 15 Teilnehmern angezeigt wurde. Soweit die Polizei in ihrer Stellungnahme vom 14. April 2026 darauf hinweist, dass aufgrund kurzfristig möglicher Mobilisierung jederzeit mit einem punktuellen, dynamischen Anwachsen der Teilnehmerzahlen sowie dem Zulauf externer Störer gerechnet werden müsse, auch wenn nicht mehr als 40 Teilnehmer zu erwarten sein dürften, erscheint dies aufgrund des dynamischen Geschehens über Mobilisierung in sozialen Medien nachvollziehbar. Aufgrund des begrenzten Platzes auf dem Campus und der naheliegenden Befürchtung, dass bei einer größeren Anzahl an Versammlungsteilnehmern das Universitätsleben über Gebühr gestört würde, auch weil beispielsweise dann kein Ausweichen für unbeteiligte Dritte mehr möglich ist, erlaubt es auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die Teilnehmerzahl entsprechend zu begrenzen. Der Eingriff ist bereits deshalb relativ gering, weil die Veranstalter selbst nur mit 15 Teilnehmern rechnen.

dd) Für den Zeitraum von 13:00 bis 15:00 Uhr am 15. April 2016 ginge von der Versammlung an dem angezeigten Ort dagegen die konkrete Gefahr einer unzumutbaren Störung universitärer Abläufe im Rahmen der Exzellenz-Begutachtung aus. Insoweit erweist sich die Gefahrenprognose als tragfähig. In diesem Zeitraum findet mit den Teilnehmern der Begutachtung eine Begehung des Campusgeländes statt. Die Beigeladene verweist insoweit darauf, dass nach dem seit Monaten unter Mitwirkung vieler Mitglieder der Universität aus den verschiedensten Fakultäten gemäß dem Ablaufplan ein bis ins letzte Detail durchgetaktetes Programm mit engem Zeitkorsett bestehe und jede noch so kleine zeitliche Verzögerung im Programmablauf für die weitere Begutachtung die große Gefahr berge, dass andere Programmpunkte ins Hintertreffen geraten bzw. gar ganz ausfallen müssten. Es ist insoweit nachvollziehbar dargelegt, dass bereits der Versuch der Versammlungsteilnehmern, die begutachtete Gruppe bei der in diesem Zeitraum geplanten Führung über den Campus anzusprechen, zu zeitlichen Verzögerungen führen kann, die das eng komprimierte Programm in unzumutbarer Weise zu stören. Im Hinblick auf die nachvollziehbar dargelegte besondere Bedeutung des Exzellenz-Verfahrens für die Beigeladene mit Auswirkungen auf finanzielle Förderungen ist es in Abwägung mit dem Recht auf Versammlungsfreiheit für die Versammlungsteilnehmern nicht zu beanstanden, wenn für diesen kurzen Zeitraum die Versammlung an dem alternativ zugewiesenen Standort stattfinden muss. Dabei spielt auch eine Rolle, dass der Antragsteller offensichtlich keinen Bezug zur Universität der Beigeladenen und das Versammlungsthema keinen besonders spezifischen Bezug zur Exzellenz-Initiative aufweist.

ee) Für Donnerstag, 16.04.2026, ist eine Versammlung an dem angezeigten Ort auf dem Universitätsgelände erst ab 10:00 Uhr zulässig.

Trotz Ausschöpfung aller dem Senat zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten nicht abschließend zu klären ist, inwieweit die Gefahrenprognose für die Versammlung des Antragstellers in Bezug auf die besonders zu schützende Person des Präsidenten des Zentralrats der Juden in Deutschland trägt. Ohne weiteres nachvollziehbar ist die Feststellung der Polizei, dass dieser ein herausragendes, potentielles Angriffsziel darstelle, seine Anwesenheit grundsätzlich für radikalisierte Kräfte eine außergewöhnliche Projektionsfläche biete sowie das deshalb mit dem Zulauf auswärtiger, möglicherweise gewaltbereiter oder emotional hochgradig aufgeladene Personen zu rechnen sei. Inwieweit jedoch tatsächlich über eine Verbreitung in sozialen Netzwerken entsprechende Personen zu der Versammlung kommen würden und inwieweit ein Personenschutz im Rahmen der Veranstaltung in dem vom Versammlungsort weiter entfernten Universitätsgebäude erschwert wäre, ist letztendlich aufgrund der vorliegenden Stellungnahmen nicht abschließend zu klären und insoweit offen. Insoweit ergibt die Folgenabwägung, dass es dem Antragsteller zumutbar ist, in diesem vorübergehenden kurzen Zeitraum der Teilnahme des Zentralratsvorsitzenden an dieser Veranstaltung seine Versammlung an dem weiter entfernten Alternativstandort durchzuführen. Es wird insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.

c) Den in erster Instanz noch gestellten weiteren Antrag, die Beigeladene zur Duldung der Versammlung auf ihrem Grundstück zu verpflichten, hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nicht weiterverfolgt, sodass der Senat darüber nicht entscheiden muss. Der Senat geht allerdings davon aus, dass die Beigeladene als grundrechtgebundene Körperschaft des öffentlichen Rechts ihr Hausrecht nicht in einer Weise ausüben wird, die die vom Gericht angeordnete Rechtfolge unterlaufen würde. Gesetzliche Befugnisse der Polizei, auf während der Versammlung auftretende Gefahren im Einzelfall zu reagieren, bleiben unberührt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO sowie § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO. Da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt hat, war sie an den Gerichtskosten zu beteiligen und im Gegenzug die anteilige Erstattung ihrer außergerichtlichen Kosten anzuordnen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).