I.

Die Antragsgegnerin wendet sich gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen eine von ihr verfügte versammlungsrechtliche Beschränkung der als Aufzug angemeldeten Versammlung auf eine stationäre Kundgebung durch das Verwaltungsgericht.

Die Antragstellerin zeigte für den 28. September 2026 um 18:30 Uhr einen Aufzug durch die Innenstand von Nürnberg an. Die Versammlung steht im Zusammen mit seit Jahren wöchentlich wiederkehrenden Versammlungen des „Team Menschenrechte Nürnberg“ (im Folgenden: TMR). Die Versammlungen werden regelmäßig von Gegendemonstrationen begleitet.

Mit Nummer 2.3.1 des Bescheids vom 25. September 2026 beschränkte die Antragsgegnerin die Versammlung auf eine ortsfeste Kundgebung am Hallplatz. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die seit Wochen aufgeheizte Situation müsse befriedet werden. Das TMR wähle wöchentlich den Streckenverlauf und die Orte für Zwischenkundgebungen so, dass sie eine größtmögliche Gegenreaktion provoziere. Mittlerweile sei eine Spirale der gegenseitigen Provokation und Aggression entstanden. Durch die örtliche Häufung, Regelmäßigkeit, Konzentration und vor allem die aufgeheizte Stimmung, die regelmäßig einen großen Polizeieinsatz nötig mache, würden die Anwohner und Gewerbetreibenden sowie Passanten, der Fahrzeug- und öffentliche Personennahverkehr unverhältnismäßig und übermäßig beeinträchtigt. Die Versammlungen des TMR seien Anlass für die Vielzahl anderer angemeldeter Gegenversammlungen und nicht angemeldeter Gegenprotestformen wie Sitzblockaden. Die Polizei müsse ständig Lärmmessungen durchführen und Lärmreduzierungen anordnen. Auf Grund der Nähe der Versammlungen zueinander könnten die gemessenen Immissionen oft keinem Störer zugeordnet werden. Bei einer Abwägung erwiesen sich die Interessen des TMR an der Durchführung der Versammlung als Aufzug als weniger schutzwürdig, da letztlich die Versammlung stets gleichförmig, als mittlerweile eventartige Veranstaltung stets nach demselben Ritual stattfinde. Auf Grund der Vielzahl und Regelmäßigkeit der Versammlungen und des provozierenden und aggressiven Geschehens habe die Versammlungslage ein Ausmaß erreicht, das die Allgemeinheit unverhältnismäßig beeinträchtige und ängstige. Mit zunehmender Dauer der Benutzung öffentlicher Straßen, Wege und Plätze durch die Versammlung komme dem Gemeingebrauch der Allgemeinheit an diesen öffentlichen Flächen wieder größeres Gewicht zu. Die Reduzierung der Versammlungen und ein Wechsel von sich fortbewegenden und stationären Versammlungen sei ein geeignetes Mittel. Das TMR könne als mittelbarer Störer in Anspruch genommen werden. Störer seien zum einen die Personen, die die Versammlung des TMR versuchten zu blockieren. Gegen diese Personen und unangemeldeter Versammlungen erlasse die Polizei die rechtlich vorgesehenen Beschränkungen. Angesichts der seit mehreren Jahren fast wöchentlich stattfindenden Versammlungen in der Innenstadt sei zum anderen (auch) das TMR als Zweckveranlasser und damit als Störer einzustufen.

Mit Beschluss vom 28. September 2026 hat das Verwaltungsgericht dem Eilantrag der Antragstellerin stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, die Beschränkung in Nummer 2.3.1 des Bescheides erweise sich voraussichtlich als rechtswidrig. Die angezeigte Versammlungsroute weise entgegen der Einschätzung im angegriffenen Bescheid einen konkreten Bezug zum Versammlungsthema auf. Die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin sei im Hinblick auf drohende Rechtsgutbeeinträchtigungen nicht hinreichend substantiiert, zumal an die Voraussetzung für die Beschränkung einer Versammlung wegen von dieser ausgehenden Provokationen ein strenger Maßstab anzulegen sei. Im Hinblick auf die Einstufung des TMR als Zweckveranlasser sei nicht wie erforderlich erkennbar, dass Provokation der Zweck der Versammlung sei. Auch der erforderliche Einsatz von Polizeikräften rechtfertige die Beschränkung nicht.

Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer am 28. September 2026 um ca. 12.00 Uhr eingelegten Beschwerde. Zur Begründung macht sie geltend, das Verwaltungsgericht verkenne, dass eine übermäßige Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums auch aus einer wiederholten Inanspruchnahme derselben Verkehrsflächen und damit einer kumulativen Belastung folgen könne. Zudem hätten die Versammlungen des TMR kaum noch Zulauf. Entscheidend sei eine konkrete Abwägung zwischen dem Kommunikationsinteresse der Antragstellerin und den durch die konkrete Art der Durchführung der Versammlung verursachten Beeinträchtigungen. Eine solche Abwägung lasse der angefochtene Beschluss nicht hinreichend erkennen. Insbesondere werde nicht ausreichend berücksichtigt, dass die Antragsgegnerin nicht etwa die Durchführung einer Versammlung insgesamt untersage, sondern lediglich deren Durchführung als Aufzug beschränke. Der kommunikative Zweck der Versammlung bleibe somit grundsätzlich erhalten.

Ergänzend wird auf die vorliegenden Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

1. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage anordnen, wenn die Klage – wie hier (vgl. Art. 25 BayVersG) – keine aufschiebende Wirkung hat.

Der Verwaltungsgerichtshof hat bei seiner Entscheidung eine originäre Interessenabwägung auf der Grundlage der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage darüber zu treffen, ob die Interessen, die für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung streiten, oder diejenigen, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, überwiegen. Dabei sind die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren wesentlich zu berücksichtigen, soweit sie bereits überschaubar sind. Nach allgemeiner Meinung besteht an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer voraussichtlich aussichtslosen Klage kein überwiegendes Interesse. Wird dagegen der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich erfolgreich sein (weil er zulässig und begründet ist), so wird regelmäßig nur die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in Betracht kommen.

2. Gemessen daran zeigt die Beschwerdebegründung nichts auf, was zu einer Änderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts führen könnte. Bei der erforderlichen Interessenabwägung überwiegt auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren das Suspensivinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse, weil die in der Hauptsache erhobene Anfechtungsklage voraussichtlich begründet ist. Die streitgegenständliche Versammlungsbeschränkung der Antragsgegnerin erweist sich aller Voraussicht nach als rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Es ist anhand der Gefahrenprognose der Antragsgegnerin bereits nicht hinreichend erkennbar, dass durch die Versammlungen Gefahren für Rechtsgüter bestehen, die einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit rechtfertigen könnten.

aa) Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen (hierzu und zum Folgenden zuletzt BVerfG, B.v. 30.8.2020 – 1 BvQ 94/20 – juris Rn. 14 m.w.N.). Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann dieses Recht für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Derartige Beschränkungen sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zulässig (vgl. zuletzt BVerfG, B.v. 27.6.2022 – 1 BvQ 45/22 – juris Rn. 7 m.w.N.). Rechtsgüterkollisionen ist im Rahmen versammlungsrechtlicher Verfügungen durch Beschränkungen oder Modifikationen der Durchführung der Versammlung Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2001- 1 BvR 1190/90 – BVerfGE 104, 92 – juris Rn. 54, 63).

Gem. Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug beschränken oder verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Der Begriff der öffentlichen Sicherheit in Art. 15 Abs. 1 BayVersG umfasst neben der Unversehrtheit der Rechtsordnung unter anderem gerade auch den Schutz der subjektiven Rechte bzw. Rechtsgüter Dritter, z.B. durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Entfaltungsmöglichkeiten von Passanten, die Gesundheit sowie das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (ebenfalls) geschützte Ruhebedürfnis der Anwohner und die durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützten wirtschaftlichen Interessen von (betroffenen umliegenden) Gewerbetreibenden oder Freiberuflern (vgl. BVerfG, B.v. 2.12.2005 – 1 BvQ 35/05 – juris Rn. 31; BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 26; U.v. 22.9.2015 – 10 B 14.2246 – juris Rn. 53; B.v. 28.6.2013 – 10 CS 13.1356 – juris Rn. 4).

Zwar haben versammlungsbedingte reflexhafte und sozialadäquate Beeinträchtigungen dieser Dritten regelmäßig nicht das Gewicht, dass die Versammlung verboten oder beschränkende Auflagen erlassen werden könnten; sie sind von den Betroffenen vielmehr hinzunehmen (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 – juris Rn. 54; B.v. 12. 7.2001 – 1 BvQ 28/01 – juris Rn. 22). Für unzumutbare Beeinträchtigungen durch Versammlungen gilt dies hingegen nicht (OVG NW, U.v. 7.6.2022 – 15 A 2100/18 – juris Rn. 95). Bei der Bestimmung des Zumutbaren kann insbesondere auch die Häufigkeit und Frequenz gleichartiger Versammlungen von Belang sein (vgl. BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 30; OVG Nds, B.v. 27.6.2025 – 14 ME 1/25 – juris Rn. 16). In der Rechtsprechung des Senats ist daher anerkannt, dass – für sich genommen hinzunehmende – Beeinträchtigungen von Schutzgütern unzumutbar werden können, wenn sie über einen langen Zeitraum wiederholt auftreten (vgl. BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 27 ff. für wöchentliche Demonstrationen auf im Wesentlichen zwei nahe beieinanderliegenden innerstädtischen Plätzen), die Beeinträchtigungen durch die Versammlungen sich also aufsummieren (vgl. auch BVerwG, U.v. 24.5.2022 – 6 C 9.20 – BVerwGE 175, 346 – juris Rn. 24 für die Bedeutung der Dauer einer Versammlung für die Rechtsgüterabwägung).

Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit dürfen beim Erlass von Beschränkungen oder eines Verbots keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden. Sie ist auf konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte zu stützen, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben (vgl. BVerfG, B. v. 6.6.2007 – 1 BvR 1423/07 – juris Rn. 17). Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für sich allein nicht aus (vgl. BVerfG, B.v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 6.6.2015 – 10 CS 15.1210 – juris Rn. 22; U.v. 10.7.2018 – 10 B 17.1996 – juris Rn. 26; BVerwG, B.v. 24.8.2020 – 6 B 18.20 – juris Rn. 6). Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Beschränkung liegt grundsätzlich bei der Behörde (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 17; B.v. 12.5.2010 – 1 BvR 2636/04 – juris Rn. 19; BayVGH, B.v. 24.3.2023 – 10 CS 23.575 – juris Rn. 19; B.v. 19.12.2017 – 10 C 17.2156 – juris Rn. 16 jeweils m.w.N.).

bb) Gemessen daran zeigt die Begründung des angegriffenen Bescheids nicht substantiiert auf, dass die Versammlungen des TMR in ihrer Gesamtheit derzeit zu unzumutbaren Beeinträchtigungen Dritter geführt haben. Zwar verkennt der Senat nicht, dass jahrelang wöchentlich wiederkehrende Störungen durch Lärm und Zugangs- bzw. Zufahrtsbehinderungen das Maß des Zumutbaren für die Anlieger und die Allgemeinheit in Summe überschreiten können. Vorliegend ist allerdings zu beachten, dass die Kundgebungen und Aufzüge des TMR immer wieder an anderen Orten bzw. auf anderen Routen stattfinden und sich die Belastung durch die Versammlungen damit auf das ganze Innenstadtgebiet verteilt (so bereits VG Ansbach, B.v. 12.5.2025 – AN 4 S 25.1296 – juris zu Versammlungen des TMR). Dass einzelne Anwohner oder Gewerbetreibende in unzumutbarer Weise gleichsam wöchentlich vom Versammlungsgeschehen betroffen wären, zeigt die Antragsgegnerin nicht auf und ist auch nicht ohne Weiteres naheliegend. Entsprechendes gilt für die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen.

b) Die streitgegenständliche Beschränkung der Versammlung der Antragstellerin ist darüber hinaus ermessensfehlerhaft. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihr Auswahlermessen im Hinblick auf die Störerauswahl oder die Wahl ihrer Mittel sachgerecht ausgeübt hat.

aa) Ernsthafte Zweifel bestehen bereits im Hinblick auf die Störerauswahl der Antragsgegnerin. Selbst wenn man unterstellen würde, dass das Versammlungsgeschehen als Ganzes (also einschließlich der Gegendemonstrationen) aufgrund der Störungsintensität und Frequenz mittlerweile eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt, liegt es nahe, dass es neben den Versammlung(en) des TMR weitere Störer gibt, die bei der Störerauswahl zu berücksichtigen gewesen wären. Die Antragsgegnerin beschreibt im angegriffenen Bescheid, die „Versammlungslage“ habe mittlerweile „ein Maß erreicht, das die Allgemeinheit unverhältnismäßig beeinträchtigt und ängstigt“. Es sei deshalb erforderlich, dass das „Geschehen und die Eskalationsspirale“ beruhigt würden. Dies deutet darauf hin, dass die Antragsgegnerin von mehreren Verursachern und damit mehreren Störern ausgeht. Gleichwohl behandelt die Antragsgegnerin allein die Versammlung des TMR als Zweckveranlasser bzw. mittelbare Störerin. Dabei unterstellt sie zu Lasten der Antragstellerin, dass die Versammlungen des TMR Gegenproteste und Gegendemonstranten durch die Versammlungsthemen, Versammlungsorte und Versammlungsrouten bewusst provoziere.

Ob eine Versammlung überhaupt als Zweckveranlasser in Anspruch genommen werden kann, begegnet dabei erheblichen Bedenken (BVerfG, B.v. 1.9.2000, 1 BvQ 24/00 – juris Rn. 18). Bei Versammlungen wird die „Provokation“ in der Regel von der Thematik, dem Ort, der Darstellung und dem Zeitpunkt der Versammlung ausgehen – und damit von Elementen der Versammlungsfreiheit, die der Selbstbestimmung der Versammlung unterliegen. Provokationen sind ein klassisches Mittel von Versammlungen zur Erzeugung von Aufmerksamkeit; einen Schutz der Allgemeinheit vor solchen Provokationen kennt die Rechtsordnung grundsätzlich nicht (ausführlich Singer, Versammlungsrecht – Neue Zumutungen, BayVBl 2024, 541 [541, 546]). Eine Heranziehung der Figur des Zweckveranlassers als Begründung für die Störereigenschaft eines Veranstalters kann deshalb, wenn überhaupt, allenfalls bei Vorliegen besonderer, über die inhaltliche Ausrichtung der Veranstaltung hinausgehender provokativer Begleitumstände in Betracht kommen (vgl. BVerfG, B.v. 9.6.2006 – 1 BvR 1429/06 – BVerfGK 8, 195 – juris Rn. 21 m.w.N.; B.v. 1.9.2000 – 1 BvQ 24/00 – juris Rn. 18 für die Zurechnung von Gewalttätigkeiten durch eine Gegendemonstration). Dabei sind an die Annahme, einer allein aus Ort und Zeitpunkt einer Versammlung abgeleiteten Provokationswirkung strenge Anforderungen zu stellen (BVerfG, B.v. 26.1.2006 – 1 BvQ 3/06 – BVerfGK 7, 221 – juris Rn. 12).

Gemessen daran vermag der Senat anhand der Bescheidsgründe und den ergänzenden Angaben im vorliegenden Verfahren nicht hinreichend sicher zu erkennen, dass von den Versammlungen des TMR über Inhalt, Zeit und Ort des Versammlungen hinaus Provokationen ausgehen, die es rechtfertigen, ihnen ein gefahrbegründendes Verhalten oder gar rechtswidrige Übergriffe durch Gegendemonstranten ohne Weiteres zuzurechnen. Vielmehr führt der angegriffene Bescheid selbst aus, es sei die Routenführung und Wahl der Orte von Zwischenkundgebungen, die als Provokation verstanden werden. Damit erfolgt die Zurechnung des Verhaltens der Gegendemonstranten und der deswegen erforderlichen polizeilichen Maßnahmen zu den Versammlungen des TMR anhand gängiger Mittel einer Versammlung zur Erzeugung von Aufmerksamkeit. Darüber hinausgehende Provokationen zeigt der angegriffene Bescheid nicht substantiiert auf. Den beispielhaft angeführten Versammlungsorten dürfte in der Gesellschaft kein Sinngehalt zukommen, der bei Durchführung eines Aufzugs in einer Weise angegriffen wird, dass hierdurch grundlegende soziale oder ethische Anschauungen in erheblicher Weise verletzt werden (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 26.1.2006 – 1 BvQ 3/06 – BVerfGK 7, 221 – juris Rn. 12 im Hinblick auf ein Gefährdung der öffentlichen Ordnung).

bb) Selbst wenn man annehmen würde, dass auch die Versammlungen des TMR im Hinblick auf eine (unterstellte) Gefahr für Anwohner, Anlieger, Passanten und Gewerbetreibende (Mit-)Störerin wären, erwiese sich die streitgegenständliche Beschränkung aber jedenfalls deshalb als rechtswidrig, weil nicht erkennbar ist, dass sie hinsichtlich Maßnahmenintensität und Störerauswahl in ein ausreichendes Gesamtkonzept eingebettet wäre.

Will die Versammlungsbehörde in ein Versammlungsgeschehen eingreifen, das – wie vorliegend – seinen gefahrbegründenden Charakter erst durch die hohe Frequenz gleichartiger Versammlungen über einen langen Zeitraum und durch nicht nur unerhebliche Ursachenbeiträge Dritter – namentlich Gegendemonstranten – erhält, gebietet es das Gebot der Herstellung praktischer Konkordanz, einen verhältnismäßigen Ausgleich bei der Ausübung der Grundrechte der betroffenen Grundrechtsträger herzustellen. Eine einseitige Optimierung des Schutzes der mit der Versammlungsfreiheit konfligierenden Rechtsgüter ist ebenso unzulässig wie eine dauerhafte einseitige Belastung eines von mehreren Störern. Erforderliche Grundrechtseingriffe sind vielmehr für absehbare Zeiträume unter strikter Berücksichtigung des Grundsatzes der inhaltlichen Neutralität (vgl. BayVGH, B.v. 17.10.2016 – 10 CS 16.1468 – juris Rn. 34; B.v. 16.9.2015 – 10 CS 15.2057 – juris Rn. 20 f., B.v. 17.8.2007 – 24 CS 07.2038 – juris Rn. 21 jeweils m.w.N.) sachgerecht auf alle Störer zu verteilen, die zur Gefahr nicht nur unerheblich beitragen. Ein ermessengerechtes Vorgehen erfordert in solchen Fällen grundsätzlich ein entsprechendes Gesamtkonzept der Versammlungsbehörde.

Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin ein Gesamtkonzept hat, das diesen Anforderungen Rechnung trägt. Dass ein Gesamtkonzept für das andauernde Versammlungsgeschehen besteht bzw. bestand, kann der Senat den dem Sachbericht einer früheren Entscheidung des Verwaltungsgerichts entnehmen (VG Ansbach, B.v. 12.5.2025 – AN 4 S 25.1296 – juris Rn. 37). Der Senat kann allerdings mangels Kenntnis dieses Gesamtkonzepts nicht beurteilen, ob es geeignet wäre, übermäßige oder einseitige Belastungen des TMR zu verhindern und bereits eine mögliche Beschränkung auf stationäre Versammlungen vorsehen würde. Die Begründung des angegriffenen Beschlusses lässt zukunftsgerichtete, auf einen langfristigen Interessenausgleich gerichtete Erwägungen der oben beschriebenen Art jedenfalls nicht erkennen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert war nach §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG zu bestimmen. Es entspricht gefestigter Rechtsprechung des Senats, in versammlungsrechtlichen Eilverfahren, die ein Versammlungsverbot zum Gegenstand haben, den vollen Auffangwert anzusetzen (vgl. zuletzt BayVGH, B.v. 13.9.2023 – 10 CS 23.1650 – juris).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).