Die Klägerin wendet sich gegen die Verpflichtung, an das Bayerische Landesamt für Statistik über ein Online-Meldeverfahren wöchentlich Transaktionsdaten für die Erstellung des monatlichen Verbraucherpreisindex (im Folgenden: VPI) für alle von ihr verkauften Produkte aus den Bereichen „Food“ und „Near-Food“ für 678 ausgewählte Filialen ab dem 23.10.2024, sowie einmalig Transaktionsdaten für alle verkauften Produkte aus den Bereichen „Food“ und „Near-Food“ für den Zeitraum 1.12.2022 bis 13.10.2024 zu übermitteln.

Mit Bescheid vom 10.8.2021 wurde die Klägerin verpflichtet, wöchentlich Transaktionsdaten für alle verkauften Produkte aus den Bereichen „Food“ und „Near-Food“ mit den dazugehörigen Merkmalsausprägungen für 689 ausgewählte Filialen ab 11.10.2021 bis auf Widerruf wöchentlich jeweils am ersten Werktag der Woche bezogen auf die Vorwoche an das Bayerische Landesamt für Statistik (im Folgenden: Landesamt) elektronisch zu übermitteln. Zur Begründung führte das Landesamt für Statistik im Wesentlichen aus, dass die Statistischen Ämter der Länder monatlich bei Unternehmen, Behörden und sonstigen Einrichtungen Preiserhebungen nach dem Gesetz über die Preisstatistik (PreisStatG) durchführen würden. Für die Erhebung nach §§ 2 Nr. 1, 3 Abs. 1 Satz 1 PreisStatG sei eine Auskunftspflicht gesetzlich angeordnet worden, § 7b Abs. 1 Satz 1 PreisStatG. Nach § 7b Abs. 3 PreisStatG seien die Auskunftspflichtigen auf Anforderung zur Übermittlung der elektronischen Aufzeichnungen von Transaktionen in der Gliederungstiefe verpflichtet, die für die Erstellung der Statistiken erforderlich sei. Gemäß § 8 Abs. 8 PreisStatG dürften diese elektronischen Aufzeichnungen in der Periodizität angefordert werden, die erforderlich sei, um die Preisentwicklung in der gesetzlich angeordneten Periodizität repräsentativ abzubilden, höchstens jedoch wöchentlich.

Gegen diesen Bescheid ließ die Klägerin am 13.9.2021 Klage erheben, die zunächst unter dem Aktenzeichen RO 5 K 21.1833 geführt wurde.

Mit Schriftsatz vom 20.11.2023 teilte das Landesamt mit, dass sich im Rahmen der Einführung der Scannerdaten in die Verbraucherpreisstatistik Änderungen im Sachverhalt ergeben hätten, die dazu führen würden, dass ein Änderungsbescheid notwendig werde. Die Änderungen beträfen den Zeitpunkt des Beginns der Datenlieferung sowie die Merkmalsausprägungen der angeforderten Transaktionsdaten und das Online-Meldeverfahren. Es würden sich somit der Meldebeginn, der Meldeumfang und der Meldeweg für sämtliche Lieferungen der Klägerin ändern.

Unter dem 27.9.2024 erließ das Landesamt für Statistik folgenden Bescheid, der der Klägerin laut Postzustellungsurkunde am 7.10.2024 zugestellt wurde:

1. Der Bescheid vom 10.08.2021 wird aufgehoben.

2. Die B* …wird verpflichtet, wöchentlich Transaktionsdaten für alle verkauften Produkte aus den Bereichen „Food“ und „Nearfood“ (gemäß Güterliste) auf Grundlage der Liefervereinbarung für die ausgewählten Filialen (gemäß Filialliste) ab dem 23. Oktober 2024 bis auf Widerruf jeweils bis zum dritten Kalendertag der Woche, bezogen auf die Vorwoche, an das LANDESAMT FÜR STATISTIK über das Online-Meldeverfahren eSTATISTIK.core zu liefern.

3. Die B* … Stiftung & Co. KG wird verpflichtet, einmalig Transaktionsdaten von Gütern aus den Bereichen „Food“ und „Nearfood“ (gemäß Güterliste) auf Grundlage der Liefervereinbarung für die ausgewählten Filialen (gemäß Filialliste) für den Zeitraum 01. Dezember 2022 bis 13. Oktober 2024 bis zum 31.01.2025 an das Bayerische Landesamt für Statistik elektronisch zu übermitteln.

4. Für diesen Bescheid werden keine Kosten erhoben.

Zur Begründung der Ziffer 1 führt der Bescheid im Wesentlichen aus, dass der Bescheid vom 10.8.2021 nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (gemeint wohl Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) zurückgenommen werde, da im Rahmen der fachlichen Gremienarbeit in der amtlichen Statistik nachträglich eine Verschiebung des Einführungszeitpunktes von Transaktionsdaten in der Verbraucherpreisstatistik auf Januar 2028 beschlossen worden sei.

Zur Ziffer 2 des Bescheids trägt der Beklagten im Wesentlichen vor, dass die Klägerin als auskunftspflichtiges gewerbliches Unternehmen (§ 3 Abs. 2 S. 1 PreisStatG) aufgrund des im Statistischen Verbund verabschiedeten Auswahl- und Stichprobenkonzeptes für den Lebensmitteleinzelhandel zur Lieferung von Transaktionsdaten herangezogen werde. Informationen zur Erhebung der Transaktionsdaten (Liefervereinbarung, Fachinformationen (Güterliste, Informationen zu eSTATISTIK.core, Unterrichtung nach § 17 Bundesstatistikgesetz und nach der Datenschutz-Grundverordnung (EU)) finde die Klägerin in der Erhebungsdatenbank der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder unter https://erhebungsdatenbank.estatistik.de. Die Auswahl der konkreten Unternehmen erfolge unter anderem zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aufgrund der abstraktgenerellen Vorgaben des Auswahl- und Stichprobenkonzeptes, das gleichermaßen für alle Unternehmen im Lebensmitteleinzelhandel Anwendung finde. Die Ausgestaltung des Auswahl- und Stichprobenkonzeptes diene der Erzielung noch hinreichend genauer Ergebnisse. Eine Überschreitung der gesetzlichen Höchstgrenze von 34.000 Auskunftspflichtigen (§ 3 Abs. 2 S. 2 PreisStatG) erfolge nicht. Die Auswahl der Filialen, für welche die Transaktionsdaten übermittelt werden müssten, sei ebenfalls aufgrund der abstraktgenerellen und für alle Unternehmen des Lebensmitteleinzelhandels geltenden Vorgaben des Auswahl- und Stichprobenkonzeptes erfolgt. Das Auswahl- und Stichprobenkonzept sei zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips derart gestaltet worden, dass sich mit der Auswahl der konkreten Filialen noch hinreichend genaue Ergebnisse erzielen ließen. Das Auswahl- und Stichprobenkonzept für den Lebensmitteleinzelhandel gebe den Rahmen der anzufordernden Güterbereiche vor. Informationen zum Auswahl- und Stichprobenkonzept enthalte die beigefügte Anlage 1. Eine wöchentliche Lieferung sei notwendig, da bei einer lediglich monatlichen Lieferung die Berechnung des monatlichen VPI, welche stets zum Ende des Berichtsmonats erfolge, nicht mehr möglich sei. Nur mit Hilfe einer wöchentlichen Lieferung sei die Aufbereitung und Verarbeitung der Transaktionsdaten und deren Nutzung für die Berechnung des monatlichen VPI gewährleistet.

Der fachliche Hintergrund für das Verlangen der Übermittlung der historischen Daten in Ziffer 3 des Bescheids liege einerseits in der Berechnung von Transaktionsdaten im Revisionszeitraum, sowie andererseits in der grundsätzlichen Methodik des VPI. Dieser werde in regelmäßigen Abständen einer Revision unterzogen und auf ein neues Basisjahr umgestellt. Um längerfristige Vergleiche zu ermöglichen, würden die Rahmenbedingungen zwischen den Basisjahren konstant gehalten. Hierzu würden u.a. die Wägungsschemata für Waren und Dienstleistungen, für Geschäftstypen sowie für die Bundesländer gehören. Aktuelles Basisjahr des VPI sei das Jahr 2020. Mit der Revision im Jahr 2028 würden die Ergebnisse auf Basis des Jahres 2025 rückwirkend bis zum Januar 2025 neu berechnet und veröffentlicht.

Von der grundsätzlich vorgesehenen Anhörung vor Erlass des Bescheids sei abgesehen worden, was zulässig sei, da wegen der Vielzahl der Auskunftspflichtigen gleichartige Bescheide in größerer Zahl erlassen würden (Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 Var. 2 BayVwVfG). Im Übrigen wird auf den Bescheid und seinen Inhalt Bezug genommen.

Die dem Bescheid beigefügte Anlage „Informationen zum Auswahlkonzept und Stichprobenplan für die Erhebung von Transaktionsdaten bei Unternehmen des Lebensmitteleinzelhandels“ lautet auszugsweise wie folgt:

1. Festlegung der zu berücksichtigenden Handelsketten (Schichten – 1. Stufe)“

Die Festlegung der zu berücksichtigenden Handelsketten beruht auf folgenden Kriterien:

- Marktanteil der Handelskette

- Marktkonzentration

- Herausgehobene regionale Bedeutung

Die Handelsketten werden auf Bundesebene und auf Ebene jedes Bundeslandes nach Marktanteil (Umsatz/Gesamtumsatz aller Handelsketten im jeweiligen Geschäftstyp) absteigend sortiert. Berücksichtigt werden die Handelsketten, die

- in Deutschland kumuliert zu 80% Marktanteil beitragen oder

- in mindestens einem Bundesland kumuliert zu 80% Marktanteil beitragen und dort mindestens 10% Marktanteil besitzen.

2. Auswahl der Filialen vor Ort (Auswahleinheiten – 2. Stufe)

[…] Nachdem die Statistik der Verbraucherpreise grundsätzlich als Stichprobenerhebungen (und nicht als Vollerhebung) ausgelegt ist, werden Filialen innerhalb der Handelsketten ausgewählt. Zugleich ist eine flächendeckende Preiserhebung notwendig, um regionale Abweichungen zu erfassen.

Deswegen wird in jedem Kreis mindestens eine Filiale pro (nach der 1. Stufe) zu berücksichtigender Handelskette in die Stichprobe einbezogen, sofern die Handelskette dort Filialen führt. Dies ist notwendig, um regionale und lokale Gegebenheiten im Kaufverhalten zu berücksichtigen. Die konkrete Auswahl der Filialen basiert auf deren Bedeutung für die privaten Verbraucher (gemessen am Umsatz).

Die Stichprobe soll auch die Proportionen/Größenverhältnisse der Handelsketten zueinander widerspiegeln. Dazu wird ein hinreichender Auswahlsatz je Geschäftstyp angesetzt, so dass noch weitere Filialen in die Stichprobe gelangen können. Daraus ergibt sich die Gesamtzahl der einzubeziehenden Filialen pro Handelskette und Kreis.

Für den Geschäftstyp „Lebensmitteldiscounter“ […] wurde ein Auswahlsatz von 15% gewählt. Dieser Wert wurde anhand von Testrechnungen dahingehend überprüft, ob die Größenproportionen der berücksichtigten Handelsketten in Bezug auf die Gesamtheit der Filialen abgebildet werden können. Ein Auswahlsatz von 15% reicht aus, um die Relationen auf Bundeslands- und Bundesebene hinreichend genau widerzuspiegeln.

Führt eine zu berücksichtigende Handelskette in einem Kreis mehr als eine Filiale, so wird die umsatzstärkste Filiale ausgewählt. Je nachdem, wie viele Filialen existieren, werden gemäß dem für den jeweiligen Geschäftstypen geltenden Auswahlsatz weitere Filialen im Kreis mit den nächstniedrigeren Umsätzen ausgewählt. […] Mit diesem Vorgehen wird zum einen eine flächendeckende, zum anderen eine größenproportionale Aufteilung der Stichprobe gewährleistet, wodurch die unterschiedliche Verbrauchsbedeutung – sowohl der Handelsketten als auch der Kreise – widergespiegelt wird. Aufgrund dieses zweistufigen Verfahrens mit Sicherstellung der Kreisabdeckung müssen gegebenenfalls für mehr als 15% der Filialen, in Abhängigkeit der Verteilung auf die Kreise, Transaktionsdaten übermittelt werden.

3. Transaktionsdaten (Beobachtungseinheit)

In den Geschäften des Lebensmitteleinzelhandels werden neben Nahrungsmitteln und Getränken („Food“) auch „Near-Food“ (Drogerieartikel, Tiernahrung, etc.) sowie „Non-Food“ wie Spielwaren oder Elektrogeräte verkauft. Zum Teil werden diese Produkte in so relevantem Umfang angeboten, dass die aktuelle Preiserhebung vor Ort diese ebenfalls umfasst Der Güterbereich, für den Transaktionsdaten angefordert werden, besteht aus „Nahrungsmitteln und Getränken“+ „Near-Food“. Welche Güter als „Food“ bzw. „Near-Food“ im Hinblick auf die Anforderung von Transaktionsdaten konkret umfasst sind, können Sie der bereitgestellten Güterliste entnehmen.“

Das Verfahren hinsichtlich des Bescheids vom 10.8.2021 (Az. RO 5 K 21.1833) wurde nach dessen Aufhebung unter dem Az. RO 5 K 24.2642 fortgeführt und mit Beschluss vom 16.12.2024 aufgrund der beiderseits erklärten Erledigung des Rechtsstreits eingestellt.

Unter dem 11.10.2024 erging folgender Änderungsbescheid, der der Klägerin laut Postzustellungsurkunde am 16.10.2024 zugestellt wurde:

1. Die Ziffer 2 des Bescheides vom 27.09.2024, Az. 35-1063.61-1/6-597, wird wie folgt geändert: Die BerichtseinheitlD wird bei drei Filialen, siehe Anlage 1 Filialliste (gelb markiert), angepasst.

2. Die Anlage 2 zu Ziffer 2 des Ausgangsbescheides vom 27.09.2024, Az. 35- 1063.61-1/6-597, wird ersetzt durch Anlage 1 dieses Änderungsbescheides.

3. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des Ausgangsbescheides vom 27.09.2024, Az. 35-1063.61-1/6-597, unverändert weiter.

4. Für diesen Bescheid werden keine Kosten erhoben.

Zur Begründung führt der Bescheid aus, dass die Änderung der BerichtseinheitlD der Notwendigkeit der technischen Verarbeitung obliege.

Mit Schriftsatz vom 5.11.2024, eingegangen am selben Tag, ließ die Klägerin Klage gegen die Ziffern 2 und 3 des Bescheids vom 27.9.2024 sowie gegen Ziffer 1 des Änderungsbescheids vom 11.10.2024 erheben.

Zur Begründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, dass sich der Verwaltungsakt bereits seinem Inhalt nach als unbestimmt erweise. Der Beklagte verlange abstrakt „Transaktionsdaten“ für alle verkauften Produkte aus den Bereichen „Food“ und „Near-Food“ auf Grundlage der „Liefervereinbarung“ für die ausgewählten Filialen. Der Begriff „Transaktionsdaten“ sei aber keinem konkreten Sachverhalt zuzuordnen. Aus einem solchen abstrakten Begriff könnte auch keine Zwangsvollstreckung erfolgen. Es gebe auch keine „Liefervereinbarung“ zwischen den Parteien. Die 22-seitige „Anlage 2 – Liefervereinbarungen für Datenlieferungen -“ sei der Klägerin erstmals mit dem Schriftsatz vom 19.12.2025 zur Verfügung gestellt worden. Aus dem Gesamtzusammenhang ergebe sich, dass das entscheidende Dokument aber wohl nicht das Dokument „Liefervereinbarungen“ sei, sondern das Geheft „Anlage 3 Güterliste“. In dieser Anlage 3 seien in der Rubrik „Erhebungsposition“ die Waren „Food“ und „Near-Food“ vorgegeben, für welche die Scannerdaten mitzuteilen seien. In dieser Datei befänden sich neben den betroffenen Warenbezeichnungen vielfach – insgesamt 53 mal – Bemerkungen wie „und Ähnliches“ sowie „u.A.“. Die genaue Zahl der angeforderten Daten könne also nicht festgestellt werden, weil „und Ähnliches“ und „u.A.“ nicht verifizierbar seien.

Zudem ergebe sich die formelle Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts auch aus einem Verstoß gegen das Gebot der Anhörung gem. Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG. Der Beklagte habe mit Bescheid vom 27.9.2024 in Ziffer 1 den Bescheid vom 10.8.2021 aufgehoben, sowie in der gleichen logischen Sekunde in den Ziffern 2 und 3 die beiden die Klägerin belastenden Verwaltungsakte erlassen, ohne vorher die Klägerin angehört zu haben. Vorliegend könne aber keine Rede davon sein, dass der streitgegenständliche Verwaltungsakt mit einer größeren Zahl von anderen Verwaltungsakten verglichen werden könnte. Es handele sich vorliegend um einen klassisch individuellen Vorgang. Dies zeige sich in der Komplexität der Materie und der Einmaligkeit des Vorgehens der Behörde.

Weiterhin widerspreche die zeitlich unbeschränkte Verpflichtung, Transaktionsdaten zu liefern, der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach zwingend ein Rotationssystem vorhanden sein müsse, wenn nicht alle in Betracht kommenden Unternehmen zur Lieferung von Transaktionsdaten verpflichtet würden, sondern nur ein repräsentativer Teil dieser Unternehmen. Ein Verstoß gegen diese Vorgabe führe daher zur Unwirksamkeit des zugrundeliegenden Verwaltungsakts.

Materiell verstießen die Ziffern 2 und 3 des Bescheids vom 27.9.2024 gegen die Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 GG sowie Art. 14 GG, und den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ausgehend von 678 von dem Beklagten gemäß Filialliste ausgewählten Filialen, mindestens 5.000 betroffenen Artikeln und 28 Datenpunkten pro Artikel pro Woche würden 94.920.000 Transaktionsdaten gefordert. Dabei handele es sich um Daten, deren Geheimhaltung für die Klägerin von existenzieller Bedeutung sei. Dies gelte insbesondere für die angeforderten „Daten zu Umsatz und Absatz auf Artikel- und Filialebene“. Aus der jahrelangen kontinuierlichen Beobachtung der wöchentlichen Gesamtumsätze einer Lebensmittelfiliale, des Umsatzes jedes einzelnen Artikels pro Woche und dem Vergleich der gewonnenen Daten mit den anderen ca. 4.350 Filialen der Klägerin, ließen sich die für das Gedeihen und den Bestand des Gesamtunternehmens erforderlichen Entscheidungen treffen. Dies beziehe sich auf die Gestaltung der Verkaufspreise, die Durchführung von Sonderaktionen, die Auslistung oder Listung neuer Artikel sowie die Expansionsentscheidungen unter Berücksichtigung der aus den Daten feststellbaren Kaufkraft in einer Region. Sollten diese Geschäftsgeheimnisse auf irgendeinem Wege den konkurrierenden Wettbewerbern zur Kenntnis gelangen, so wäre dies für die Klägerin eine Katastrophe und für die Wettbewerber ein unschätzbarer Wettbewerbsvorteil.

Die abgefragten Einzeldaten dürften nach der von dem Beklagten in Anlage 6 zu dem Bescheid vom 10.8.2021 übermittelten Unterrichtung nach § 17 BStatG zudem auch an Dienstleister übermittelt werden, zu denen ein Auftragsverhältnis bestehe. Ferner soll es zulässig sein, den Hochschulen oder sonstigen Einrichtungen mit der Aufgabe unabhängiger wissenschaftlicher Forschung für die Durchführung wissenschaftlicher Vorhaben Einzelangaben zu übermitteln, wenn sie „faktisch anonymisiert“ seien, d. h., sie nur mit einem „unverhältnismäßig großem Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft den Befragten“ zugeordnet werden könnten. Es sei aber bekannt, dass es für einen nur mittelmäßig begabten, mit dem Umgang von Dateien vertrauten Dienstleister kein Problem sei, Dateien zu knacken. Wenn der angefochtene Bescheid bestandskräftig würde, wäre mit Sicherheit davon auszugehen, dass unter Geheimnisschutz stehende Daten kurzfristig auf dem freien Markt zur Verfügung stünden.

Die Anforderungen des Beklagten im angefochtenen Bescheid würden daher einen schwerwiegenden Eingriff in das durch Art. 12 GG geschützte Grundrecht der Berufsfreiheit und die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen. Zwar werde zugestanden, dass ein öffentliches Interesse daran bestehe, dass der monatlich zu erstellende VPI auf belastbaren Daten beruhe. Es bestehe aber kein Anlass, anzunehmen, dass es für eine belastbare Datenmenge nicht ausreichend sei, dass in Bayern – wie auch bisher – in 13 Filialen je 1.200 Preise ermittelt und hierfür die Daten gesammelt werden. Die abverlangte Menge von 94.920.000 Transaktionsdaten pro Woche im Bescheid des Beklagten sei daher aus keinem tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkt zur Erreichung des Ziels, einen belastbaren monatlichen VPI zu erstellen, erforderlich.

In Bezug auf den Änderungsbescheid ließe sich zwar der Standpunkt vertreten, dass dieser integraler Bestandteil des Bescheids des Beklagten vom 27.9.2024 sei und deshalb keine zusätzliche Beschwer für die Klägerin darstelle. Andererseits sei dieser Bescheid mit einer selbstständigen Rechtsbehelfsbelehrungversehen worden.

Die Klägerin ließ zuletzt beantragen,

die Ziffer 2 des Bescheids vom 27.9.2024 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 11.10.2024 sowie die Ziffer 3 des Bescheids vom 27.9.2024 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte trägt im Wesentlichen vor, dass Erkenntnisgegenstand der Statistik der Verbraucherpreise die Preisentwicklung für den Konsum privater Haushalte sei, nicht die Abbildung von Unternehmenskennzahlen oder ähnlichem. Die Preisentwicklung solle repräsentativ erfasst und sowohl für einzelne Bereiche (z.B. Obst, Gemüse, Energie) als auch hinsichtlich des gesamten Verbrauchs der privaten Haushalte ausgewiesen werden. Grundgesamtheit seien die Preise aller Waren und Dienstleistungen, die im Inland von privaten Haushalten für Konsumzwecke gekauft würden. Aus einer Stichprobe dieser Grundgesamtheit werde der VPI monatlich jeweils zum Ende des Berichtsmonats berechnet. Die prozentuale Veränderung des VPI gegenüber dem Vorjahreszeitraum werde im allgemeinen Sprachgebrauch als sogenannte „Inflationsrate“ bezeichnet. Der VPI stelle eine zentrale Grundlage für politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Entscheidungen dar. Für die Ermittlung des VPI würden derzeit etwa 600 Preiserheber/-innen deutschlandweit, davon 35 Preiserheber/-innen bayernweit, jeden Monat Preise (mit den dazugehörigen Erhebungsmerkmalen) in den Geschäften des Einzelhandels vor Ort mittels Nutzung eines Tablets erheben. Die Preiserheber/-innen würden hierbei von den Güterarten sogenannte „Preisrepräsentanten“ auswählen und die dazugehörigen Preise notieren. Aufgrund dynamischer Preissetzung, personalisierter Rabatte, immer häufigerer Produktwechsel und einer stark gestiegenen Produktvielfalt könne mit einer rein manuellen Preiserhebung vor Ort die bisherige Aktualität und Qualität des VPI auf Dauer nicht aufrechterhalten werden. Hinzu komme, dass die Preiserfassung vor Ort gerade in ländlichen Gebieten häufig schwierig sei. Daher arbeite der Statistische Verbund, d.h. die Statistischen Ämter der Länder sowie das Statistische Bundesamt, daran, die Digitalisierung und Modernisierung der Preisstatistiken voranzutreiben. Durch § 7b Abs. 3 PreisStatG solle den Statistischen Ämtern nunmehr die Möglichkeit eröffnet werden, bei Auskunftspflichtigen vorliegende Transaktionsdaten über Produkte auf Ebene von Produktcodes sowie die entsprechenden Angaben zu Umsatz, verkauften Mengen, Absatz und Preisen, für Zwecke der Preis- und Umsatzstatistiken dauerhaft zu nutzen (BT-Drs. 19/13444 S. 26). So solle mit langfristig geringerem Aufwand die Genauigkeit und Qualität der Messung der Verbraucherpreise in Deutschland für ausgewählte Produktgruppen im Zuge der dynamischen Preissetzung gesichert und die traditionelle Vor-Ort-Erhebung allmählich ersetzt werden. Hinzu komme, dass die „Nutzung elektronischer Daten in der Preisstatistik (…) bereits in der europäischen Verordnung über den Harmonisierten Verbraucherpreisindex verankert“ (BT-Drs. 19/13444 S. 26) sei.

Die Heranziehung der Klägerin zur wöchentlichen Lieferung gemäß Ziffer 2 des Bescheids vom 27.9.2024 sei rechtmäßig. Für diese statistische Erhebung bestehe gemäß § 7b Abs. 1 Satz 1, § 2 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 PreisStatG eine gesetzliche Auskunftspflicht. Bei juristischen Personen des Privatrechts greife die Heranziehung zur amtlichen Statistik zwar in die Berufsfreiheit ein. Allerdings sei dieser Eingriff durch das überwiegende öffentliche Informationsinteresse gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bildeten die im Gesetz aufgeführten Erhebungsmerkmale – § 2 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 PreisStatG – lediglich einen Rahmen, innerhalb dessen die zuständige Behörde im Erhebungsvordruck differenzierende Fragen stellen könne. Daher sei der im Rahmen der Verbraucherpreisstatistik festgelegte Umfang nicht zu beanstanden. Zudem bestehe nicht die Gefahr, dass hierdurch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse offengelegt würden. Es würden keine Gesamtumsätze der Klägerin angefordert, vielmehr würden sich die benötigten Transaktionsdaten auf einen Teilbereich der von der Klägerin verkauften Artikel beziehen. Durch diese Daten seien auch keine Gewinne oder Gewinnentwicklungen abbildbar. Zum anderen erfolge die Heranziehung der Klägerin zur wöchentlichen Lieferung von Transaktionsdaten im Einvernehmen mit der statistischen Geheimhaltungspflicht nach § 16 BStatG. Denn sowohl bei statistischen Veröffentlichungen als auch bei der Datenweitergabe zu wissenschaftlichen Zwecken sei das Bekanntwerden von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ausgeschlossen. Soweit die Klägerin auf die Anlage 6 des Bescheids vom 10.8.2021 verweise, so handele es sich um eine kombinierte Unterrichtung nach Art. 13 DSGVO und § 17 BStatG. Durch die exemplarische, nicht abschließende Aufzählung der gesetzlich geregelten Fälle der Weitergabe der Daten unter den Voraussetzungen der Geheimhaltung nach § 16 BStatG sollten der Klägerin in verständlicher Weise die wesentlichen Übermittlungsmöglichkeiten im Rahmen des § 16 BStatG aufgezeigt werden. Der Beklagte sei aber stets an die statistische Geheimhaltung nach § 16 BStatG von Amts wegen gebunden.

Es erfolge zudem eine Pseudonymisierung der Daten, welche auch nicht außerhalb des Bereichs der amtlichen Statistik rückgängig gemacht werden könne. Bereits bei der Datenübermittlung erfolge keine Übermittlung von Information zu den einzelnen Filialen, sondern es werde lediglich die Ordnungsnummer „BerichtseinheitenID“ verwendet, welche zufällig sei und keinem Muster folge. Informationen zu den Filialen, wie z.B. die Adresse, seien im Unternehmensregister der amtlichen Statistik gespeichert und könnten über die Ordnungsnummer verknüpft werden. Das Unternehmensregister unterliege strengen Sicherheitsanforderungen und sei nur für Mitarbeiter der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder zugänglich. Ohne die Zuordnungstabellen sei eine Re-Identifizierung der pseudonymisierten Daten nur mit weiterführenden internen Informationen und unter erheblichem Aufwand denkbar.

Zudem sei die Menge der abgefragten Daten verhältnismäßig. Die Auswahl der Klägerin als zu berücksichtigende Handelskette und ihrer 678 Filialen diene der Erzielung noch hinreichend repräsentativer Ergebnisse. Die Klägerin sei im Geschäftstyp 04 (Fachmarkt, Discounter im LEH) eingeordnet. Aufgrund ihres Marktanteils, der Marktkonzentration sowie ihrer regionalen Bedeutung sei sie im Rahmen der Umsetzung des Konzeptes für den Auswahl- und Stichprobenplan für die Erhebung von Transaktionsdaten bei Unternehmen des Lebensmitteleinzelhandels (LEH) ausgewählt worden. Hierbei seien Handelsketten berücksichtigt worden, welche in Deutschland kumuliert zu 80% des Marktanteils beitragen oder in mindestens einem Bundesland kumuliert zu 80% Marktanteil beitragen und dort mindestens 10% Marktanteil besitzen würden. Die Auswahl der 678 Filialen basiere auf der Umsetzung der Kriterien für die Filialauswahl, welche geschäftstypenspezifisch einheitlich für alle Handelsketten festgelegt worden seien. Damit sei gewährleistet, dass alle Handelsketten im Geschäftstyp 04 mit einem einheitlichen Auswahlsatz für die Filialauswahl belegt werden. Um das regionale Kaufverhalten abzubilden, erfolge die Auswahl der Filialen auf Kreisebene. Falls eine Filiale der Handelskette in einem Kreis vorhanden sei, werde diese ausgewählt. Darüber hinaus werde eine weitergehende Anzahl von Filialen auf Basis des einheitlichen, geschäftstypenspezifischen Auswahlsatzes ausgewählt. Bereits der Gesetzgeber sei bei der Verabschiedung der ursprünglichen Fassung des PreisStatG davon ausgegangen, dass bei „der Auswahl der Preisberichtsstellen (…) der regionalen Standortverteilung der einzelnen Wirtschaftszweige und der Marktbedeutung der Betriebe Rechnung getragen werden“ (BT-Drs. 19/13444 S. 4) müsse. Dem werde im Rahmen des Konzeptes für den Auswahl- und Stichprobenplan für die Erhebung von Transaktionsdaten bei Unternehmen des LEH Rechnung getragen. Die Höchstgrenze der Auskunftspflichtigen nach § 3 Abs. 2 S. 2 PreisStatG in Höhe von 34.000 Auskunftspflichtigen werde zudem nicht überschritten. Da diese Höchstgrenze die gesamte Preisstatistik im Sinne des § 1 PreisStatG als Bundesstatistik erfasse, fänden hierzu regelmäßige, mindestens jährliche, preisstatistikübergreifende Prüfungen der Stichprobengrößen durch das Statistische Bundesamt statt.

Die in Ziffer 3 des streitgegenständlichen Bescheids angeforderten Transaktionsdaten für den Zeitraum vom 1.12.2022 bis 13.10.2024 würden für die Zwecke der Revision vor dem Start des neuen Basisjahres 2025 benötigt. Eine Revision im VPI sei eine Neuberechnung bereits veröffentlichter Daten und umfasse in der Regel drei Jahre. Finde die Revision 01.2028 statt, so seien die bereits vorliegenden Zahlen ab dem 01.2025 neu zu berechnen. Zur Integration der angeforderten Transaktionsdaten werde ein multilateraler Index – GEKS-Törnqvist – mit 25-monatigem Zeitfenster gewählt. Zur erstmaligen Berechnung der Ergebnisse für den Berichtsmonat Dezember 2024 im Rahmen der Revision des VPI sei daher die Berücksichtigung der Daten ab Dezember 2022 notwendig.

Mit Beschluss vom 20.7.2026 wurden die Verwaltungsstreitsachen RO 5 K 24.2626 und RO 5 K 24.2627 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden und unter dem Aktenzeichen RO 5 K 24.2626 fortgeführt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten, auch in den Verfahren RO 5 K 21.1833, RO 5 K 24.2642 und RO 5 K 24.2627, sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 20.7.2026 Bezug genommen.