I.

Der Antragsteller, eine nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannte, in Bayern landesweit tätige Naturschutzvereinigung, begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Frankenwaldbrücke“ des Antragsgegners, einem von der Stadt L … und der Gemeinde I … gegründeten Planungsverband.

Gegenstand des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Frankenwaldbrücke“ ist die bauplanungsrechtliche Grundlage für ein touristisches Großprojekt im Bereich der Gemeinden L … und I …, bestehend aus der Errichtung zweier Fußgänger-Hängebrücken (Höllentalbrücke mit 1.030 m und Lohbachtalbrücke mit 386 m Länge), eines Besucherzentrums, zugehöriger Infrastruktureinrichtungen und Zuwegungen sowie damit zusammenhängender technischer und landschaftsplanerischer Maßnahmen. Hierzu werden vier sonstige Sondergebiete nach § 11 BauNVO ausgewiesen. Das Sondergebiet SO1 ist für den Bau des Besucherzentrums (bauliche Anlagen mit Eingangsbereich) mit fußläufiger Anbindung an die Brücke über die St 2195 und die Fußgängerbrücke über die St 2195 selbst vorgesehen. Das Sondergebiet SO 2 liegt im Bereich des vorhandenen Wanderparkplatzes und dient dem Bau bzw. der Aufstellung sanitärer Anlagen. Die Sondergebiete SO3 und SO4 betreffen den Bau der beiden Hängebrücken mit ihren notwendigen Zuwegungen. Das bislang im Außenbereich gelegene und weitgehend bewaldete Plangebiet umfasst einschließlich der Verkehrsflächen sowie der Grün- und Ausgleichsflächen insgesamt ca. 19,84 ha.

Die Höllentalbrücke soll mit einer Länge von ca. 1.030 m als weltweit längste Fußgänger-Hängebrücke über das Naturschutzgebiet Höllental im Frankenwald errichtet werden. Sie beginnt südlich der Stadt L … und führt über das Höllental bis in die Nähe des Wanderparkplatzes „Haselhügel“ im Ortsteil E … der Gemeinde I … Der östliche Brückenkopf liegt dabei teilweise im Bereich eines FFH-Gebiets und eines Naturschutzgebiets. Die Brücke endet an einer geplanten Aussichtsterrasse, den sog. „Höllentalterrassen“, welche zugleich als Umkehrpunkt und Aufenthaltsbereich für Besucher dienen soll. Die Lohbachtalbrücke mit einer Länge von ca. 386 Metern soll das benachbarte Lohbachtal überqueren und an der Burgruine von L … enden. Beide Brücken werden durch einen Wanderweg entlang des Bergrückens zwischen Kesselfels und Schwedenstein miteinander verbunden und sollen ein durchgängiges touristisches Rundwegenetz bilden. Die Zuwegung erfolgt ausgehend von einem zentralen Besucherbereich am südlichen Rand der Stadt L … Im Bereich des F …sees, südlich der Stadt L …, soll zudem ein Besucherzentrum mit zugehörigen Parkplätzen entstehen. Das Besucherzentrum umfasst insbesondere eine Ticket- und Informationsstelle, sanitäre Einrichtungen sowie infrastrukturelle Maßnahmen zur Besucherlenkung und Besucheraufnahme. Zudem sollen als Teil des Besucherlenkungskonzeptes sog. Themenstationen mit Sitzgelegenheiten entlang der Zuwegungen zu den Brücken errichtet werden. Vorhabenträger ist der Landkreis H.; er verpflichtet sich zu der Durchführung des Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen und trägt die Planungs- und Erschließungskosten. Der Vorhabenträger beabsichtigt, mit dem gegenständlichen Vorhaben einen „Impuls“ für die Tourismusregion Frankenwald zu setzen.

Es werden für die ersten beiden Jahre etwa 400.000 Besucher pro Jahr prognostiziert, für die Folgejahre etwa 200.000 Besuchern jährlich. Ausgehend davon, dass ca. 90% der Besucher mit dem Pkw anreisen, prognostiziert die eingeholte Verkehrsuntersuchung in den ersten zwei Jahren 720 Pkw-Fahrten täglich (jeweils Hin- und Rückfahrt) an Werktagen und 1.200 Pkw-Fahrten an Wochenendtagen. Diese Kalkulation beruht auf der Annahme von 2.000 Besuchern an den Wochenend-/Feiertagen mit durchschnittlich drei Personen pro Pkw; vorsorglich wurden noch 200 weitere Parkplätze eingeplant. Ab dem dritten Jahr nach Eröffnung soll sich dieses Aufkommen auf 360 Pkw-Fahrten werktags und 600 Pkw-Fahrten an Wochenendtagen reduzieren.

Ursprünglich wurde das Bauleitplanverfahren von den betroffenen Kommunen I … und L … separat initiiert und eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB und der Behörden nach § 4 Abs. 1 BauGB im Zeitraum vom 3. Februar 2020 bis 3. März 2020 durchgeführt. Im Zuge dessen wurde aufgrund des einheitlichen und zusammenhängenden Vorhabens auf dem Gebiet zweier Gemeinden die Gründung eines Planungsverbands für erforderlich erachtet. Mittels öffentlichrechtlichem Vertrag vom 28. April 2020 vereinbarten die Stadt L … und die Gemeinde I … gemäß § 205 Abs. 1 BauGB i.V.m. Art. 1 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 KommZG den Zusammenschluss zu einem Planungsverband. Nach § 2 des Vertrags erhält der von der Stadt L … und der Gemeinde I … zu gründende Planungsverband eine Verbandssatzung mit dem diesem Vertrag als Anlage beigefügten Inhalt. Ausweislich der Satzung des Planungsverbands vom 5. Mai 2020 umfasst das Verbandsgebiet nicht das gesamte Gebiet der beteiligten Gemeinden, sondern lediglich die in § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung aufgezählten Grundstücke bzw. Teilflächen von diesen. Nach § 1 Abs. 3 Satz 5 der Satzung ist der Geltungsbereich für das Verbandsgebiet in der dieser Satzung als Anlage beigefügten Flurkarte mit „durchgehender Linie umrandet“ dargestellt. Die Anlage ist Bestandteil dieser Satzung (§ 1 Abs. 3 Satz 6 der Satzung). Nach § 3 Abs. 2 der Satzung kann der Planungsverband jederzeit weitere Aufgaben bzw. Maßnahmen nach vorheriger Beschlussfassung der Verbandsversammlung übernehmen. Auch nach der Gründung des Planungsverbands wurde die Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt L … weiterhin im Parallelverfahren durch die Stadt L … fortgeführt (Beschluss der 1. Änderung des Flächennutzungsplans mit Landschaftsplan durch den Stadtrat der Stadt L … am 22.07.2024, Genehmigung des Landratsamtes vom 15.11.2024 mit deren Bekanntmachung im Amtsblatt „WIR im Frankenwald“ vom 13.12.2024).

Nach Gründung des Planungsverbands folgte durch den Antragsgegner eine Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 2 BauGB und der Behörden nach § 4 Abs. 2 BauGB im Zeitraum vom 12. Dezember 2022 bis 30. Januar 2023 und eine erneute Beteiligung zum überarbeiteten Entwurf in der Fassung vom 21. September 2023 vom 16. Oktober 2023 bis 17. November 2023. Der Antragsteller machte im Planaufstellungsverfahren Einwendungen geltend. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners hat am 24. Juli 2024 den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „Frankenwaldbrücke“ als Satzung beschlossen. Die öffentliche Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses erfolgte im Amtsblatt „WIR im F …“ Nr. 51 vom 20. Dezember 2024. Der Durchführungsvertrag wurde vom Landkreis am 15. Juli 2024 und vom Planungsverband am 25. Juli 2024 unterzeichnet.

Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 18. Februar 2025 einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan „Frankenwaldbrücke“ gestellt, der unter dem Az.: 9 N 25.336 geführt wird und über den noch nicht entschieden ist. Unter dem 13. Mai 2026 hat der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt beantragt,

den am 20. Dezember 2024 öffentlich bekannt gemachten vorhabenbezogenen Bebauungsplan „Frankenwaldbrücke“ des Planungsverbands „Frankenwaldbrücke“ bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag des Antragstellers vom 18.02.2025 (BayVGH, Az. 9 N 25.336) außer Vollzug zu setzen.

Zur Begründung führt der Antragsteller aus, er sei eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung und nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 UmwRG antragsbefugt. Der Bebauungsplan begründe die Zulässigkeit von Vorhaben nach Nrn. 18.4.1., 18.7.1 und 18.3.1 der Anlage 1 UVPG, so dass es sich um eine Zulassungsentscheidung gemäß § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG handle. Allein der Parkplatz im Sondergebiet 1 umfasse eine Fläche von insgesamt 2,4 ha, so dass gemäß Nr. 18.4.1 der Anlage 1 des UVPG zwingend eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen sei. Eine weitere UVP-Pflicht könne sich aus Nr. 18.7.1 ergeben, zumal das Plangebiet eine Gesamtfläche von 19,84 ha umfasse. Ebenso könne sich eine UVP-Pflicht aus Nr. 18.3.1 bei einer Qualifizierung des Vorhabens als freizeitparkähnliche Einrichtung ergeben (unter Verweis auf die Geierlay-Hängebrücke OVG Rh-Pf, B.v. 29.06.2021 – 6 B 10782/21.OVG). In den Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 UVPG fielen insbesondere vorhabenbezogene Bebauungspläne. Unabhängig davon sei der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG eröffnet. Der Bebauungsplan widerspreche auch Rechtsvorschriften i.S.v. § 1 Abs. 4 UmwRG, die für die Entscheidung von Bedeutung sein könnten (arten- und habitatschutzrechtliche sowie wasserrechtliche Vorschriften, Anforderungen an die Umweltprüfung). Die Planung berühre den in § 2 der Satzung des Antragstellers festgelegten Zweck, der „Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und der Naturschutzgesetze der Länder, des Umweltschutzes, einschließlich des Klimaschutzes, des Küstenschutzes und des Hochwasserschutzes“. Zwar sei bereits ein Baugenehmigungsverfahren zum Bau der Frankenwaldbrücken beim Landratsamt anhängig, hierdurch sei aber noch kein vollständiger oder weitgehender Vollzug des Bebauungsplans eingetreten, da eine Baugenehmigung noch nicht vorliege.

Der in der Hauptsache erhobene Normenkontrollantrag werde sich sowohl als zulässig als auch begründet erweisen.

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan des Antragsgegners sei bereits deshalb unwirksam, da der Antragsgegner nicht wirksam gegründet worden sei und es damit an dem erforderlichen Planungsträger selbst fehle. Für die wirksame Gründung als Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB fehle es bereits an der nach dem Baugesetzbuch erforderlichen ortsüblichen Bekanntmachung der Gründungssatzung in den beteiligten Gemeinden. Jedenfalls die Stadt L … hätte die Gründungssatzung des Antragsgegners im Amtsblatt „WIR im F …“ bekannt machen müssen. Die landesrechtliche Regelung in Art. 1 Abs. 3 S. 2 BayKommZG sei dahingehend auszulegen, dass der Verweis auf „Planungsverbände nach § 205 des Baugesetzbuch“ lediglich die landesrechtlichen Planungsverbände nach § 205 Abs. 6 BauGB erfasse. Eine andere Regelung sei mit Bundesgesetz nicht zu vereinbaren. Entsprechend der einhelligen Kommentarliteratur und Rechtsprechung sei die Verbandssatzung eines „echten“ Planungsverbands nach § 205 Abs. 1 BauGB nach den Vorschriften öffentlich bekannt zu machen, die das Landes- und Kommunalrecht für die Veröffentlichung gemeindlicher Satzungen normiert habe.

Die Gründungssatzung des Antragsgegners sei zudem unwirksam, da sie in der Abgrenzung des Verbandsgebiets unbestimmt und damit nichtig sei. Da die beigefügte Karte zwingender Bestandteil der Satzung sei und sich ohne diese das Verbandsgebiet aufgrund der zahlreichen Teilflächen von Flurstücken nicht eindeutig bestimmen lasse, sei die gesamte Regelung über das Verbandsgebiet nicht hinreichend bestimmt.

Zudem begegne auch die Aufgabenübertragung in § 3 der Verbandssatzung erheblichen Bestimmtheitsproblemen. Danach führe der Planungsverband „eventuell notwendige Änderungen im Flächennutzungsplan der Stadt L … durch“ und nehme zudem die nachfolgend nummerierten Aufgaben und Befugnisse wahr – zu welchen die Übertragung „aller Rechte und Pflichten“ nach dem Baugesetzbuch gehörten, insbesondere die Befugnis, Flächennutzungspläne zu erlassen. Auf welche „eventuell notwendigen Änderungen im Flächennutzungsplan der Stadt L …“ sich nun der vorangestellte Satz 1 beziehe, bleibe unklar. Der Kreis der übertragenen Aufgaben sei zentral für den Planungsverband, da dieser gemäß § 3 Abs. 4 der Verbandssatzung in Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben an die Stelle der Verbandsmitglieder trete.

Die Verbandssatzung sei zudem rechtswidrig und unwirksam, da auf ihrer Grundlage eine Gemeinde gegen ihren Willen gezwungen werden könne, weitere Aufgaben auf den freiwilligen Planungsverband zu übertragen. Für derartige Satzungsänderungen und ausdrücklich für die Änderung der Verbandsaufgabe sehe § 8 Abs. 3 Nr. 1 der Satzung eine Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl vor. Dies sei nicht ausreichend, da für die Änderung der satzungsgemäßen Verbandsaufgaben Einstimmigkeit zu fordern sei.

Der streitgegenständliche Bebauungsplan überschreite unzulässigerweise den räumlichen Aufgabenbereich des Antragsgegners. Das Plangebiet sei in § 1 Abs. 3 der Satzung durch Aufzählung der Grundstücke (bzw. ihrer Teilflächen in Verbindung mit der ungenügenden Karte im Anhang) definiert. Demgegenüber führe der streitgegenständliche Bebauungsplan auf Seite 31 der Begründung aus, welche Flurstücke von seinem Geltungsbereich umfasst seien. Von den dort aufgeführten Flurstücken seien die FlNrn. ... nicht im Verbandsgebiet des Planungsverbands nach § 1 Abs. 3 der Satzung des Antragsgegners belegen. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans umfasse zudem Flurstücke bzw. Teilflächen von Flurstücken als Ausgleichsflächen, die außerhalb des Verbandsgebiets lägen ( ... ). Die fehlende Planungskompetenz des Antragsgegners für Teile des beschlossenen Bebauungsplans führe zur Gesamtunwirksamkeit des Plans.

Die Voraussetzungen des § 12 BauGB seien nicht erfüllt, da das Vorhaben, zu dessen Durchführung sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag verpflichtet habe, nicht hinreichend durch einen Vorhaben- und Erschließungsplan (VEP) konkretisiert sei. Der „VEP Lageplan Frankenwald-Village mit modularer Bauweise“ lasse den konkreten Geltungsbereich des VEP nicht erkennen und durch den Vermerk „Step by Step – erweiterbar durch Kuben in modularer Bauweise“ werde eine Variationsbreite zugelassen. Ebenso ergäben sich keine näheren Anforderungen an die Überquerung der St 2195. Der dem SO1 angegliederte Parkplatzbereich sei in diesem VEP überhaupt nicht einbezogen worden. Hierfür existiere auch kein weiterer VEP. Bezüglich des SO₂ gebe es überhaupt keinen VEP.

Der Antragsgegner habe entgegen § 2 Abs. 3 BauGB bei der Aufstellung des Bebauungsplans die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung seien (Abwägungsmaterial), nicht ordnungsgemäß ermittelt und bewertet und zugleich entgegen § 2 Abs. 4 Satz 1 BauGB speziell die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen nicht vollständig ermittelt und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet. Die von dem Antragsgegner durchgeführte Umweltprüfung sei fehlerhaft und unzureichend. Es seien UVPpflichtige Vorhabenbestandteile verkannt und die vom Gewässerausbau ausgehenden Umweltbeeinträchtigungen nicht ermittelt, beschrieben und bewertet worden.

Der Antragsteller verweist auf den mit dem Bebauungsplan verbundenen Gewässerausbau gemäß § 67 Abs. 2 WHG. Die Inanspruchnahme der Ufer des Lohbachs durch die den Parkplatz begleitenden Wege sowie die sechsfache-Überbrückung auf sehr kurzer Strecke stelle eine im Vergleich zum IST-Zustand des Gewässers wesentliche Änderung und damit einen Gewässerausbau dar. Der Bebauungsplan sei mit UVPpflichtigen Gewässerausbauten verbunden, die vom Antragsgegner nicht erkannt worden seien, zudem habe auch eine Prüfung dieser Umweltauswirkungen in der Umweltprüfung nicht stattgefunden. Der Bebauungsplan sei mit Einwirkungen auf Gewässer und Grundwasser verbunden, die die Belange der WRRL tangierten und somit einer WRRL-Vereinbarkeitsprüfung nach Art. 4 WRRL bedürften. Eine derartige Vereinbarkeitsprüfung sei unterlassen worden.

Der Umweltbericht stütze sich auf veraltete Bestandserfassungen. Die erwähnten Fichten im Lohbachtal seien aufgrund der Klimaveränderungen und des dadurch bedingten Borkenkäferbefalls schon seit mehreren Jahren weitgehend nicht mehr vorhanden. Die Abbildungen im Umweltbericht seien alle ohne Datumsangabe und meistens ohne genaue Standortangabe und daher weder nachvollziehbar noch überprüfbar. In der Beschreibung des Untersuchungsraums (Nr. 2.2 des Umweltberichts, Seite 13) stütze sich der Antragsgegner auf die spezielle artenschutzrechtliche Prüfung (saP). Der Umweltbericht weise daher bei der Festlegung des Untersuchungsraumes denselben Fehler auf wie die saP. Aufgrund des Planungsstandes zum Zeitpunkt der Bestandserfassungen seien die faunistischen Erhebungen aus den Jahren 2018 und 2019 offensichtlich im 200 m Umgriff um die veralteten Varianten der Hängebrücken durchgeführt worden. Für den Bereich des Besucherzentrums und der zugehörigen Parkplatzflächen sei keine Abgrenzung des Untersuchungsraums definiert worden.

Ein weiterer Mangel im Umweltbericht bestehe hinsichtlich der fehlenden Prognosen und Untersuchungen zu Lärmimmissionen infolge einer Verkehrszunahme für die am Wanderparkplatz anliegende Wohnbebauung in der „E … Straße“ in I … und im Ortsteil E … selbst.

Der Bebauungsplan verstoße gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, da die im Parallelverfahren erfolgte Teiländerung des Flächennutzungsplans der Stadt L … unwirksam sei. Ausgehend von einer wirksamen Gründung des Planungsverbands wäre die Änderung des Flächennutzungsplans unwirksam, da die Stadt L … mangels Planungshoheit für diese Änderung des Flächennutzungsplans nicht zuständig gewesen sei. Die Änderung des Flächennutzungsplans hätte durch den Planungsverband erfolgen müssen. Unabhängig davon, dass der gegenständliche Bebauungsplan nicht die Voraussetzungen eines selbständigen Bebauungsplans gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB erfülle, wäre dieser nach § 10 Abs. 2 S. 1 BauGB zwingend genehmigungsbedürftig. Eine Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde sei nicht erfolgt. Eine Unbeachtlichkeit nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB könne schon tatbestandlich nicht eingreifen.

Dem Bauleitplan fehle es an der Erforderlichkeit der Planung (§ 1 Abs. 3 BauGB). Der Bebauungsplan sei nicht vollzugsfähig, da er wegen Verletzung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Sinne von § 44 Abs. 1 BNatSchG nur im Wege einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG realisierbar wäre. Bereits die Bestandserfassungen der Antragsunterlagen wiesen teils erhebliche Defizite auf, die es nicht zuließen, die artenschutzrechtlichen Belange und die habitatschutzrechtliche Verträglichkeit zu beurteilen.

Die Bestandserfassungen aus den Jahren 2018 und 2019 (vgl. saP, S. 4) seien älter als fünf Jahre und müssten damit als veraltet angesehen werden. Seit den Jahren der Bestandserfassungen sei es zu diversen großflächigen Strukturveränderungen innerhalb des Untersuchungsgebietes gekommen, die sich allein anhand von Luftbildauswertungen zwischen den Jahren 2019 bis 2023 nachweisen ließen. Dies gelte auch für zwischenzeitliche Veränderungen, die nicht direkt im Eingriffsbereich erfolgt seien, denn es sei davon auszugehen, dass es aufgrund der Freistellungen und Vegetationsveränderungen in den Waldbereichen zur Neuansiedlung von Arten bzw. Revierverschiebungen gekommen sei, die auch artenschutzrechtlich relevant werden könnten (z.B. neue Störungstatbestände, neue Kollisionsrisiken, Beschädigung von Lebensstätten bisher nicht ermittelter Vogel- und Fledermausvorkommen). Eine konkrete Abgrenzung des Untersuchungsraums der artenschutzrechtlichen Erhebungen, insbesondere im Bereich des Besucherzentrums und der zugehörigen Parkplatzflächen, sei nicht eindeutig erkennbar (vgl. saP, S. 4 – 8, darauf Bezug nehmend Umweltbericht S. 13). Aufgrund des Planungsstandes zum Zeitpunkt der Bestandserfassungen seien die faunistischen Erhebungen aus den Jahren 2018 und 2019 folglich offensichtlich im 200 m Umgriff um die veralteten Varianten der Hängebrücken durchgeführt worden (gelbe und schwarze Variante). Zwar würden in der „Karte der Artnachweise“ (saP, S. 173 – 176, Abbildung 4, 5 und 7) Linien um die aktuell geplanten Varianten der Brücken dargestellt, die die Abgrenzung eines Untersuchungsraumes suggerieren könnten, die dargestellten Brücken bildeten jedoch offensichtlich nicht den Planungsstand zum Zeitpunkt der artenschutzrechtlichen Erhebungen ab. Bei Artnachweisen außerhalb des 200 m Umgriffs um die geplanten Brücken handele es sich um Zufallsfunde der Arten. Da die Abgrenzung des Untersuchungsraumes in den Unterlagen nicht eindeutig definiert sei, könne nicht nachvollzogen werden, bei welchen Artnachweisen (vgl. u.a. saP, S. 173 – 176, Karte der Artnachweise, Abbildung 4, 5 und 7) es sich um systematische Erfassungen handle. Untersuchungen im Bereich der Verbindungswege zwischen Besucherzentrum, Brücken und Parkplätzen seien nicht thematisiert, obwohl auch hier mit Störungen infolge des Bauvorhabens zu rechnen sei. Gleiches gelte für weitere Wanderwege im Umfeld des Vorhabens. Ebenso seien artenschutzrechtliche Beeinträchtigungen infolge des zusätzlichen vorhabenbezogenen Straßenverkehrsaufkommens nicht untersucht worden. Auch in den Bereichen der Ausgleichsflächen seien keine Kartierungen durchgeführt worden. Aufgrund der mangelhaften Sachverhaltsermittlung müsse infolge des Vorhabens von erheblichen Beeinträchtigungen für eine unbestimmte Anzahl an Individuen gesetzlich geschützter Arten ausgegangen werden. Eine erst im Prozess nachgereichte Tabelle könne die ursprünglich unterbliebene Dokumentation nicht ersetzen. Zum fachlichen Standard gehöre, bei Bestandserfassungen für jede Begehung Datum, Beginn und Ende sowie die Witterungsbedingungen zu dokumentieren.

Es gebe Defizite bei der Erfassung des Artenspektrums und methodische Defizite. Im Umweltbericht seien mindestens für die sechs im Wirkraum nachgewiesenen Arten Gartenrotschwanz, Goldammer, Kleinspecht, Kuckuck, Wespenbussard und Zwergschnäpper falsche bzw. veraltete Gefährdungskategorien angegeben. Im Rahmen der saP sei also eine unbestimmte Anzahl europäischer Vogelarten von vornherein ausgefiltert worden, für die weder Bestandserfassungen im Wirkraum durchgeführt noch eine Betroffenheit der Arten geprüft worden seien. Die unzulässige Einschränkung der Erfassung und Ergebnisdarstellung auf sog. „planungsrelevante Arten“ führe zu dem Ergebnis, dass ein Großteil der Brutvogelarten und ein noch viel höherer Anteil betroffener Vogelreviere, Lebensstätten und Individuen überhaupt nicht daraufhin überprüft werden könne, ob artenschutzrechtliche Verbotstatbestände erfüllt seien.

Fledermäuse seien unzureichend erfasst. Die zur Anwendung gebrachte Ermittlungsmethode (hier: Ultraschall-Detektor; vgl. saP, S. 4 und S. 48) sei angesichts des zu erwartenden Artenvorkommens als alleinige Methode ungeeignet, sodass sich die erbrachten Nachweise als nicht valide erwiesen. Es könne festgestellt werden, dass für praktisch keine einzige Artengruppe Bestandserfassungen stattgefunden hätten, die dem vom Plangeber gewählten fachlichen Maßstab entsprächen.

Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände seien fehlerhaft beurteilt. Die aufgezeigten Defizite bei der Sachverhaltsermittlung hätten zwangsläufig zur Folge, dass der Umfang der mit dem Bau der „Frankenwaldbrücken“ verbundenen Verbotstatbestände nicht zutreffend habe erkannt werden können. Entgegen der fehlerhaften Betroffenheitsbewertung der saP müsse mindestens für den Schwarzstorch von einer signifikanten Erhöhung des Tötungsrisikos infolge des Brückenbaus ausgegangen werden. Auch für die Waldschnepfe könne ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko durch Kollision an den Trägerseilen nicht ausgeschlossen werden. Ein erhöhtes Kollisions- und Tötungsrisiko an Straßen sähen die Gutachter der saP mangels zusätzlicher Verkehrswege als nicht erfüllt. Hierbei werde jedoch verkannt, dass eine Erhöhung des Kollisionsrisikos nicht allein durch den Neubau von Straßen entstehen könne, sondern auch infolge einer vorhabenbedingten Verkehrszunahme. Auch bei den Fledermäusen bestünden Defizite bei der Beurteilung der signifikant erhöhten Tötungsrisiken. Die vorgesehenen Maßnahmen (V31 ökologische Baubegleitung <ÖBB> und V1) seien nicht geeignet, das Eintreten des Verbotstatbestandes des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zu vermeiden. Infolge des Vorhabens und der damit verbundenen erheblichen Verkehrszunahme sei auch mit einer erhöhten Mortalität der Wildkatze zu rechnen.

Die Praxis, häufige Arten gar nicht zu betrachten und den nach der Fachkonvention „Vögel und Straßenverkehr“ reproduktionsmindernden Habitatverschlechterungen nicht einmal durch artbezogene Kompensationsmaßnahmen zu begegnen, führe zu einer kontinuierlichen Verschlechterung des Erhaltungszustands dieser Arten. Für Vogelarten, deren Reviere im Wirkbereich des Vorhabens nachgewiesen worden seien, sei von erheblichen Störungen infolge des erhöhten Besucheraufkommens auszugehen. Ein Vergleich mit der Avifauna in Parkanlagen verbiete sich, da es sich dabei um langjährig habituierte Populationen in einem urbanen Kontext handle, die sich über Generationen an hohes Besucheraufkommen angepasst hätten. Sie könnten für das Höllental – ein seit Jahrzehnten in weiten Teilen ungestörtes Kernhabitat sensibler Arten – nicht als Referenz herangezogen werden. Die herangezogene 47-dB(A)-Schwelle aus der Arbeitshilfe Vögel und Straßenverkehr 2010 (GARNIEL & MIERWALD 2010) sei für den Dauer-Verkehrslärm einer Verkehrsanlage entwickelt und beschreibe diejenige Schalleinwirkung, oberhalb derer bei einem linearstetigen Lärmregime mit einer reproduktionsmindernden Habitatverschlechterung zu rechnen sei. Eine 1:1-Übertragung dieser Schwelle auf den hier einschlägigen Besucherverkehr verbiete sich. Besucherverkehr in Menschenanwesenheit sei kein stetiger Lärmpegel, sondern ein tagesperiodisch stark schwankender, impulsiv geprägter Immissionsverlauf mit hohen Einzelschall-Ereignissen (Rufen, Lachen, Kinderlärm, Hundelärm). Die hierbei maßgebliche Erheblichkeit für Brutvögel sei nach der Fachliteratur nicht über den Mittelungspegel, sondern über die Häufigkeit und Intensität von Einzelereignissen zu bestimmen.

Die saP nehme für 21 Arten eine Vermengung der beiden Verbotstatbestände vor und setze CEF-Maßnahmen zur Vermeidung von Störungstatbeständen an. Die Betroffenheiten seien allenfalls durch Worst-Case-Annahmen zu ermitteln, sodass davon ausgegangen werden müsse, dass der Störungstatbestand für alle im Gebiet potenziell vorkommenden, nicht erfassten Vogelarten betroffen sei. Nahezu unberücksichtigt bei der Bewertung der Verbotstatbestände blieben auch Störungen durch Lärmimmissionen und optische Störungen infolge von Bauarbeiten sowie infolge der vorhabenbezogenen Verkehrszunahmen. Für Fledermäuse sei zudem mit einer Störung durch die vorgesehenen Beleuchtungsmaßnahmen an den Brücken zu rechnen.

Durch die geplanten Bauvorhaben komme es zur Beschädigung von Lebensstätten europäisch geschützter Arten nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG. Allein aufgrund der Dimension der Flächeninanspruchnahmen (z.B. Wald, Feldgehölze, Einzelbäume, artenreiche Mähwiesen) komme es zwangsläufig zur Zerstörung von Lebensstätten und ganzer Reviere der festgestellten Arten. Die Anwendung des § 44 Abs. 5 BNatSchG sei hier nicht zulässig (unter Verweis auf BVerwG, U.v. 18.03.2009 – 9 A 39.07 – Rn. 67), weil der Funktionserhalt bei einem Komplettverlust nicht aufrechterhalten werden könne. Die aufgeführten CEF-Maßnahmen zur Wahrung der ökologischen Funktion im räumlichen Zusammenhang seien ungeeignet, weil es sich nicht um Maßnahmen zum Funktionserhalt der betroffenen Stätten, sondern um pauschale Lebensraumkompensationen handele, die die engen, klar eingegrenzten Anforderungen an CEF-Maßnahmen nicht erfüllten. Den Maßnahmenflächen fehle der räumliche Bezug zu den betroffenen Revieren, es handle sich vielmehr um einen Ersatz an anderer Stelle. Maßnahmen außerhalb des individuellen Brutreviers seien für den Funktionserhalt nach § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG ungeeignet und könnten die Vermeidung des Tatbestands nach § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 nicht tragen.

Die Zerstörung von Lebensstätten resultiere nicht allein aus einer punktuellen Überbauung, sondern ergebe sich aus einer Kombination von unmittelbarer Flächeninanspruchnahme (Parkplätze, Wege, Brückenköpfe), dauerhafter Anwesenheit großer Besucherzahlen und der daraus folgenden Entwertung der betroffenen Reviere. Die Konkretisierungen der ökologischen Baubegleitung (V31, insb. Nrn. 6, 8-10) zeigten auf, dass die Festlegung der artspezifisch tatsächlich erforderlichen Maßnahmen auf die Ebene der Ausführung „verschoben werde“. Dieses Vorgehen sei unzulässig, da ein Eintreten der Verbotstatbestände durch die Festlegung konkreter, artspezifischer Vermeidungsmaßnahmen auf der Ebene der Bauleitplanung erfolgen müsse. Der gewählte Weg, für die Vermeidung von Verbotstatbeständen wesentliche Regelungen der Bauausführung zu überlassen, habe zur Folge, dass diese nicht im Vorhinein auf ihre Wirksamkeit überprüft werden könnten.

Die CEF-Maßnahmen erfüllten nicht die engen Anforderungen, die an die Anwendbarkeit von funktionserhaltenden Maßnahmen zu stellen seien. Es bestehe kein Zweifel daran, dass das geplante Vorhaben nicht ohne diverse artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigungen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für eine Vielzahl von Arten und Verbotstatbeständen auskommen könne, wofür jedoch kein Antrag gestellt worden sei. Der Bebauungsplan sei aus Gründen des Artenschutzes nicht vollziehbar, insbesondere liege auch keine objektive Ausnahmelage vor.

Der Bebauungsplan verstoße gegen Habitatschutzrecht, da aufgrund der unterlassenen Verträglichkeitsprüfung nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Erhaltungsziele der Natura 2000-Gebiete beeinträchtigt würden. Es sei eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des FFH-Gebietes DE 5636- 371 „Selbitz, Muschwitz und Höllental“ und der FFH- und Vogelschutzgebiete DE5535301 „Jägersruh – Gemäßgrund – Thüringische Moschwitz“, DE5535420 „Frankenwald – Schieferbrüche um Lehesten“, DE5536301 „Hänge an der Bleilochtalsperre“ und DE5536371 „Saaletal von Joditz bis Blankenstein und NSG Tannbach bei Mödlareuth“ zu erwarten. Der Bebauungsplan könne nicht ohne eine entsprechende Ausnahme nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie vollzogen werden.

Eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung habe ausschließlich im Hinblick auf das FFH-Gebiet DE 5636- 371 „Selbitz, Muschwitz und Höllental“ stattgefunden. Diese sei fehlerhaft, da die projektbedingten direkten Flächenverluste an FFH-Lebensraumtypen (FFH-LRT) vom Antragsgegner als nicht erheblich eingeschätzt worden seien. Der prioritäre LRT 9180... werde verkannt. Es sei nicht nachzuvollziehen, weshalb der Wald im Bereich des geplanten Eingriffs (Höllentalterrassen und östlicher Brückenkopf der Höllentalbrücke) im Rahmen der Kartierung als LRT 9110 erfasst worden sei. Die kartierte Abgrenzung des LRT 9110 zum prioritären LRT 9180... sei vor Ort anhand der vorhandenen Vegetation nicht begründbar. Es komme infolge des Vorhabens unabhängig davon, ob sich im Eingriffsbereich innerhalb des FFH-Gebiets der LRT 9110 oder 9180... befinde, zu erheblichen Beeinträchtigungen bereits durch quantitative Flächenverluste des betroffenen LRT. Es liege eine fehlerhafte Bilanzierung direkter Flächenverluste des LRT 9110 vor. Die in der FFH-Verträglichkeitsprüfung (FFH-VP) genannten CEF-Maßnahmen zum Ausgleich von Habitatverlusten „je nach Lage der Reviere“ (FFH-VP S. 37) befänden sich teils weit außerhalb des FFH-Gebiets und damit nicht einmal im räumlichen Zusammenhang zu den beeinträchtigten Habitaten; die Lage der Reviere sei bei der Ermittlung von Beeinträchtigungen unerheblich, da die FFH-Richtlinie nicht die Reviermittelpunkte, sondern die Habitate dieser Arten schütze.

Der Antragsteller bemängelt weiter Defizite bei der Kompensation. Die Defizite bei der Erfassung und die verbliebenen Lücken bei der Bewertung von artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen hinterließen automatisch Defizite in der Eingriffsregelung und schlügen auf die Berechnung durch.

Der Bebauungsplan sei nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht erforderlich, weil Verstöße gegen die Bewirtschaftungsziele für Oberflächengewässer gemäß § 27 Abs. 2 WHG und für Grundwasser gemäß § 47 Abs. 1 WHG zu besorgen seien und die Erteilung wasserrechtlicher Erlaubnisse gemäß § 8 Abs. 1 WHG mangels des Vorliegens der Erteilungsvoraussetzungen gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 3 Nr. 10 WHG nicht in Frage komme.

Dem Bebauungsplan fehle es an der Erforderlichkeit, weil ihm die wasserrechtlichen Umweltziele nach Art. 4 WRRL sowie §§ 9 i.V.m. 12 Abs. 1 sowie 27 und 47 WHG entgegenstünden. Der Antragsgegner habe eine Prüfung der Vereinbarkeit mit den wasserrechtlichen Bewirtschaftungszielen vollständig unterlassen. Das dem Bebauungsplan zugrunde liegende Vorhaben sei mit vielfältigen Einwirkungen auf das Schutzgut Wasser und Belange der WRRL verbunden, so dass ein Verstoß gegen die Bewirtschaftungsziele für Oberflächengewässer und Grundwasser und damit schädliche Gewässerveränderungen (§ 3 Nr. 10 WHG i.V.m. § 12 Abs. 1 WHG) zu erwarten seien. Der Antragsgegner negiere schon die baulichen Eingriffe in Gewässer (trotz des Uferverbaus, der Brückenbauten sowie des Einleitungsbauwerks und des Gewässerausbaus im Zuge des Retentionsraumausgleichs) vollständig und bewerte das Eintreten von Umweltbeeinträchtigungen fehlerhaft als lediglich „potentieller Natur“.

Dem Vollzug des Bebauungsplans stünden auch die wasserrechtlichen Vorgaben des Gewässerbaus gemäß § 68 Abs. 1 i.V.m. § 68 Abs. 3 Nr. 1 und 2, § 67 Abs. 1 WHG entgegen. Der Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses für die mit der Planverwirklichung verbundenen Gewässerausbauten sei aufgrund der fehlenden Voraussetzungen ausgeschlossen, womit dem Vollzug des Bebauungsplans rechtliche Gründe auf Dauer entgegenstünden.

Der Bebauungsplan unterliege gravierenden Abwägungsmängeln und sei darüber hinaus auch nicht mit § 77 Abs. 1 WHG vereinbar, so dass ihm unüberwindbare Hindernisse entgegenstünden. Der Antragsgegner habe offenbar „ohne Not“ in das Überschwemmungsgebiet hineingeplant und somit bereits das Erhaltungsgebot und das Planungs- und Bauverbot des § 77 Abs. 1 WHG verkannt. Er habe auch an keiner Stelle dargestellt, warum eine Inanspruchnahme des Retentionsgebietes für die Parkplatzherstellung sowie die Brückenbauwerke im unmittelbaren Uferbereich sowie im Überflutungsgebiet des Lohbachs unbedingt notwendig und alternativlos sei.

Darüber hinaus werde den Belangen des Hochwasserschutzes sowie der Vorgabe des § 77 Abs. 1 WHG auch nicht durch einen zeit-, funktions- und umfangsgleichen Ausgleich nach § 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 WHG Rechnung getragen.

Eine Abwägung hinsichtlich der planbedingten Verkehrslärm- und Schadstofferhöhungen an den Grundstücken entlang der Zufahrtsstraße zum Wanderparkplatz habe nicht stattgefunden. In dieser Hinsicht fehle es schon an der Ermittlung des Verkehrs und der damit verbundenen Auswirkungen. Naturschutzfachliche Belange seien nicht hinreichend ermittelt und bewertet worden, was zur Abwägungsfehlerhaftigkeit des Bebauungsplans führe.

Der Bebauungsplan verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen das Konfliktbewältigungsgebot gemäß § 1 Abs. 6 BauGB. Es sei bereits auf Ebene des Bebauungsplanverfahrens zu erkennen gewesen, dass der Bebauungsplan beachtliche Konflikte in Bezug auf die Sicherstellung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung aufwerfe. Eine Konfliktlösung habe der Antragsgegner jedoch weder auf Ebene des Bebauungsplans durch Erarbeitung eines hinreichenden Erschließungskonzepts vorgenommen, noch sei die Konfliktlösung auf nachfolgenden Ebenen absehbar.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt er aus, der Planungsverband sei wirksam gegründet worden. Die amtliche Bekanntmachung der Verbandssatzung eines Planungsverbands richte sich nicht nach Art. 26 BayGO, sondern nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 BayKommZG, der über Art. 1 Abs. 3 Satz 2 BayKommZG auch auf Planungsverbände nach § 205 BauGB Anwendung finde. Anders als die nordrheinwestfälische Regelung in § 32 GkG NRW, die pauschal auf die Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit verweise, erkläre Art. 1 Abs. 3 Satz 2 BayKommZG für Planungsverbände ausdrücklich die für Zweckverbände geltenden Vorschriften für anwendbar, einschließlich des Art. 20 BayKommZG, der wiederum das Genehmigungserfordernis für die Verbandssatzung regele. Der bayerische Gesetzgeber habe den Genehmigungsvorbehalt damit ausdrücklich auch für Verbandssatzungen eines Planungsverbands i.S.d. § 205 BauGB bestimmt und damit eine Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass die Aufsichtsbehörde die Verbandssatzung genehmigen und die Satzung sowie die Genehmigung in deren amtlichen Veröffentlichungsblatt veröffentlichen müsse.

Die Verbandssatzung nenne in § 1 Abs. 3 ausdrücklich die Flurnummern bzw. deren Teilflächen, die vom räumlichen Geltungsbereich des Planungsverbands umfasst seien. Die in § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung enthaltene Aufzählung einzelner Flurstücke könne nicht als abschließende und starre Begrenzung des räumlichen Aufgabenbereichs verstanden werden. Eine Auslegung der Verbandssatzung, die bereits geringfügige Abweichungen einzelner Flurstücke als Kompetenzüberschreitung qualifizieren würde, liefe auf eine unangemessen formalistische Beschränkung der Planungshoheit hinaus und würde der praktischen Funktionsweise interkommunaler Planungsverbände nicht gerecht. Selbst wenn man eine strengere Betrachtung zugrunde legen wollte, wäre jedenfalls von einer konkludenten Zustimmung der Verbandsmitglieder zu einer entsprechenden Anpassung des räumlichen Aufgabenbereichs auszugehen. Es sei weder eine Überschreitung des räumlichen Aufgabenbereichs noch ein sonstiger Kompetenzmangel ersichtlich. Wenn die identisch besetzten Organe des Planungsverbands den Bebauungsplan „Frankenwaldbrücke“ mehrheitlich beschlössen, brächten sie damit zugleich den Willen der beteiligten Kommunen zum Ausdruck, die hierfür erforderlichen planerischen Befugnisse dem Planungsverband zuzuordnen.

Das Vorhaben sei entsprechend § 12 BauGB hinreichend durch VEP konkretisiert. Durch den Vermerk „Step by Step erweiterbar durch Kuben in modularer Bauweise“ werde keine derartige Variationsbreite zugelassen, die Anzahl und Situierung der Boxen im Unklaren lasse. So würden die maximale Anzahl und die Situierung der Boxen durch den Bebauungsplan vorgegeben, indem dieser Anzahl und Situierung der geplanten Gebäude im Bereich des Besucherzentrums festsetze. Aufgrund der Festsetzungen im Bebauungsplan dürfe weder die maximale Anzahl von sechs Gebäuden überschritten noch die Situierung geändert werden. Zwar existiere keine weitere als VEP bezeichnete Planurkunde, die den gesamten Geltungsbereich des Vorhabens umfasse und dieses sowie die Erschließung beschreibe. Jedoch sei die Projektbeschreibung (Anhang 1 zum Bebauungsplan) nebst Lageplan über das gesamte Vorhaben Bestandteil der Begründung zum Bebauungsplan. Darüber hinaus sei dem Durchführungsvertrag ebenfalls die Projektbeschreibung sowie der Lageplan als Anlage beigefügt. Auch ohne entsprechende separate Planurkunde werde hinreichend ersichtlich, was vom Geltungsbereich des Vorhaben- und Erschließungsplans umfasst sei. Dieser decke sich wiederum mit demjenigen des Bebauungsplans, sodass es unschädlich sei, dass für den Parkplatz und das SO₂ keine weiteren als VEP bezeichneten Planurkunden existierten.

Nach § 50 UVPG werde die Umweltverträglichkeitsprüfung einschließlich der Vorprüfung nach den §§ 1 und 2 Abs. 1 und 2 UVPG sowie nach den §§ 3 bis 13 UVPG im Aufstellungsverfahren als Umweltprüfung sowie die Überwachung nach den Vorschriften des Baugesetzbuches durchgeführt, wenn Bebauungspläne im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG, insbesondere bei Vorhaben nach Anlage 1 Nr. 18.1 bis 18.9, aufgestellt, geändert oder ergänzt würden. Nach dieser Grundregel werde die Umweltverträglichkeitsprüfung einschließlich der Vorprüfung im Aufstellungsverfahren also als Umweltprüfung nach den Vorschriften des Baugesetzbuches durchgeführt.

Die Umweltprüfung sei fehlerfrei erfolgt, insbesondere seien die einschlägigen UVP-Pflichten beachtet worden. Sollte sich im Rahmen des Genehmigungsverfahrens herausstellen, dass die Maßnahmen zum Retentionsraumausgleich UVPpflichtig seien, werde im Rahmen des wasserrechtlichen Verfahrens die erforderliche UVP durchgeführt.

Hinsichtlich der gerügten fehlerhaften Bilanzierung der Wiesenfläche 4 sei zwar eine Teilfläche dieses Grundstücks Fl.Nr. … … … … biotopkartiert (Biotop-Nummer 5636-1155), was in der Planzeichnung nachrichtlich übernommen worden sei. Nach Begehung durch die Untere Naturschutzbehörde sei aber festgestellt worden, dass die ehemalige Feuchtwiese durch die anhaltende Trockenheit der letzten Jahre ihren im Rahmen der Kartierung zugesprochenen Charakter weitestgehend verloren habe. Infolgedessen bestehe kein Biotopschutz mehr, da es allein auf den tatsächlichen Zustand in der Natur ankomme; der Schutz der Biotope erfolge durch das Gesetz selbst, nicht durch die Registrierung nach § 30 Abs. 7 BNatSchG, die allein deklaratorischer Natur sei.

Der Umweltbericht habe sich auf die Datenerhebungen des Büros S … GmbH aus den Jahren 2018, 2019 und 2020 stützen dürfen. Diese seien nicht veraltet, weil sie im Zeitpunkt der Erstellung des Umweltberichts nicht älter als fünf Jahre gewesen seien. Selbst wenn insoweit der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses maßgeblich sein sollte, sei zum einen die fünfjährige Grenze hinsichtlich der Datenerhebung im Jahr 2018 lediglich geringfügig überschritten, zum anderen habe der Antragsgegner auf die Rüge des Antragstellers in der Verfahrensbeteiligung eine Einschätzung der S … GmbH eingeholt, der er im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung gefolgt sei. Aufgrund der Erhebungen ab 2018 seien CEF-Maßnahmen für betroffene Arten formuliert worden. Wenn der Vorhabenträger trotz der nicht mehr bestehenden Nadelholzdominierten Habitate die in der saP konzipierten Maßnahmen für solche Arten durchführe, befinde er sich auf der „sicheren Seite“, d.h. er tue mehr, als er bei einer Aktualisierung voraussichtlich tun müsste. Unerheblich sei, dass die Abbildungen im Umweltbericht meist keine Datums- und Standortangabe enthielten, weil weder die Abbildungen noch die genannten Angaben notwendige Bestandteile des Umweltberichts nach Anlage 1 zu § 2 Abs. 4 BauGB seien. Dass keine Prognosen und Untersuchungen zu etwaigen Lärmimmissionen durch Besucherverkehr in der E … Straße und dem Ortsteil E … durchgeführt worden seien, mache den Umweltbericht ebenfalls nicht fehlerhaft.

Ein etwaiger Verstoß gegen das Entwicklungsgebot sei nach § 214 Abs. 2 Nr. 1 BauGB unbeachtlich.

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan sei vollzugsfähig, weil dessen Realisierung keine Verstöße gegen das Arten-, Habitat- und Naturschutzsowie das Wasserrecht entgegenstünden. Die zwischen der Datenerhebung und dem Satzungsbeschluss eingetretenen Strukturveränderungen (Verlust von Waldbereichen) seien für die rechtliche Bewertung ohne Relevanz. Es sei davon auszugehen, dass hierdurch keine neuen Störungstatbestände oder Kollisionsrisiken entstanden seien. Die Folge sei vielmehr, dass das Vorhaben inzwischen geringere Auswirkungen auf saP-relevante Arten habe als zum Zeitpunkt der ursprünglichen Erhebungen angenommen. Durch die eingetretenen Strukturveränderungen stehe weniger Waldlebensraum – insbesondere im FFH-LRT 9180 – für die kartierten Arten zur Verfügung. Die saP und die FFH-VP hätten diese Veränderungen daher nicht gesondert berücksichtigen müssen.

Hinsichtlich des Untersuchungsraums sei der gewählte 200-m-Puffer für die Erhebungen um diese beiden Varianten so breit bemessen, dass die geringfügigen Veränderungen der Lage der Brücke und ihrer Linienführung darin enthalten seien. Da das geplante Vorhaben keinen neuen, sondern nur zusätzlichen Straßenverkehr auslösen werde, sei insoweit keine Untersuchung erforderlich gewesen. Der Untersuchungsraum sei vorhabenbezogen ausreichend bemessen, von einer mangelhaften Sachverhaltsermittlung sei nicht auszugehen.

Entsprechend der „Hinweise zur Aufstellung naturschutzfachlicher Angaben zur speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung in der Straßenplanung“ des Bayer. Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr (StMWBV) vom 20. August 2018 und der Hinweise zum Prüfablauf in der Arbeitshilfe „spezielle artenschutzrechtliche Prüfung“ des Bayerischen Landesamts für Umwelt (LfU) vom Februar 2020 seien die saP-relevanten Arten, u. a. sämtliche wildlebende europäische Vogelarten nach Art. 1 der Vogelschutzrichtlinie, herausgefiltert worden. Die Auswahl sei nicht willkürlich erfolgt, sondern im Hinblick auf die in Bayern vom LfU als saP-relevant eingestuften Vogelarten, die im Landkreis H. vorkämen. In der saP würden zahlreiche Vogelarten stellvertretend für ihre ökologischen Gruppen behandelt. Damit sind auch die Vogelarten berücksichtigt worden, die dieser ökologischen Gruppe angehörten, aber nicht als saP-relevant eingeordnet seien. Bei diesen Gilden werde in der Regel auf eine Art-für-Art-Betrachtung verzichtet, weil im Rahmen allgemeiner Vermeidungsmaßnahmen zum Gehölzrückschnitt und zu Gehölzentnahmen sowie zur Baufeldfreimachung vermeidbare Verletzungen und Tötungen vermieden werden könnten (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), die lokale Population nicht erheblich gestört (§ 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) und die ökologische Funktion ihrer Lebensstätten nicht beeinträchtigt werde (§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG).

Es liege eine methodengerechte Erfassung vor; laut der in Anlage AG 15 vorgelegten Tabelle sei mit Hilfe von 14 Erhebungsterminen, darunter sechs Vogel- und sechs Reptiliendurchgänge sowie fünf Fledermausdurchgänge, für den maßgeblichen Wirkraum und darüber hinaus in Lohbach- und Höllental ein umfassendes, durch die mehrjährigen Erhebungen gut abgesichertes Inventar an artenschutzrechtlich relevanten Arten ermittelt worden, da aufgrund zahlreicher Vorinformationen gezielt habe gesucht werden können.

Ein Verstoß gegen das Tötungs- und Verletzungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG liege nicht vor, wenn die in Rede stehende Beeinträchtigung das Tötungs- und Verletzungsrisiko für Exemplare der betroffenen Art nicht signifikant erhöhe und diese Beeinträchtigung bei Anwendung der gebotenen, fachlich anerkannten Schutzmaßnahmen nicht vermieden werden könne. Ansonsten würde das Tötungsverbot wegen des Individuenbezugs und des weiten Verständnisses des unionsrechtlichen Absichtsbegriffs zu einem unverhältnismäßigen Planungshindernis für Bauvorhaben und stets nur noch der Weg über die Ausnahme möglich sein. Anders als etwa bei Freileitungen oder Windenergieanlagen sei für Fußgänger-Hängebrücken bislang kein erhöhtes Kollisionsrisiko für Brutvögel bekannt. Ungeachtet der fehlenden empirischen Hinweise auf ein erhöhtes Kollisionsrisiko habe der Fachgutachter vorsorglich dennoch angenommen, dass bestimmte im Gebiet (potenziell) vorkommende Großvogelarten – insbesondere Schwarzstorch, Baumfalke, Wespenbussard und Uhu – theoretisch kollisionsgefährdet sein könnten. Andernfalls wären entsprechende Minderungsmaßnahmen nicht vorgesehen worden. Dementsprechend seien die Maßnahmen V16, V30 sowie CEF18 entwickelt worden, die ausdrücklich darauf abzielten, ein etwaiges Kollisionsrisiko unter die Signifikanzschwelle abzusenken. Bei großräumig agierenden Arten wie dem Schwarzstorch bestehe keine Verpflichtung zu einer anlasslosen flächendeckenden Horstsuche im gesamten Aktionsraum. Ein artenschutzrechtlich relevantes Tötungsverbot werde erst dann ausgelöst, wenn besondere Umstände ein signifikant erhöhtes Risiko begründeten. Solche Umstände, insbesondere Kollisionsrisiken seien hier nicht erkennbar. Die vorhandenen Straßen würden bereits heute intensiv genutzt, da sich im Bereich des F …sees ein Parkplatz befinde und die Straßen zugleich der Erschließung einer südlich angrenzenden Ferienhaussiedlung sowie eines Campingplatzes dienten. Eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos für die zwölf Fledermausarten sei nicht gegeben. Bezüglich des Fischotters sei die Vermeidungsmaßnahme V6 geeignet, das Tötungs- bzw. Verletzungsrisiko unter die Signifikanzschwelle zu reduzieren. Für die Wildkatze in Bayern stelle der Straßenverkehr keine wesentliche Mortalitätsursache dar. Hinsichtlich der Störungen durch intensive Freizeitnutzung sei dieser Wirkfaktor im Rahmen des Tötungsrisikos umfassend berücksichtigt worden, indem zahlreiche Vermeidungs- und CEF-Maßnahmen formuliert worden seien (V5a, V5b, CEF22, CEF22b und CEF23).

Der Wirkfaktor Besucherlärm sei im Rahmen der saP umfassend fachgutachterlich berücksichtigt (Anhang 15 zur Begründung des Bebauungsplans) und Vermeidungs- und CEF-Maßnahmen formuliert worden. Sollte der Besucherverkehr selbst Störungen auslösen, so seien für die betroffenen Vogelarten entweder ausreichend Ausweichhabitate vorhanden oder es würden welche geschaffen, indem durch die formulierten CEF-Maßnahmen Ersatz-Nistgelegenheiten bereitgestellt werden sollten. Auch bei der Prüfung einer möglichen Beeinträchtigung der Erhaltungsziele gemäß § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BNatSchG seien die vorgesehenen oder behördlich angeordneten Maßnahmen zur Schadensvermeidung oder -minderung zu berücksichtigen. Der Antragsteller überschätze die Wirkungen von Besucherverkehr auf die Avifauna. Selbst bei sehr hoher Besucherfrequenz könnten bedeutende Vogelvorkommen bestehen (unter Verweis auf Tiergarten Nürnberg und Englischer Garten). Der Straßenverkehr sei kein relevanter Wirkfaktor, der die Erheblichkeitsschwelle des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG übersteige.

Die ökologische Baubegleitung sei bereits auf Bebauungsplanebene vorgesehen und die Maßnahmen, die davon umfasst seien, würden auch beschrieben. Hinsichtlich der Kollisionsgefahr sei in der saP und im Rahmen der Abwägung (vgl. 2.2.2. Anhang 2 – Thema Naturschutz Öffentlichkeit zur Abwägung im Beteiligungsverfahren nach § 3 Abs. 1 BauGB) einzelfallbezogen begründet worden, warum die Maßnahmen V16 und V30 wirksam seien. So sei festgestellt worden, dass die Bewertungsgrundlage zum Kollisionsrisiko bei Freileitungen im Wege eines Erst-recht-Schlusses herangezogen werden könne. Hinsichtlich der Leuchtmarkierung an Brücke und deren Trägerseiten mit Leuchtschläuchen (saP S. 21, 49) sei entscheidend, dass die geplante Beleuchtungsstärke unterhalb der im Leitfaden genannten Schwelle von 0,1 lx liege.

Im Rahmen der FFH-VP sei fehlerfrei ermittelt worden, dass das Vorhaben mit den Vorgaben des Habitatschutzrechts vereinbar sei. Unter Berücksichtigung der in der saP formulierten vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen seien Verstöße gegen das Beschädigungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG ausgeschlossen. Die Kompensationsmaßnahmen seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Vom Verbot des § 4 Abs. 1 Satz 1 der NSG-VO „Höllental“ habe befreit werden dürfen; unschädlich sei, dass zu diesem Zeitpunkt die abschließende saP und FFH-Verträglichkeitsprüfung noch nicht bekannt gewesen seien.

Der Einwand, die im Bereich der Höllentalterrassen und des östlichen Brückenkopfes kartierte Zuordnung zum FFH-LRT 9110 sei „schlicht nicht nachvollziehbar“ und tatsächlich müsse von einem direkten Flächenverlust des prioritären FFH-LRT 9180usgegangen werden, zeige keinen durchgreifenden Fehler der FFH-VP auf. Dass der LRT 9110 hangaufwärts und der prioritäre LRT 9180nmittelbar hangabwärts anschließe, entspreche genau dem im Handbuch beschriebenen charakteristischen Mosaik dieser LRT und stelle keinen Hinweis auf eine „willkürliche“ Grenzziehung dar. Die FFH-VP stütze sich bei der Ermittlung der maßgeblichen Schutzgüter auf die verbindliche Natura-2000-Kartierung des Amtes für Ernährung Landwirtschaft und Forschen (AELF), den Managementplan für das FFH-Gebiet sowie auf ergänzende eigene Erhebungen und ordne die im Einwirkungsbereich liegenden Flächen zutreffend den jeweiligen FFH-LRT zu. Der Gutachter komme zu dem Ergebnis, dass die projektbedingten direkten Flächenverluste an FFH-LRT sowohl absolut als auch relativ deutlich unterhalb der einschlägigen Schwellenwerte lägen, dass direkte Flächenverluste von Habitaten der Erhaltungszielarten mangels Eingriffen in Gewässer nicht einträten und dass populationsrelevante Störungen charakteristischer Arten durch die prognostizierte Besucherfrequenz nicht zu erwarten seien. Das gemeinschaftsrechtliche Vorsorgeprinzip verlange nicht, die FFH-VP auf ein „Nullrisiko“ auszurichten. Die vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen würden lediglich ergänzend im Kontext der artenschutzrechtlichen Bewertung herangezogen und in der FFH-VP berücksichtigt, ohne dass damit eine methodische Ersetzung der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL i.V.m. § 34 BNatSchG erfolge.

Weder die Lohbachtalbrücke noch die Fußgängerbrücke seien planfeststellungsersetzende Kreuzungen nach Art. 31 BayStrWG. Da mithin weder eine Planfeststellungspflicht bestehe noch der Bebauungsplan straßenrechtliche Zulassungsentscheidungen ersetze, sei auch das daran anknüpfende wasserrechtliche Vorbringen nicht geeignet, einen Mangel der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu begründen. Der Bebauungsplan treffe keine Letztentscheidung über wasserrechtliche Benutzungen oder einen Gewässerausbau. Etwaige wasserrechtliche Erlaubnisse oder sonstige fachrechtliche Zulassungen seien in nachfolgenden Verfahren einzuholen. Dass für das Einleiten von Niederschlagswasser von den Parkplätzen P1-3 eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich sei, weil es sich dabei um eine Gewässerbenutzung handle, bedeute nicht, dass die Erlaubnis bereits im Bauleitplanverfahren oder parallel dazu eingeholt werde. Der Bebauungsplan treffe keine irreversible planerische Vorentscheidung, die die spätere wasserrechtliche Prüfung präjudizieren würde. Hinsichtlich des Retentionsraumausgleichs beschränke sich die planerische Festsetzung ausdrücklich auf die Flächensicherung. Weder das Baugesetzbuch noch das Wasserhaushaltsgesetz schrieben für das Bauleitplanverfahren die Erstellung einer formal eigenständigen Unterlage mit der Bezeichnung „Fachbeitrag WRRL“ vor.

Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen die einschlägigen Hochwasserschutzvorschriften und sei insbesondere mit § 77 WHG vereinbar. Zutreffend sei zwar, dass es sich bei den Flächen um den Lohbach im Bereich der geplanten Parkplatzflächen teilweise um ein faktisches Überschwemmungsgebiet handle. Mangels eines rechtlich gesicherten Überschwemmungsgebiets gälten die Vorgaben der §§ 78 Abs. 1-6 und 78a, b WHG nicht. Die Vorgaben des § 78b Abs. 1 Nr. 1 WHG seien im Rahmen der Abwägung beachtet worden. Die Planung verändere das Hochwasserabflussverhalten nicht wesentlich. Es gebe keine relevante Verschlechterung, die einen Funktionsverlust bedeuten würde. Es liege kein Verstoß gegen das Erhaltungsgebot des § 77 Abs. 1 WHG vor, da durch den Parkplatz kein auszugleichender Funktionsverlust eintrete. Selbst wenn der Eintritt einer Funktionsminderung durch ein Vorhaben angenommen werden sollte, so sei diese hinnehmbar, wenn dem Erhalt überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit entgegenstünden. Allgemeinwohlbelange würden mit dem vorliegenden Projekt „Frankenwaldbrücke“ als einem Impuls für die Tourismusregion Frankenwald verfolgt. Maßgeblich für die Standortwahl sei das planerische Ziel gewesen, die Einrichtungen räumlich an einem bereits touristisch genutzten Bereich im Umfeld des F …sees zu bündeln und zugleich die Parkmöglichkeiten zu konzentrieren. Angesichts der nur geringfügigen Auswirkungen auf den Hochwasserschutz und der erheblichen Bedeutung des Gesamtprojekts sei die Standortwahl und Ausgestaltung nicht zu beanstanden. Der Retentionsraumausgleich beschränke sich auf den Parkplatz P1, da ausschließlich dieser im IST-Zustand bei HQ 100 überschwemmt werde. P2, 3 und 4 seien richtigerweise nicht berücksichtigt worden. Der Retentionsraumverlust werde zeit-, funktions- und umfangsgleich ausgeglichen.

Aus der Möglichkeit, am Wanderparkplatz neben mobilen Anlagen auch stationäre Toilettenanlagen zu errichten, folge nicht, dass der Plangeber verpflichtet gewesen wäre, sämtliche denkbaren Konflikte einer solchen lediglich optionalen Ausbaustufe bereits abschließend zu bewältigen. Ein Bebauungsplan müsse nicht Eingriffe bilanzieren, die nur im Falle einer späteren, bedarfsabhängigen Ausbauentscheidung eintreten würden.

Hinsichtlich der Verbindlichkeit der CEF-Maßnahmen bestehe eine hinreichend belastbare, vollzugsfähige und rechtlich abgesicherte Prognose, dass die CEF-Maßnahmen rechtzeitig wirksam und dauerhaft aufrechterhalten würden. Es sei nicht erforderlich, dass CEF-Maßnahmen bereits im Bebauungsplan selbst festgesetzt oder dort dinglich abgesichert werden. Maßgeblich sei vielmehr, ob die planende Gemeinde oder hier der Planungsverband im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses mit hinreichender Sicherheit prognostizieren durfte, dass der Vollzug des Plans nicht an artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen scheitern werde. Neben den Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB bleibe es dem Plangeber unbenommen, anstelle dessen in entsprechender Anwendung des § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB vorzugehen und die Sicherung über einen städtebaulichen Vertrag bzw. – wie hier – über den Durchführungsvertrag zu einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan zu regeln.

Mit Schriftsatz vom 22. Juli 2026 hat der Antragsgegner mitgeteilt, dass das Baugenehmigungsverfahren für die beiden Ingenieurbauwerke noch nicht abgeschlossen sei, vor Aufnahme der Bauarbeiten oder bauvorbereitender Rodungsarbeiten noch Entscheidungen der zuständigen Kreisgremien erforderlich seien und eine konkrete zeitliche Planung für die Durchführung etwaiger Rodungsarbeiten oder den Baubeginn gegenwärtig nicht vorliege.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten in diesem sowie in dem Hauptsacheverfahren (Az.: 9 N 25.336) und die beigezogenen Akten des Antragsgegners Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig; der Antrag ist insbesondere fristgemäß und der Antragsteller antragsbefugt.

Bei dem Antragsteller handelt es sich um eine anerkannte Vereinigung nach § 3 UmwRG, die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG einlegen kann, wenn die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3, Satz 2 UmwRG eingehalten sind. Das ist hier der Fall.

Bei dem streitgegenständlichen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handelt es sich nach der gebotenen summarischen Überprüfung um eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG. Er ist eine Zulassungsentscheidung im Sinn von § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG. Zu diesen Entscheidungen gehören in der hier einschlägigen Variante 1 Beschlüsse nach § 10 BauGB über die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinn der Anlage 1 des UVPG begründet werden soll, insbesondere auch die – in § 50 Abs. 1 Satz 1 UVPG ausdrücklich erwähnten – bestimmten Bauvorhaben nach Nrn. 18.1 bis 18.9 (vgl. BVerwG, U.v. 24.4.2024 – 4 CN 2.23 – juris Rn. 19). Es dürften allein schon im Hinblick auf die Ausdehnung der geplanten Parkplatzflächen im Außenbereich die Voraussetzungen von Nr. 18.4.1 der Anlage 1 zum UVPG vorliegen. Nach der Planungsstatistik in der Begründung des Bebauungsplans umfassen die Verkehrsflächen für Parkplätze und Zuwegung insgesamt 2,4 ha, mithin mehr als die in Nr. 18.4.1 der Anlage zum UVPG geforderten 1 ha (vgl. Begründung S. 68). Die Wertung des Antragsgegners, dass es für das gegenständliche Vorhaben keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf (vgl. Begründung S. 14), dürfte unzutreffend sein. Jedenfalls handelt es sich bei dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan zudem um eine Entscheidung über die Annahme eines Plans im Sinn von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. b UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7 UVPG und Nr. 1.8 der Anlage 5 zum UVPG. Für Bebauungspläne kann wegen Nr. 1.8 der Anlage 5 des UVPG grundsätzlich eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP-Pflicht) bestehen, die gemäß § 50 Abs. 2 UVPG als Umweltprüfung nach den Vorschriften des Baugesetzbuches durchgeführt wird (vgl. BayVGH, B.v. 30.7.2026 – 9 NE 26.405 – juris Rn. 34; B.v. 30.9.2024 – 1 NE 24.805 – juris Rn. 18).

Der Antragsteller rügt die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften (§ 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a UmwRG). Dabei handelt es sich um Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltinformationsgesetzes oder auf Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 des Umweltinformationsgesetzes beziehen. Der Begriff der „umweltbezogenen Rechtsvorschrift“ ist weit auszulegen; entscheidend ist, ob die fragliche Bestimmung in irgendeiner Weise einen Umweltbezug hat (vgl. BVerwG, U.v. 28.9.2023 – 4 C 6.21 – BVerwGE 180, 263 – 275= juris Rn. 41), sie braucht nicht ausschließlich dem Umweltschutz zu dienen. Der Antragsteller macht geltend, dass die Entscheidung Rechtsvorschriften widerspreche, die für ihn von Bedeutung sein können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG) und ihn in seinem satzungsmäßigen Aufgabenbereich berühre (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG). Nach § 2 seiner Satzung ist Verbandszweck die Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinn des BNatSchG und der Naturschutzgesetze der Länder; er verfolgt das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Biodiversität im Ganzen vor weiterer Zerstörung zu bewahren und wiederherzustellen und sich an Planungsverfahren und -prozessen zu beteiligen. Der Antragsteller rügt insbesondere Verstöße gegen das Ermittlungsgebot, da Umweltbelange unzureichend ermittelt und bewertet worden seien. Zudem macht er Verstöße gegen artenschutzrechtliche Zugriffsverbote und deren unzureichende Bewältigung ebenso wie gegen habitatschutz- und wasserrechtliche Vorschriften sowie das Konfliktbewältigungsverbot geltend. Der Antragsteller war im Planaufstellungsverfahren zur Beteiligung im Verfahren berechtigt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG) und hat sich geäußert.

2. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab bei einem Bebauungsplan sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache. Erweist sich der Normenkontrollantrag als voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO als zulässig und voraussichtlich begründet, ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug des Bebauungsplans vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden (vgl. BVerwG, B.v. 30.4.2019 – 4 VR 3.19 – juris Rn. 4; B.v. 25.2.2015 – 4 VR 5.14 – juris Rn. 12).

Dies zugrunde gelegt ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten, da sich der Normenkontrollantrag des Antragstellers nach der im Eilverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als voraussichtlich erfolgreich erweist und ein weiterer Vollzug des Bebauungsplans möglicherweise irreparable Schäden an der Natur befürchten lässt (dazu unter h). Die voraussichtliche Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Frankenwaldbrücke“ des Antragsgegners folgt hier bereits daraus, dass der Antragsgegner nicht wirksam gegründet worden ist und es damit an dem erforderlichen Planungsträger selbst fehlt (dazu unter ac). Ob der Bebauungsplan im Übrigen an durchgreifenden Mängeln leidet, ist angesichts dessen zwar nicht mehr entscheidungserheblich; nach Auffassung des Senats ergeben sich jedoch auch insoweit Zweifel (vgl. nachfolgend df). Im Übrigen sind die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage, wie sie das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kennzeichnet, als offen zu beurteilen (vgl. g).

a) Die Gründungssatzung des Antragsgegners leidet wegen Unbestimmtheit des Planungsgebiets an einem zur Gesamtnichtigkeit führenden Mangel.

Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde Bestimmtheitsgebot verlangt dann, wenn sich das Verbandsgebiet nur auf einen Teil der Gebiete der beteiligten Gemeinden erstrecken soll, eine eindeutige Bestimmung, auf welcher Fläche der Zweckverband Hoheitsrechte wahrnehmen kann und darf (vgl. BVerwG, U.v. 21.6.2018 – 7 C 18.16 – NVwZ 2019, 320 = juris Rn. 10; NdsOVG, B.v. 4.4.2022 – 1 MN 156/20 – juris Rn. 24).

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung übertragen die beteiligten Kommunen dem Planungsverband im Verbandsgebiet alle Rechte und Pflichten nach dem Baugesetzbuch. Unter § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung umfasst der räumliche Geltungsbereich der Verbandssatzung die dort nachfolgend genannten Flurnummern bzw. Teilflächen dieser Flurnummern. Nach § 1 Abs. 3 Satz 5 der Verbandssatzung ist der Geltungsbereich für das Verbandsgebiet in der als Anlage beigefügten Flurkarte mit „durchgehender Linie umrandet“ dargestellt. Die Anlage ist Bestandteil der Satzung (§ 1 Abs. 3 Satz 6 der Verbandssatzung). In der Flurkarte der Anlage ist neben einer roten Linie, die wohl die Gemeindegrenze kennzeichnet, eine gestrichelte rote Linie eingezeichnet; ein Maßstab ist nicht angegeben und Flurnummern sind nicht erkennbar.

Abgesehen davon, dass das Verbandsgebiet in der Anlage offensichtlich nicht wie in der Satzung benannt, mit einer „durchgehenden“ Linie gekennzeichnet ist, lässt sich mangels Angabe eines Maßstabs und der betroffenen Flurnummern das Verbandsgebiet, insbesondere die Identifikation der betroffenen Teilflächen, allenfalls erahnen. Dies genügt nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kann § 1 Abs. 3 der Satzung wohl auch nicht als „auslegungsfähig“ betrachtet werden. Der Planungsverband tritt nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB für die Bauleitplanung und ihre Durchführung an die Stelle der Gemeinden, die Aufgaben des Planungsverbands und somit auch des (begrenzten) Plangebietes sind in der Satzung daher genau zu beschreiben (vgl. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2026, § 205 Rn. 71). Eine genaue Bezeichnung des Plangebiets stellt sich auch nicht als unangemessen formalistische Beschränkung der Planungshoheit dar. Vielmehr resultiert aus der Achtung der gemeindlichen Planungshoheit die Notwendigkeit einer eindeutigen Bestimmung des Plangebiets des Planungsverbands. Aus diesem Grund kann auch nicht von einer konkludenten Zustimmung der Verbandsmitglieder zu einer räumlichen Anpassung des Geltungsbereichs ausgegangen werden. Die erforderliche eindeutige Bestimmung des Verbandsgebiets wurde nicht getroffen. Wenngleich die Verbandsversammlung mit den Gemeinde- und Stadträten der beteiligten Gemeinde I … und der Stadt L … besetzt ist, würde eine räumliche Anpassung des Geltungsbereichs und die damit einhergehende Übertragung der Planungshoheit Einstimmigkeit erfordern (vgl. nachfolgend b), so dass nicht von einer konkludenten Zustimmung ausgegangen werden kann.

Die mangelhafte Bestimmung des Verbandsgebiets und damit des Aufgabenbereichs des Planungsverbands betrifft einen wesentlichen und notwendigen Bestandteil der Gründungssatzung und führt zu deren Gesamtnichtigkeit.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB von der Gesamtunwirksamkeit einer Norm auszugehen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. Ein Fehler führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des fraglichen Normgefüges, solange ein fehlerfreier Teil (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom Normsetzungswillen des Normgebers getragen wird (BVerwG, U.v. 21.6.2018 – 7 C 19.16 – juris Rn. 16 m.w.N.). Ist die Verbandssatzung jedoch hinsichtlich notwendiger Bestandteile wie der Bestimmung des (räumlichen) Aufgabenbereichs nichtig, so ist der Verband nicht handlungsfähig (vgl. OVG Rh-Pf, U.v. 9.8.2001 – 8 C 11352/00 – juris Rn. 22). Dies führt zur fehlenden Existenz des Normgebers und zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans (insoweit offen lassend OVG NW, U.v. 26.6.2017 – 2 D 59/16.NE – juris Rn. 53).

Zwar muss eine erkannte Unwirksamkeit des Gründungsvorgangs nicht zwangsläufig zur Gesamtnichtigkeit führen, wenn nach dem zum Ausdruck gebrachten Willen im Zweifel der Verband auch mit eingeschränktem Aufgabenbereich beschlossen worden wäre (vgl. Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, Stand: November 2016, § 205 Rn. 186). Die eindeutige Bestimmung des Gebietes, für das die Planungshoheit auf den Planungsverband übertragen wird, stellt sich jedoch als wesentlicher Bestandteil der Aufgabe des Planungsverbands dar; ein verbleibender Aufgabenbereich ist bei Unklarheit über den räumlichen Wirkungskreis nicht denkbar. Selbst wenn man unter Annahme eines dualen Charakters der Verbandssatzung dahingehend, dass diese neben der Beschreibung des Aufgaben- und Wirkungskreises auch Regelungen zum Organisationsstatut und der verbandsinternen Willensbildung enthält, lediglich von einer Teilnichtigkeit der Bestimmung des Verbandsgebiets ausgehen würde (für einen Wasserverband nach § 79 WVG vgl. BVerwG, U.v. 21.6.2018 – 7 C 19.16 – juris Rn. 18), wäre vorliegend der Planungsverband wegen einer weiteren Teilnichtigkeit der inneren Verfasstheit (§ 8 Abs. 3 der Satzung) nicht in der Lage, den Aufgabenbereich und die Verbandssatzung zu korrigieren (vgl. nachfolgend b).

b) Die Verbandssatzung dürfte zudem rechtswidrig und unwirksam sein, da auf ihrer Grundlage eine Gemeinde gegen ihren Willen gezwungen werden könnte, weitere Aufgaben oder Gebiete auf den freiwilligen Planungsverband zu übertragen.

Für eine Änderung der satzungsgemäßen Verbandsaufgaben ist stets Einstimmigkeit notwendig, damit eine Gemeinde nicht gegen ihren Willen gezwungen werden kann, Aufgaben zu übertragen oder an ihnen mitzuwirken, die bei dem Zusammenschluss nicht zur Erörterung standen (vgl. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Januar 2026, § 205 Rn. 71). Auch die Verbandssatzung muss einstimmig beschlossen werden (Hornmann in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand: Mai 2026, BauGB § 205 Rn. 21).

Dem genügt § 8 Abs. 3 der Verbandssatzung nicht; die Regelung dürfte sich als unwirksam erweisen. Indem § 8 Abs. 3 der Satzung für die Änderung der Verbandsaufgabe oder der Verbandssatzung (lediglich) eine 2/3-Mehrheit der Verbandsversammlung fordert, besteht die Möglichkeit, dass gegen den Willen einer beteiligten Kommune weitere Gebiete oder Aufgaben an den Planungsverband übertragen werden.

c) Nach Auffassung des Senats bestehen auch Zweifel an einer wirksamen Bekanntmachung der Gründungssatzung des Planungsverbands.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Satzungen, mit denen sich Gemeinden zu einem Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB zusammenschließen, nach den Vorschriften öffentlich bekannt zu machen, die das Landes- und Kommunalrecht für die Veröffentlichung gemeindlicher Satzungen normiert hat (BVerwG, U.v. 17.5.2018 – 4 CN 9.17 – juris Rn. 10). Ein gemeinsamer gebietsübergreifender Bebauungsplan zweier Gemeinden kann nur durch einen Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB oder einen dem Planungsverband in der Organisationsform gleichwertigen Zusammenschluss im Sinne von § 205 Abs. 6 BauGB erlassen werden (BVerwG, B.v. 28.2.2023 – 4 BN 10.22 – juris Rn. 9).

Auf einen Planungsverband im Sinne von § 205 Abs. 1 BauGB, wie er hier von den beteiligten Gemeinden geschaffen werden sollte, sind nach Art. 1 Abs. 3 Satz 2 KommZG die für die Zweckverbände geltenden Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG) einschließlich des Art. 20 KommZG anzuwenden. Gemäß Art. 20 Abs. 1 Satz 1 KommZG bedarf die Verbandssatzung der Genehmigung der Aufsichtsbehörde; nach Art. 21 KommZG hat die Aufsichtsbehörde die Verbandssatzung und ihre Bekanntmachung in ihrem Amtsblatt amtlich bekanntzumachen. Nur wenn dieses Gesetz oder in seinem Rahmen die Verbandssatzung keine besonderen Vorschriften enthalten, sind außerdem die für Gemeinden geltenden Vorschriften entsprechend heranzuziehen (Art. 26 Abs. 1 Satz 1 KommZG, vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2003 – 8 N 01.3009 – juris Rn. 69).

Für die nordrheinwestfälische Rechtslage hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 17.5.2018 – 4 CN 9.17 – juris Rn. 12) Folgendes ausgeführt:

„§ 11 Abs. 1 GkG NRW ist auch nicht über § 32 GkG NRW anwendbar, der bestimmt, dass auf Planungsverbände nach § 205 BauGB die Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit entsprechend anzuwenden sind, soweit sich aus dem Baugesetzbuch nichts anderes ergibt. Die in § 11 Abs. 1 GkG NRW normierte Pflicht zur Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde knüpft daran an, dass die Zweckverbandssatzung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW der aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Die Satzung nach § 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB unterliegt indessen keinem Genehmigungsvorbehalt. Es gibt deshalb auch keine Aufsichtsbehörde, in deren amtlichem Veröffentlichungsblatt die Verbandssatzung und deren Genehmigung veröffentlicht werden könnte. Aus dem Verzicht des Bundesgesetzgebers auf die Pflicht zur Genehmigung einer Satzung, mit der ein Planungsverband im Sinne des § 205 Abs. 1 BauGB gegründet wird, lässt sich folgern, dass für eine ergänzende Heranziehung des § 11 Abs. 1 GkG NRW kein Raum ist (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 9. August 2001 – 8 C 11352/00 – NVwZ-RR 2002, 102).“

Diese Wertung des Bundesverwaltungsgerichts unter Bezugnahme auf die einhellige Auffassung in der Literatur könnte aus Sicht des Senats auf die bayerische Rechtslage übertragbar sein.

Zwar verweist Art. 1 Abs. 3 Satz 2 KommZG explizit auf das Genehmigungserfordernis nach Art. 20 KommZG. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte klargestellt werden, dass die Satzung eines Planungsverbands genehmigt werden muss. Die Staatsregierung habe die in der Literatur z.T. umstrittene Anwendbarkeit des Art. 21 KommZG (s. Nachweise bei Prandl/Gillessen, Erl. 1 zu Art. 61 KommZG) schon bisher bejaht, weil das Entstehen eines Planungsverbands als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts der staatlichen Beteiligung bedürfe (vgl. Art. 55 Nr. 5 BV). Das BauGB stehe dem nicht entgegen; verfahrensrechtliche Vorschriften über die freiwillige Bildung von Planungsverbänden seien dort nicht vorgesehen (vgl. LT-Drs. 12/11027, S. 11).

Dem dürfte insofern nicht beizupflichten sein, als der Bundesgesetzgeber bewusst auf ein Genehmigungserfordernis für einen Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB verzichtet hat (vgl. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 205 Rn. 55 m.w.N.; Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 16. Aufl. 2025, § 205 Rn. 4; Schmidt-Eichstaedt, in Brügelmann, BauGB, Stand: November 2016, § 205 Rn. 24). Die Satzung über die Gründung eines solchen Planungsverbands ist eine gemeindliche Satzung, weil die Bauleitplanung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu den eigenen Angelegenheiten der Gemeinden gehört und die Befugnis umfasst, den Bebauungsplan als Satzung zu beschließen (§ 10 Abs. 1 BauGB). Überträgt die Gemeinde diese Befugnis an einen Planungsverband nach § 205 Abs. 1 BauGB, macht sie von ihrer Zuständigkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB Gebrauch. Daher dürften entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der einhelligen Literaturmeinung Satzungen, mit denen sich Gemeinden zu einem Planungsverband zusammenschließen, als Ortsrecht nach den Vorschriften öffentlich bekannt zu machen sein, die das Landes- und Kommunalrecht für die Veröffentlichung gemeindlicher Satzungen normiert hat (vgl. BVerwG, U.v. 17.5.2018 – 4 CN 9.17 – juris Rn. 10; Külpmann, jurisPR-BVerwG 21/2018 Anm. 5; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 205 Rn. 55; Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 16. Aufl. 2025, § 205 Rn. 4; Gaentzsch in Berliner Kommentar BauGB, Stand: 12/2005, § 205 Rn. 12; Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, Stand: November 2016, § 205 Rn. 17).

Es bestehen daher ernsthafte Zweifel, ob die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung im Bekanntmachungsorgan des Landkreises genügt. Sie dürfte auch keine Ersatzverkündung zu den gemeindlichen Bekanntmachungen darstellen (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 17.5.2018, a.a.O., Rn. 11).

d) Darüber hinaus dürfte der Bebauungsplan auch wegen der Überschreitung der Planungskompetenz des Antragsgegners unwirksam sein, da Flächen überplant werden, die nicht dem räumlichen Geltungsbereich der Verbandssatzung unterliegen.

Von den in der Begründung als räumlicher Geltungsbereich des Bebauungsplans aufgeführten Flurstücken sind die Flurstücke … … … … … … nicht im Verbandsgebiet des Planungsverbands nach § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung belegen. Teilflächen der Flurnummern … … … … … … sind als SO 4 überplant, sie befinden sich am Rande der Burgruine L … Diese Grundstücke sind weder unter § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung als räumlicher Geltungsbereich aufgeführt, noch ist aus der Karte in der Anlage eine Einbeziehung ersichtlich. Gleiches gilt für das Wegegrundstück FlNr. ..., das als Zufahrtsstraße zu den Parkplätzen überplant ist. Das Grundstück wird nicht unter § 1 Abs. 3 der Verbandssatzung aufgeführt, in der Anlage scheint sich das Grundstück innerhalb einer gestrichelten Umrandung zu befinden, deren Bedeutung aber mangels einer Legende unklar ist.

Soweit der Antragsteller darüber hinaus moniert, dass als Ausgleichsflächen weitere Flächen in den Bebauungsplan einbezogen sind, die nicht zum Gebiet des Planungsverbands zählen, ist darauf hinzuweisen, dass im Bebauungsplan zwar Kompensationen außerhalb des Gebietes einer Gemeinde möglich sind, sich der Plangeber hier aber gemäß § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB einer vertraglichen Vereinbarung zu bedienen hat (vgl. NdsOVG, U.v. 25.6.2008 – 1 KN 132/06 – juris Rn. 23; VGH BW, B.v. 26.7.1996 – 5 S 2054/95 – juris; Möller in Schrödter, BauGB, Stand: Januar 2026, § 9 Rn. 228). Eine solche Sicherung der Ausgleichsflächen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ist nicht ersichtlich.

Dem Vorbringen des Antragsgegners, dass wenn die identisch besetzten Organe des Verbandes den Bebauungsplan „Frankenwaldbrücke“ mehrheitlich beschlössen, sie damit zugleich den Willen der beteiligten Kommunen zum Ausdruck brächten, die hierfür erforderlichen planerischen Befugnisse dem Planungsverband zuzuordnen, dürfte im Hinblick darauf, dass die Übertragung der Planungshoheit von einer Gemeinde auf einen anderen Rechtsträger einer eindeutigen Bestimmung (vgl. a) und eine etwaige Satzungsänderung der Einstimmigkeit bedarf (vgl. b), nicht beizupflichten sein. Eine derartige konkludente Übertragung der Planungshoheit dürfte mit der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung nicht vereinbar sein (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, zur Frage der Vereinbarkeit einer solchen „Selbstentmachtungsbefugnis“ durch Vereinbarung eines Planungsverbands mit der verfassungsrechtlich garantieren Selbstverwaltung vgl. Schmidt-Eichstaedt in Brügelmann, BauGB, Stand: Juli 2024, § 205 Rn. 9). Abgesehen davon ist eine Mehrheit im Planungsverband nicht gleichbedeutend mit der Mehrheit in der jeweiligen beteiligten Gemeinde (vgl. oben b).

Unter Berücksichtigung, dass es sich bei den genannten überplanten Grundstücken um wesentliche Bestandteile der Planung handelt, dürfte die fehlende Planungskompetenz des Antragsgegners zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplanes führen.

e) Ohne dass es weiter darauf ankommt, bestehen nach Auffassung des Senats auch Zweifel an der hinreichenden Konkretisierung des geplanten Vorhabens durch VEP nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Abgesehen davon dürfte es an der erforderlichen Ausfertigung der VEP als Bestandteile des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB fehlen.

Im VEP, der Gegenstand des Durchführungsvertrags ist, wird nicht allgemein irgendeine Bebauung des Plangebiets, sondern die Errichtung eines oder mehrerer konkreter Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB geregelt (BVerwG, U.v. 18.9.2003 – 4 CN 3.02 – BVerwGE 119, 45 <52>). Zu konkretisieren ist nicht nur die Art der baulichen Nutzung, wobei das festgelegte Vorhaben von vornherein eine gewisse Bandbreite an Nutzungsmöglichkeiten umfasst, sondern, ebenfalls mit (begrenzten) Spielräumen, auch das Maß der baulichen Nutzung. Ist die Unterschreitung von festgesetzten Maßfaktoren in einem Umfang möglich, der die Identität des vereinbarten Vorhabens in Frage stellt und die durch den Vorhabenbegriff begrenzte Variationsbreite verlässt, bedarf es zusätzlich der Festsetzung von Mindestmaßen. Es gilt zu vermeiden, dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan ein anderes Vorhaben zulässt, als es im Durchführungsvertrag in Verbindung mit dem Vorhaben- und Erschließungsplan vereinbart worden ist; insoweit muss im VEP die Kubatur jedenfalls in ihrem wesentlichen Umfang festgelegt sein (vgl. BVerwG, B.v. 5.3.2019 – 4 BN 18.18 – juris Rn. 9 m.w.N.).

Im Rahmen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans muss sich der Plangeber auch auf diese Einzelfallplanung beschränken. Denn aufgrund der unterschiedlichen rechtlichen Anforderungen an den Angebotsbebauungsplan und den vorhabenbezogenen Bebauungsplan dürfen nach § 12 Abs. 4 BauGB nur einzelne Flächen außerhalb des Bereichs des VEP in den vorhabenbezogenen Bebauungsplan einbezogen werden. Eine mehr als nur geringfügige Abweichung des Plangebiets vom Gebiet des VEP stellt in der Regel eine unzulässige „Mischform“ zwischen normaler und vorhabenbezogener Bauleitplanung dar (vgl. Krautzberger/Burmeister in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: November 2025, § 12 Rn. 36 m.w.N.). Bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan müssen die Festsetzungen des Bebauungsplans und die Regelungen des VEP widerspruchsfrei aufeinander abgestimmt sein (vgl. Bischopink in Bischopink/Külpmann/Wahlhäuser, Der sachgerechte Bebauungsplan, 5. Aufl. 2021, Rn. 104).

Der Vermerk „Step by Step erweiterbar durch Kuben in modularer Bauweise“ im VEP für das „Frankenwald Village“ lässt den Umfang der tatsächlichen Verwirklichung, somit die Kubatur des Vorhabens offen. Die Durchführungsverpflichtung des Vorhabenträgers ist insoweit nicht eindeutig bestimmbar. Darüber hinaus existiert weder für den Parkplatzbereich noch für das SO₂ eine als VEP bezeichnete Planurkunde. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb sich nach dem Vortrag des Antragsgegners für diese Vorhabensbestandteile die Durchführungsverpflichtung des Vorhabensträgers aus der Umschreibung des Vorhabens ergeben sollte, während ansonsten detailliert VEP gefasst wurden. Gegen eine „implizite“ Integrierung eines körperlich nicht existenten VEP in die Planurkunde des vorhabenbezogenen Bebauungsplans spricht zudem, dass die bestehende Planzeichnung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan die gesetzliche Funktion eines VEP, das Vorhaben als solches hinreichend detailliert zu bestimmen, nicht erfüllen könnte (vgl. BayVGH, B.v. 31.8.2018 – 15 ZB 17.1003 – juris Rn. 21).

Die VEP als Bestandteil des Bebauungsplans (§ 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB) finden sich darüber hinaus nicht in den vorgelegten Planungsakten; sie wurden lediglich in elektronischer Form nachträglich übermittelt. Eine Ausfertigung der VEP ist nicht erkennbar. Auch für den Vorhaben- und Erschließungsplan als Bestandteil des Bebauungsplans müssen die Anforderungen an die Ausfertigung erfüllt sein. Sind die Regelungen eines Bebauungsplans nicht auf einem Blatt zusammengefasst, sondern finden sich diese auf mehreren, untereinander nicht hinreichend fest verbundenen Einzelblättern, genügt der mit Unterschrift des Bürgermeisters versehene Ausfertigungsvermerk auf lediglich Einzelblättern – hier lediglich auf den Planzeichnungen Blatt 2 bis 4 (ohne Ausfertigung von Blatt 1) und den textlichen Festsetzungen – grundsätzlich nur dann den Anforderungen des Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GO für eine wirksame Ausfertigung, wenn alle Einzelblätter des Bebauungsplans mit Regelungsinhalt zusammen – hier also unter Einschluss der nicht gesondert ausgefertigten Vorhaben- und Erschließungspläne – mit dem ausgefertigten Blatt des Bebauungsplans durch eine Art „gedanklicher Schnur“ untereinander derart verknüpft sind, dass jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der nicht gesondert ausgefertigten Teile zur Gesamtsatzung ausgeschlossen ist. Für den Fall, dass der Bebauungsplan nicht aus einem einzigen Satzungsteil besteht bzw. dass nicht alle Einzelteile respektive Einzelblätter ausgefertigt sind, müssen alle regelnden Teile/Seiten des Bebauungsplans mithin entweder fest miteinander verbunden sein oder es muss auf den ausgefertigten Teilen/Seiten in einer Weise auf die nicht ausgefertigten Bestandteile der Satzung Bezug genommen werden, die jeden Zweifel an der Identität und Zusammengehörigkeit ausschließt (BayVGH, U.v. 11.5.2018 – 15 N 17.1175 – juris Rn. 31 m.w.N.). Daran dürfte es vorliegend fehlen, so dass der Bebauungsplan voraussichtlich auch aus diesem Grund unwirksam ist.

f) Für den Fall einer wirksamen Gründung des Planungsverbands läge mangels Vorliegens eines vom Planungsverband zu erstellenden Flächennutzungsplans ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB vor.

Mit einer (wirksamen) Gründung des Planungsverbands gehen die gemeindlichen Kompetenzen nach dem Baugesetzbuch, insbesondere die gesamte Bauleitplanung für das Gebiet des Planungsverbands von den beteiligten Gemeinden auf den Planungsverband über; der Planungsverband tritt für die Bauleitplanung und ihre Durchführung an die Stelle der Gemeinden (§ 205 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Indem die Stadt L … das Parallelverfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans auch nach Gründung des Planungsverbands weiterhin selbst betrieben hat, fehlte ihr – wenn von einer wirksamen Gründung des Planungsverbands ausgegangen wird – zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses vom 22. Juli 2024 hinsichtlich des Gebietes des Planungsverbands die Planungskompetenz.

Soweit der Antragsgegner ausweislich der Planbegründung (S. 29) bezüglich der Gemeinde I … der Auffassung ist, dass ein Flächennutzungsplan wegen § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht erforderlich sei und ein selbständiger Bebauungsplan vorliege, dürften zum einen die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht vorliegen, zum anderen würde es für einen selbständigen Bebauungsplan an der hierfür erforderlichen Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde fehlen (§ 10 Abs. 2 BauGB).

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist wohl auch nicht von einer Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen das Entwicklungsgebot auszugehen. Nach § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB ist für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich, wenn dieser aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 BauGB sich nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausstellt. Diese Vorschrift ist jedoch bei einem Flächennutzungsplan, der von einer nicht zuständigen Stelle aufgestellt worden ist, nicht anwendbar, weil in dem zu seiner Unwirksamkeit führenden Fehlen der Planungskompetenz keine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften liegt (BVerwG, B.v. 18.12.1991 – 4 N 2.89 – juris Rn. 26).

g) Ob der Antrag des Antragstellers mit Blick auf die umfangreich geltend gemachten arten- und habitatschutzrechtlichen Rügen in der Hauptsache Erfolg haben wird, lässt sich für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan, der ein touristisches Großprojekt inmitten eines weitgehend ungestörten Mittelgebirgsnaturraums auf einem Plangebiet von 19,84 ha umfasst, mit einem dem Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO angemessenen Aufwand und den in einem solchen Verfahren zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln wegen der Größe der insoweit in Betracht zu ziehenden Flächen und wegen der Zahl und Komplexität der Einwände nicht mit der notwendigen Sicherheit beurteilen. Dies bestätigen auch die substantiierten und umfassend begründeten Erwiderungen des Antragsgegners. Die Klärung der arten- und habitatschutzrechtlichen sowie wasserrechtlichen Streitfragen verlangt neben der Erfassung des umfänglichen Aktenbestandes und einer Beschäftigung mit den fachwissenschaftlichen Grundlagen der ihnen zu Grunde liegenden Sachkomplexe unter Umständen auch weitergehende Ermittlungen, die ihrer Natur gemäß dem Hauptsacheverfahren vorbehalten sind.

Die gebotenen artenschutzrechtlichen Untersuchungen setzen eine ausreichende Ermittlung und Bestandsaufnahme der im Vorhabenbereich vorhandenen Pflanzen- und Tierarten und deren Lebensräumen voraus. Dabei ist kein lückenloses Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchung hängt vielmehr von den naturräumlichen Gegebenheiten im Einzelfall ab. Die hierbei anzuwendenden Methoden sind normativ nicht vorgegeben, sondern ergeben sich aus außerrechtlichen Maßstäben. Regelmäßig liegt der Ermittlung artenschutzrechtlicher Betroffenheiten neben einer Auswertung bereits vorhandener Erkenntnisse und Fachliteratur eine – unter Zuhilfenahme einschlägiger, im Interesse einer Standardisierung erarbeiteter Leitfäden und Arbeitshilfen vorgenommene – Bestandserfassung an Ort und Stelle zugrunde (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 9.7.2008 – 9 A 14.07 – BVerwGE 131, 274 Rn. 54, 59; U.v. 28.4.2016 – 9 A 9.15 – BVerwGE 155, 91 Rn. 128 f.). Bei dieser muss sich der Gutachter an den – soweit vorhanden – allgemein anerkannten fachwissenschaftlichen Standards orientieren; fehlen diese, ist die gerichtliche Überprüfung insoweit auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt (vgl. BVerfG, B.v. 23.10.2018 – 1 BvR 2523/13 – BVerfGE 149, 407 Rn. 26 ff.; BVerwG, U.v. 4.6.2020 – 7 A 1/18 – juris Rn. 81). Nichts anderes ergibt sich aus dem vom Antragsgegner genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. März 2018, 9 B 25.17 (juris Rn. 25), wonach der Behörde im Rahmen des § 44 Abs. 1 BNatSchG ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum zusteht, der sich sowohl auf die Erfassung des Bestands der geschützten Arten als auch auf die Bewertung der Risiken bezieht, denen diese bei der Realisierung des Vorhabens ausgesetzt sind. Diese Einschätzungsprärogative gilt solange, bis sich in der Wissenschaft ein bestimmter Maßstab durchgesetzt hat und gegenteilige Meinungen nicht mehr vertretbar sind. Das Gericht ist verpflichtet, zu prüfen, ob die konkreten artenschutzrechtlichen Untersuchungen in ihrem methodischen Vorgehen und in ihrer Ermittlungstiefe ausreichen, um die Behörde in die Lage zu versetzen, die Voraussetzungen der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände sachgerecht zu überprüfen (vgl. auch BVerwG, U.v. 21.11.2013 – 7 C 40.11 – juris Rn. 16, 19 f. m.w.N.). Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt demnach, ob der Gemeinde bei der Ermittlung und Anwendung der von ihr aus dem Spektrum des Vertretbaren gewählten fachlichen Methode Verfahrensfehler unterlaufen sind, ob sie anzuwendendes Recht verkannt hat, von einem im Übrigen unrichtigen oder nicht hinreichend tiefgehend aufgeklärten Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (vgl. BVerfG, B.v. 23.10.2018 – 1 BvR 2523/13 – BVerfGE 149, 407-421, Rn. 30). Welche Anforderungen an Art, Umfang und Tiefe der auf die Arten bezogenen Untersuchungen zu stellen sind, hängt von den naturräumlichen Gegebenheiten im Einzelfall sowie von Art und Ausgestaltung des Vorhabens ab (vgl. BayVGH, B.v. 12.6.2023 – 2 NE 23.284 – juris Rn. 8).

Dies zugrunde gelegt sind im Hinblick auf die besondere Schutzwürdigkeit der naturräumlichen Gegebenheiten und den Umfang des geplanten Vorhabens besondere Anforderungen an die Ermittlung, Bewertung und Bewältigung der artenschutzrechtlichen Konflikte zu stellen. Im Einzelnen weist der Senat auf Folgendes hin:

aa) Was die von Antragstellerseite gerügten methodischen Defizite angeht, ist zu beachten, dass die Dokumentation der Erfassung des Artenspektrums kein Selbstzweck ist. Ein Dokumentationsmangel führt nicht notwendig zur Unverwertbarkeit der Ergebnisse der Bestandsaufnahme, vielmehr kommt es darauf an, ob sich für die jeweiligen Untersuchungsergebnisse trotz dieses Fehlers die Überzeugung gewinnen lässt, dass die Daten in der Sache methodengerecht gewonnen wurden. Das lässt sich nur artspezifisch beurteilen (BVerwG, U.v. 4.6.2020 – 7 A 1/18 – juris Rn. 83 m.w.N.). Eine sachgerechte Bestandserfassung im Untersuchungsraum hat sich an den für die Arten maßgeblichen Wirkfaktoren des jeweiligen Vorhabens auszurichten (BVerwG, U.v. 31.3.2023 – 4 A 10.21 – juris Rn. 81).

Hier bestehen bereits Unklarheiten hinsichtlich des untersuchten Wirkraumes, das konkrete Untersuchungsgebiet lässt sich schwer nachvollziehen. Die saP benennt eingangs den Wirkbereich in einem 200 m Radius um die veralteten Planungsvarianten, im Anhang 7.3 werden Artvorkommen (aggregierte Reviermittelpunkte) um die nunmehr geplanten Brücken dargestellt. Ob diese Artvorkommen – wie der Antragsteller rügt – auf Zufallsbefunden beruhen oder eine systematische Nacherfassung nach Veränderung der Brückenvariante stattgefunden hat, lässt sich aus den vorgelegten Akten nicht ohne Weiteres beurteilen. Angesichts der gegenüber der ursprünglichen Planung deutlich veränderten Lage der Höllentalbrücke lässt sich die Argumentation des Antragsgegners, der gewählte 200-m-Puffer sei so breit bemessen, dass die geringfügigen Veränderungen der Lage darin enthalten seien, nicht nachvollziehen.

Bei der Brutvogelkartierung gehört zum fachlichen Standard zudem, für jede Begehung Datum, Beginn und Ende sowie die Witterungsbedingungen zu dokumentieren (BVerwG, U.v. 9.11.2017 – 3 A 4.15 – juris Rn. 46). Ob die vom Antragsgegner im Normenkontrollverfahren nachträglich vorgelegte Tabelle (AG 15) den Methodenstandards zur Erfassung der Brutvögel (Südbeck et al. 2005) genügt, wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein.

bb) Auch die vom Antragsteller monierte Zugrundelegung einer teilweise veralteten Datenlage lässt sich nicht ohne Weiteres von der Hand weisen.

Zwar existiert ein fixer Zeitpunkt, ab dem eine Datenlage als veraltet gilt, nicht. Vielmehr handelt es sich dabei um eine Frage des Einzelfalls (BVerwG, U.v. 4.6.2020 – 7 A 1/18 – juris Rn. 38 m.w.N.), als Anhaltspunkt kann jedoch ein Zeitraum von fünf Jahre zwischen dem Zeitpunkt der Planfeststellung oder des Satzungsbeschlusses und den ermittelten Daten herangezogen werden. Wenn sich jedoch seit Datenerhebung die landschaftliche Situation und die Zusammensetzung der Biozönosen im Betrachtungsraum nicht oder nur wenig verändert hat (kein Nutzungs- oder Strukturwandel, keine wesentliche Veränderung von Standortbedingungen), kann auch bei einem höheren Alter der Daten von deren Gültigkeit ausgegangen werden. Es sollte jedoch eine Plausibilitätsprüfung vorgenommen werden (zum Ganzen vgl. Trautner/Mayer, Veralten faunistische Daten und Bewertungen nach 5 Jahren – und sind sie bis dahin aktuell ge…, NuR 2021, S. 315 ff.).

Soweit der Antragsteller rügt, dass die Bestandserfassungen aus den Jahren 2018 und 2019 älter als fünf Jahre seien und zwischenzeitlich großflächige Strukturveränderungen eingetreten seien (Schlagflure), wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein, ob die vom Antragsgegner im Verfahren vorgenommene Wertung, es sei dadurch von einer geringeren Betroffenheit auszugehen, zureichend ist, um ggf. erfolgte Art- und Revierverschiebungen zu erfassen.

cc) Die Prüfung etwaiger Defizite bei der Erfassung des Artspektrums, insbesondere die vom Antragsteller als „zentraler“ Kritikpunkt gerügte Vorabauswahl bzw. Beschränkung auf saP-relevante Vogelarten und deren Vereinbarkeit mit Unionsrecht (unter Verweis auf EuGH, U.v. 4.3.2021 – C-473/19 und C-474/19) muss angesichts des Umfangs betroffener Arten und Unklarheiten bei der Abschichtung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

dd) Ob die Verbotstatbestände nach § 44 Abs. 1 BNatSchG zutreffend beurteilt wurden, wird ebenfalls im Hauptsacheverfahren zu klären sein. Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob die Zunahme des motorisierten Individualverkehrs Kollsionsrisiken mit den Brückenbauwerken und der Wirkfaktor Besucherlärm das Tötungsrisiko (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) in signifikanter Weise erhöht oder eine erhebliche Störung der lokalen Population bewirkt (§ 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) oder es zu einem relevanten Komplettverlust von Brutrevieren im Sinne von § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG kommt. Problematisch erscheint dem Senat in diesem Zusammenhang, das Kollisionsrisiko mit dem Brückenbauwerk entsprechend den Erkenntnissen für Freileitungen zu beurteilen. Auch dürfte Besucherlärm der touristischen Freizeiteinrichtung inmitten des bislang von Störungen weitgehend unberührten Frankenwaldes sich nicht entsprechend dem Besucheraufkommen städtischer Parkanlagen oder Tierparks beurteilen lassen.

ee) Hinsichtlich der geltend gemachten Mängel der FFH-Verträglichkeitsprüfung werden im Hauptsacheverfahren insbesondere die Flächeninanspruchnahmen und die Abgrenzung der LRT in den Blick zu nehmen sein.

ff) Dahinstehen kann ferner, ob es hinsichtlich der Nutzung des Wanderparkplatzes einer prognostischen Abschätzung auch von Besuchern bedurft hätte, die die Brücke nicht betreten, sondern lediglich von den Höllentalterrassen aus betrachten wollen. Schließlich bleiben auch die wasserrechtlichen Rügen ggf. dem Hauptsacheverfahren vorbehalten, wobei kritisch das Überplanen faktischer Überschwemmungsgebiete zu hinterfragen sein wird. Hinsichtlich der geltend gemachten Verstöße gegen das Konfliktbewältigungsgebot ist darauf hinzuweisen ist, dass bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan für einen „Konflikttransfer“ umso weniger Raum ist, je weitergehend das geplante Vorhaben durch die planerischen Festsetzungen und die sie ergänzenden Regelungen im Durchführungsvertrag bereits konkretisiert sind (vgl. OVG Saarl, U.v. 1.10.2020 – 2 C 300/19 – juris Rn. 34).

h) Die Anordnung ist auch zur Abwehr schwerer Nachteile dringend geboten.

Angesichts der Indizwirkung der bestehenden Erfolgsaussicht des Normenkontrollantrags und der hier in Rede stehenden möglichen Schäden für geschützte Rechtsgüter bei Vollzug der Planung ergibt die gebotene Folgen- und Interessenabwägung, dass der Bebauungsplan vorläufig außer Vollzug zu setzen ist, um die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern und damit den Anspruch des Antragstellers auf wirksamen Rechtsschutz zu sichern. Ein weiterer Vollzug des Bebauungsplans lässt möglicherweise irreparable Schäden an der Natur befürchten. Dabei ist ausschlaggebend zu berücksichtigen, dass die etwaigen verbotenen Eingriffe in geschützte Arten, als deren Sachwalter die nach dem UmwRG antragsbefugten Vereinigungen fungieren, hier voraussichtlich nicht erst mit der Errichtung der durch den Bebauungsplan ermöglichten baulichen Anlagen oder mit der Aufnahme ihrer Nutzung einhergehen, die ihrerseits grundsätzlich gesonderter Zulassungen bedürfen, sondern vielfach bereits durch Vorbereitungshandlungen wie die Freiräumung von Flächen – hier vor allem umfangreiche Waldrodungen – verwirklicht würden, für die der Bebauungsplan die unmittelbare Grundlage bilden kann. Die mögliche Verwirklichung eines artenschutzrechtlichen Verbotstatbestandes, die unmittelbar oder mittelbar den Tod von Exemplaren einer geschützten Spezies zur Folge hätte, wäre irreversibel (vgl. OVG NW, B.v. 8.7.2013 – 10 B 268/12.NE – juris Rn. 22). Öffentliche Belange, die diese gewichtigen Interessen überwiegen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere handelt es sich bei der Verwirklichung des hier in Rede stehenden Bebauungsplans, mit dem die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Freizeitnutzung inmitten des Frankenwalds geschaffen werden sollen, nicht um eine Maßnahme, die im Interesse des allgemeinen Wohls unaufschiebbar wäre.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 8 GKG i.V.m. Nrn. 9.7.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.