I. Die Antragstellerin wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Verpflichtung, einen Erhebungsbogen zur Untersuchung der Wirtschaftlichkeit des Taxi- und Mietwagengewerbes auszufüllen.

Die Antragstellerin bietet Speditions-, Post-, Kurier- und Expressdienste sowie sonstige Dienstleistungen für den Verkehr an. Unter anderem wird ein Mietwagenverkehr mit aktuell 50 Mietwagen betrieben. Die Antragstellerin besitzt eine Genehmigung zur Personenbeförderung im Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nach § 15 Abs. 1 i.V.m. § 49 Abs. 4 PBefG.

Mit Bescheid vom 10. Februar 2025 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin dazu auf, im Rahmen einer „Untersuchung der Wirtschaftlichkeit des Taxi- und Mietwagengewerbes inklusive einer Überprüfung der Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes“ einen entsprechenden Erhebungsbogen auszufüllen. Dieser müsse bis 28. März 2025 an die Firma … GmbH in …, welche als Dienstleisterin die Auswertung der Erhebung für die Antragsgegnerin durchführe, übersandt werden.

Mit Schriftsatz vom 27. März 2025 ließ die Antragstellerin durch ihren Prozessbevollmächtigten dagegen Widerspruch einlegen. Zur Begründung wurde vorgebracht, dass die Aufforderung zur Abgabe des ausgefüllten Erhebungsbogens zu sachfremden Zwecken erlassen worden sei. Auch sei es der Antragstellerin faktisch unmöglich, die Daten vollständig zu übermitteln, weil sie die abgefragten Daten teilweise nicht erhebe (z.B. Teil 4 „Nachfrage und Prognose“).

Die Regierung von Mittelfranken wies den Widerspruch mit Bescheid vom 26. Juni 2025, zugestellt am 1. Juli 2025, zurück.

Mit Schriftsatz vom 28. Juli 2025, eingegangen bei Gericht am gleichen Tag, ließ die Antragstellerin Klage gegen den Bescheid vom 10. Februar 2025 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 26. Juni 2025 erheben.

Mit Bescheid vom 22. September 2025, zugestellt am 6. Oktober 2025, ordnete die Antragsgegnerin den Sofortvollzug für die im Bescheid vom 10. Februar 2025 enthaltene Verpflichtung zur Auskunftserteilung an (Ziffer 1). Für den Fall, dass dieser Verpflichtung nicht binnen zwei Wochen ab Zustellung dieses Bescheids nachgekommen wird, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 5.000,00 EUR angedroht (Ziffer 2).

Am 8. Oktober 2025 ließ die Antragstellerin einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz stellen und trug im Wesentlichen vor, dass die Sofortvollzugsanordnung rechtswidrig sei, denn es bestehe kein sachlicher Grund den ausgefüllten Fragebogen sofort zu erhalten. Außerdem verwende die Antragsgegnerin den Begriff „zeitnah“ ohne zu begründen, was sie hierunter verstehe und weshalb ein Abwarten einer Hauptsachenentscheidung unzumutbar sei. § 54a Abs. 1 PBefG ermächtige zu Aufsichts- und Prüfmaßnahmen gegenüber einzelnen Unternehmern, sofern konkrete Anhaltspunkte für eine Verletzung von Pflichten, die unmittelbar im Zusammenhang mit dem Unternehmen stehen, bestünden. Vorliegend wolle die Antragsgegnerin das Datenmaterial aber sammeln, um die Zahl der zu erteilenden Taxikonzessionen nach § 13 Abs. 4 PBefG neu festzusetzen, was nicht vom Zweck der Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei. Die Auskunftspflicht verstoße gegen Art. 8 EMRK, da die geforderten Unterlagen die betriebliche und geschäftliche Tätigkeit der Antragstellerin beträfen. Aus Art. 8 EMRK, dessen materielle Gewährleistung innerstaatlich unmittelbar wirksam sei, folge, dass eine Behörde einem Dritten keinen Zugang zu sämtlichen Unterlagen und Auskünften verschaffen dürfe. Die Antragstellerin habe ein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass die Antragsgegnerin die Antragstellerin nicht zwinge, sensible interne Daten an die … GmbH herauszugeben. Auch ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 lit. a) DSGVO liege vor, denn die Antragstellerin habe nicht in die Verarbeitung der Daten durch die … GmbH freiwillig eingewilligt. Mit dem Widerspruch vom 27. März 2025 und der Klage vom 28. Juli 2025 habe die Antragstellerin der Antragsgegnerin eindeutig mitgeteilt, dass sie mit einer Verarbeitung durch die …GmbH nicht einverstanden sei. Im Übrigen diene die Datenerhebung der* … GmbH nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben i.S.d. Art. 6 Abs. 1 lit. e), Abs. 3 DSGVO, denn nach Art. 6 Abs. 3 DSGVO müsse die Rechtsgrundlage für die Verarbeitung sowie ihr Zweck durch ein Gesetz bestimmt sein und § 54a Abs. 1 PBefG diene gerade nicht als taugliche Rechtsgrundlage dafür. Außerdem sei die … GmbH keine Beliehene, weshalb allein die Antragsgegnerin die Verarbeitung als öffentlichrechtliche Aufgabe vornehmen dürfe. Die Antragstellerin habe ein Verweigerungsrecht nach § 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. §§ 383, 384 Nr. 3 ZPO, denn bei einigen der abgefragten Daten handle es sich um Gewerbegeheimnisse, worunter auch wirtschaftliche Tatsachen fielen, sofern an diesen ein erhebliches und unmittelbares Nichtoffenbarungsinteresse bestehe. Insbesondere durch die Frage nach Fahrgastkategorien in Ziffer 12a des Erhebungsbogens erfrage die Antragsgegnerin den Kundenstamm der Antragstellerin, der gerade unter das Gewerbegeheimnis falle. Gleiches gelte für die Aufzählung der Umsätze und Kosten in Ziffer 14. Die Antragstellerin berufe sich ausdrücklich auf ihr Verweigerungsrecht. Das Entschließungsermessen habe die Antragsgegnerin fehlerhaft ausgeübt, da es keiner Beiziehung eines Sachverständigen bedurft hätte, weil die Aufklärung des Sachverhalts keine besondere Sachkunde erfordere und die Antragsgegnerin die Unterlagen selbstständig prüfen könne. Allein der Umfang der angefragten Daten rechtfertige keine andere Bewertung. Die Abfrage der Einnahmen-/Überschussrechnung, Gewinn- und Verlustrechnung und betriebswirtschaftlicher Auswertungen zu sämtlichen Umsätzen und Kosten sei nicht erforderlich und die Antragsgegnerin könne die Antragstellerin nicht in gleichem Maße zur Auskunft verpflichten, wie im Rahmen einer anlassbezogenen Überprüfung. Da Erwägungen zum Auswahlermessen gänzlich fehlten, sei der Bescheid auch deshalb rechtswidrig.

Sie beantragt,

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt sie sinngemäß aus, dass das Erfordernis eines konkreten Anhaltspunkts für die Verletzung einer Verpflichtung, die im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Unternehmen stehe, im Gesetz keine Stütze finde, denn § 54a Abs. 1 PBefG setze weder den Verdacht eines Gesetzesverstoßes noch einen besonderen Anlass voraus. Vielmehr handle es sich um eine tatbestandslose Ermächtigungsgrundlage, die allein der Erfüllung der Aufsichtsverpflichtung bzw. der Vorbereitung einer Entscheidung diene. Vorliegend liege dem Auskunftsverlangen die nach § 13 Abs. 4 PBefG von der Genehmigungsbehörde zu treffende Entscheidung zu Grunde. Danach sei beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden würden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine etwaige Zulassungssperre auf Grundlage einer besonders sorgfältigen Gesamtbetrachtung der wirtschaftlichen Verhältnisse im Taxengewerbe unter Zuhilfenahme aller erreichbaren und geeigneten Mittel festzustellen. Eine punktuelle Nachforschung aus gegebenem Anlass reiche daher nicht aus, weshalb die abgefragten Informationen erforderlich i.S.d. § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG seien. Im Übrigen müsse auch die Antragstellerin ein berechtigtes Interesse daran haben, dass keine weiteren Konzessionen auf der Grundlage unzureichender Aufklärung des Bedarfs erteilt werden. Ein Verstoß gegen Art. 8 EMRK liege fern, denn § 54 Abs. 2 und § 54a PBefG liefen vollständig ins Leere, sofern sämtliche Informationen, die einen Bezug zur Personenbeförderung haben, der Geheimhaltung unterlägen. Eine Einwilligung in die Datenverarbeitung sei nach Art. 6 Abs. 1 lit. c) DSGVO i.V.m. § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG gerade nicht erforderlich und es handle sich auch nicht um personenbezogene Daten i.S.v. Art. 4 Nr. 1 DSGVO. Die Frage, ob die angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen, sei für die Beurteilung des formellen Begründungserfordernisses unerheblich.

Mit Schreiben vom 8. Oktober 2025 teilte die Antragsgegnerin mit, dass sie bis zur Entscheidung des Gerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine Zwangsmaßnahmen treffen werde.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgelegte Behördenakte und auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

A.

Der Antrag hat, sofern er zulässig ist, in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Hauptantrag gegen den Bescheid vom 10. Februar 2025 ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Bei der Aufforderung zur Auskunftserteilung handelt es sich um einen wirksamen Verwaltungsakt (vgl. schon: OVG NRW, B.v. 3.2.1998 – 13 B 1488/97 – juris Rn. 3), welcher in Ziffer 1 des Bescheids vom 22. September 2025 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt wurde.

Der Antrag richtet sich aber gerade nicht gegen die Zwangsmittelandrohung in Ziffer 2 des Bescheids vom 22. September 2025. Die Antragstellerin begehrt im Antrag ausdrücklich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage vom 28. Juli 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Februar 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2025. Auch der Widerspruch vom 27. März 2025 richtete sich nicht gegen den Bescheid vom 22. September 2025. Eine ausdrückliche nachträgliche Einbeziehung der Zwangsmittelandrohung in Ziffer 2 des Bescheids vom 22. September 2025 in die Anfechtungsklage vom 28. Juli 2025 erfolgte nicht und mangels Klageerhebung ist diese damit mittlerweile bestandskräftig geworden.

Dem als Annexantrag in Ziffer 2 gestellte Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung fehlt mit der Zusicherung der Antragsgegnerin im Schreiben vom 8. Oktober 2025 das Rechtsschutzbedürfnis, weshalb dieser bereits unzulässig ist.

2. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 10. Februar 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2025 ist unbegründet.

Die Sofortvollzugsanordnung in Ziffer 2 des Bescheides vom 22. September 2025 ist formell rechtmäßig (a.) und die vom Gericht originär zu treffende Interessenabwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug des Bescheides fällt zugunsten der Antragsgegnerin aus (b.).

a. Die Begründung des Sofortvollzugs entspricht den formalen Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, da das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug ausreichend schriftlich begründet wurde. Diese Begründung soll dem Betroffenen ermöglichen, seine Rechte wirksam wahrzunehmen, weshalb die Behörde unter Würdigung des jeweiligen Einzelfalls darzulegen hat, warum sie abweichend vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung einer Klage, die sofortige Vollziehbarkeit der Verwaltungsakte angeordnet hat. Bloße formelhafte Begründungen reichen nicht aus. An den Inhalt der Begründung sind jedoch keine zu hohen Anforderungen zu stellen (vgl. BayVGH, B.v. 7.9.2020 – 11 CS 20.1436 – juris Rn. 20). Im Übrigen erfolgt im gerichtlichen Verfahren keine materielle Überprüfung der Begründung der Behörde nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, da eine eigene Interessenabwägung vorgenommen wird (vgl. BayVGH, B.v. 8.9.2015 – 11 CS 15.1634 – juris Rn. 6). Es ist demnach nicht entscheidungserheblich, ob die Erwägungen der Behörde die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch tatsächlich sachlich zu tragen vermögen. Insoweit verfängt auch der Einwand der Antragstellerin, die Sofortvollzugsanordnung sei inhaltlich, insbesondere im Hinblick auf den Begriff „zeitnah“ nicht hinreichend begründet worden, nicht.

Die Antragsgegnerin hat den formellen Anforderungen genüge getan, indem sie bezogen auf den vorliegenden Einzelfall ausführt, die zeitnahe Erstellung eines Funktionsfähigkeitsgutachtens sei im öffentlichen Interesse geboten. Seit dem Jahr 2023 sei ein kontinuierlicher Rückgang der funkvermittelten Fahrten bei Taxen deutlich erkennbar. Dass die Vermittlungszahlen für das laufende Jahr prognostisch sogar unterhalb jener der Corona-Jahre lägen, weise auf eine sehr schwierige wirtschaftliche Lage der Unternehmen hin. Die Antragsgegnerin befürchte, dass die Erteilung der beantragten Genehmigungen (derzeit 80) eine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen bewirken könnte, indem durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht werde. Folglich bestehe eine besonders hohe Notwendigkeit, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu schützen. Ob diese bedroht sei, sei mit Hilfe einer Prognose konkret nachzuweisen. Die zeitnahe Erstellung eines Funktionsfähigkeitsgutachtens sei insoweit elementar, um über eine gesicherte Datengrundlage für künftige Maßnahmen zu verfügen. Hierfür seien auch die von der Antragstellerin abgefragten Daten erforderlich. Unter anderem solle geklärt werden, ob sich die Nachfragesituation generell verschlechtert habe oder ob – und ggf. aus welchen Gründen – eine Verlagerung weg von den Taxenbetrieben hin zu den Mietwagenunternehmen stattgefunden habe. Folglich bestehe ein dringendes öffentliches Interesse daran, die im Erhebungsbogen abgefragten Daten zu erhalten. Eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der zeitnahen Erstellung eines Funktionsfähigkeitsgutachtens mit dem privaten Interesse, die Datenherausgabe bis zu einer endgültigen Entscheidung über die erhobene Klage zu verweigern, falle zu Ungunsten der Antragstellerin aus, was gerichtlich nicht zu beanstanden ist.

b. Die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende originäre Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragsgegnerin aus, da die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 10. Februar 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2025 voraussichtlich keinen Erfolg haben wird.

Bei der Entscheidung ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Maßnahme (Vollzugsinteresse), vorliegend die Aufforderung zur Auskunftserteilung, mit dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs (Suspensivinteresse) abzuwägen. Maßgeblich für die Entscheidung sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Wird der Hauptsacherechtsbehelf nach der gebotenen summarischen Prüfung erfolglos bleiben, weil keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids bestehen, kann der Antrag abgelehnt werden, ohne dass weitere Interessen abgewogen werden müssen.

Nach der gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung wird die Klage gegen den Bescheid vom 10. Februar 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2025 voraussichtlich keinen Erfolg haben, da die Aufforderung zur Auskunftserteilung gestützt auf § 54a Abs. 1 PBefG rechtmäßig ist und die Antragstellerin dadurch nicht in ihren Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Maßgeblicher Zeitpunkt ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also dem Zugang des Widerspruchsbescheids (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 14.6.2024 – 3 B 11.23 – juris, U.v. 7.4.2022 – 3 C 9/21 – juris Rn. 13).

aa. Die Antragsgegnerin hat sich zutreffend auf die im Bescheid genannte Rechtsgrundlage des § 54a Abs. 1 PBefG gestützt.

Danach kann die Genehmigungsbehörde sowohl zur Durchführung der ihr obliegenden Aufsicht als auch zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen und insbesondere Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere nehmen sowie von dem Unternehmer und den im Geschäftsbetrieb tätigen Personen Auskunft verlangen. Überdies bestimmt § 54a Abs. 1 Satz 3 PBefG, dass der Unternehmer und die im Geschäftsbetrieb tätigen Personen dem Beauftragten der Genehmigungsbehörde bei den Ermittlungen die erforderlichen Hilfsmittel zu stellen und die nötigen Hilfsdienste zu leisten haben.

Das Aufsichtsrecht umfasst die Prüfung der Erfüllung der Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes, der aufgrund des § 57 PBefG erlassenen Rechtsverordnungen sowie die Überwachung der Einhaltung der durch die Genehmigung auferlegten Verpflichtungen. Nach § 54 Abs. 2 Satz 1 PBefG kann sich die Aufsichtsbehörde über alle ihrer Zuständigkeit unterliegenden Einrichtungen und Maßnahmen des Unternehmers unterrichten. Art und Häufigkeit der Aufsichts- und Prüfungsmaßnahmen werden im Gesetz nicht näher geregelt. Innerhalb der gesetzlich gezogenen Grenzen steht es im pflichtgemäßen Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob und wie sie von ihrer Aufsichtsbefugnis Gebrauch macht (BayVGH, B.v. 24.11.2010 – 11 CS 10.2862 – juris Rn. 12). Sowohl zur Durchführung der Aufsicht, als auch zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen kann die Genehmigungsbehörde die erforderlichen Ermittlungen anstellen, wobei es genügt, wenn einer der beiden Zwecke betroffen ist (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 54a PBefG Rn. 31). Darüber hinaus kann die zuständige Behörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens und unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes weitere erforderliche Ermittlungsmaßnahmen einleiten und durchführen, da die Aufzählung in § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG, wie sich aus dem Zusatz „insbesondere“ ergibt, nicht abschließend ist (vgl. BayVGH, B.v. 22.7.2024 – 11 CS 24.764 – juris Rn. 15). Für eine Betriebsprüfung nach § 54a PBefG bedarf es weder des Verdachts eines Gesetzesverstoßes noch eines besonderen Anlasses (Häberle in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand März 2024, § 54a PBefG Rn. 1; Bidinger, a.a.O. § 54a PBefG Rn. 42). Es handelt sich dabei um eine sog. tatbestandslose Ermächtigung, deren alleinige Voraussetzung ist, der Erfüllung der Aufsichtsverpflichtungen der zuständigen Behörde bzw. der Vorbereitung ihrer Entscheidungen im finalen Sinne zu dienen. Die Frage, ob für eine Betriebsprüfung ein Anlass besteht, ist daher allenfalls im Rahmen der Ermessensausübung durch die Antragsgegnerin zu überprüfen (BayVGH, B.v. 24.11.2010 a.a.O. Rn. 12; Bidinger, a.a.O. § 54a PBefG Rn. 42). Auch aus § 54b Satz 2 PBefG, wonach die Häufigkeit und die Intensität der Kontrollen abhängig von der Anzahl und dem Ausmaß der Rechtsverstöße sind, folgt nichts anderes (BayVGH, B.v. 22.7.2024 – 11 CS 24.764 – juris Rn. 16).

Dies zugrunde gelegt, bedurfte es entgegen der Ansicht der Antragstellerin gerade keiner konkreten Anhaltspunkte für eine Verletzung von Pflichten, die unmittelbar im Zusammenhang mit dem Unternehmen stehen. Die Erhebung von Daten mittels des versandten Erhebungsbogens und der daraus folgenden Erstellung eines Gutachtens durch die Firma … GmbH dient zu Recht dem Zweck der Vorbereitung einer Entscheidung i.S.v. § 13 Abs. 4 PBefG als auch der Erfüllung der Aufsichtspflicht über das Taxi- und Mietwagengewerbe i.S.d. § 54a Abs. 1 PBefG.

Nach § 13 Abs. 4 PBefG ist beim Verkehr mit Taxen die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr (Nr. 1), die Taxendichte (Nr.2), die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit (Nr. 3) und die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben (Nr.4). Zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen soll die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten. Der Beobachtungszeitraum soll höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen.

Hinzu kommt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 23, 314 und VRS Band 40, 303, 305) die Behörde zur Feststellung der schwierig zu ermittelnden Zulassungssperre besonders sorgfältig mit Hilfe aller erreichbaren und auch geeigneten Mittel die dafür maßgebenden Umstände prüfen muss, wobei es auf eine Gesamtbetrachtung der wirtschaftlichen Verhältnisse im Taxengewerbe ankommt. Die aufgezeigten Anforderungen gebieten eine dauerhafte Kenntnis des Gewerbes; eine punktuelle Nachforschung aus gegebenem Anlass reicht daher nicht aus (OVG NRW, B.v. 3.2.1998 – 13 B 1488/97 – juris Rn. 8).

Wie die Antragsgegnerin im Bescheid vom 22. September 2025 ergänzend ausführt, sei die letzte Genehmigung zur Personenbeförderung im Gelegenheitsverkehr mit Taxen im Jahr 1992 durch die Antragsgegnerin erteilt worden. Vor diesem Hintergrund führe sie in regelmäßigen Abständen eine Funktionsfähigkeitsprüfung nach § 13 Abs. 4 PBefG durch, um auf deren Grundlage über die Vergabe neuer Genehmigungen zu entscheiden. Zuletzt sei die Funktionsfähigkeit des …Taxengewerbes im Jahr 2022 überprüft worden. Im Rahmen dieser Prüfung sei festgestellt worden, dass der Taxiflotte mit 495 Fahrzeugen eine Mietwagenflotte von 187 Fahrzeugen gegenüberstehe. Aktuell stünden 492 Taxen und 269 Mietwagen zur Verfügung. Die Anzahl der funkvermittelten Fahrten habe 2022 noch 1.092.253 und 2025 nur noch 501.822 betragen. Dies weise auf eine sehr schwierige wirtschaftliche Lage der Unternehmen hin. Aktuell sei über insgesamt 80 Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu entscheiden (69 Neubewerber und 11 Altbesitzer).

Vor diesem Hintergrund überzeugt es, dass die Wirtschaftlichkeit des Taxi- und Mietwagengewerbes insgesamt evaluiert werden soll, und dass dazu mittels des Erhebungsbogens auch die Auswirkungen der erteilten Genehmigungen zur Personenbeförderung im Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen in den Blick genommen werden. Anders als bei Taxen sieht das deutsche Personenbeförderungsrecht keine Kontingentierung der Mietwagengenehmigungen vor. Es existiert keine objektive Berufswahlregelung. Soweit der Unternehmer die subjektiven Voraussetzungen der Genehmigung erfüllt, besteht ein zahlenmäßig unbegrenzter Anspruch auf Genehmigungserteilung (vgl. § 15 Abs. 1 i.V.m. § 49 Abs. 4 PBefG). Sinkt wegen der Angebotsausweitung des Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen die Nachfrage nach Taxifahrten, ist das bei der Bewertung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen, wobei das Taxengewerbe bereits bei einer geringeren Zahl von bereitgehaltenen Taxen funktionsfähig sein könnte. Das Argument der Antragstellerin, sie unterliege als Mietwagenunternehmerin zum streitgegenständlichen Sachverhalt nicht der Aufsicht der Antragsgegnerin, verfängt aufgrund des aufgezeigten Zusammenhangs zwischen dem Gelegenheitsverkehr mit Taxen und Mietwagen, der im Einzelnen gerade genauer ermittelt werden soll, nicht.

Es begegnet ferner keinen rechtlichen Bedenken, dass die Firma … GmbH als private Dienstleisterin mit der Erstellung des Funktionsfähigkeitsgutachtens beauftragt wurde, da es der Antragsgegnerin obliegt, wen sie mit der Auswertung der erhobenen Daten betraut. Nach dem Wortlaut des § 54a Abs. 1 PBefG werden Maßnahmen durch Beauftragte der Genehmigungsbehörde durchgeführt. Beauftragt sind alle Personen, die die Behörde zur Durchführung ihrer Aufsichtsmaßnahmen einschaltet. Hierunter fallen nicht nur die Behördenmitarbeiter selbst, sondern auch Dritte. Diese werden aber nicht ohne weiteres zu beliehenen Unternehmern, mit der Wirkung, dass sie selbstständig öffentlichrechtliche Akte setzen (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 54a PBefG Rn. 39). So liegt der Fall auch hier. Das Funktionsfähigkeitsgutachten dient lediglich als Entscheidungsgrundlage im Rahmen des § 13 Abs. 4 PBefG. Hoheitliche Aufsichtsmaßnahmen ergreift die beauftragte Dritte selbst nicht.

Allerdings müssen die verlangten Unterlagen, wie § 54a Abs. 1 PBefG vorsieht, für den Zweck der Aufsichtsausübung bzw. Entscheidungsvorbereitung erforderlich sein. Dabei ist der Begriff „erforderlich“ aber nicht als „zwingend geboten“ oder „unverzichtbar“ zu verstehen, sondern als zur Zweckerreichung sachlich geeignet und verhältnismäßig (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 28.6.2024 – 6 L 1142/24 – juris Rn. 91). Diese weite Auslegung der „Erforderlichkeit“ erscheint auch im Kontext der neu zu treffenden Entscheidungen nach § 13 Abs. 4 PBefG geboten. Es geht nämlich dabei um die zutreffende Beantwortung einer Frage, die sowohl für die im öffentlichen Verkehrsinteresse liegende Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes wie für die Verwirklichung des Grundrechts auf Zugang zum Beruf des Taxiunternehmers (Art. 12 Abs. 1 GG) bedeutsam ist. § 54a PBefG ist dabei nicht isoliert zu sehen. Indem er auf die behördlicherseits zu treffenden Entscheidungen abstellt, bezieht er als Maßstäbe für die Erforderlichkeit die gesetzlichen Vorgaben – etwa in §§ 13 und 39 PBefG – ein, sofern es sich um gesetzlich näher ausgestaltete Entscheidungen handelt (vgl. OVG NRW, B.v. 3.2.1998 – 13 B 1488/97 – juris Rn. 7). Welche Daten abgefragt werden dürfen, bestimmt sich also anhand der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im Einzelfall. Anhaltspunkte dafür, dass die Offenlegung der Einnahmen-/Überschussrechnung, Gewinn- und Verlustrechnung sowie betriebswirtschaftliche Auswertungen zu sämtlichen Umsätzen und Kosten unverhältnismäßig wäre, sind nicht ersichtlich. Die Daten erscheinen vielmehr sachlich geeignet, die wirtschaftliche Situation des Taxi- und Mietwagengewerbes beurteilen sowie die durch Schätzung angegebenen Daten zum Betrieb, zu den Fahrzeugen und Einsatzzeiten bzw. Tourenaufkommen durch Daten belegen zu können. Da die letzte Funktionsfähigkeitsprüfung im Jahr 2022 stattfand, ist die Kontrolle auch in zeitlicher Hinsicht verhältnismäßig. Nähere Ausführungen zum Auswahlermessen waren vorliegend nicht angezeigt, da sich bereits durch die Fragestellungen im Erhebungsbogen die Auskunftsverpflichtung dahingehend konkretisierte, dass die Antragsgegnerin entschied, worüber die Antragstellerin in welchem Umfang Auskunft zu erteilen habe. Ein fehlerhaftes Entschließungsermessen ist nicht ersichtlich. Ob die Auswertung der Daten anstelle eines Dritten durch die Antragstellerin selbst zweckmäßig wäre, was im Übrigen eher unter eine fehlerhafte Auswahlentscheidung zu subsumieren wäre, unterliegt gerade nicht der gerichtlichen Ermessenskontrolle, da justiziable Ermessensfehler nicht ersichtlich sind (§ 114 Satz 1 VwGO).

bb. Die von der Antragstellerin erhobenen Einwendungen stehen der Verpflichtung zur Auskunftserteilung nicht entgegen.

(1) Eine Verletzung unionsrechtlich geschützter Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse ist durch die Datenabfrage nicht zu bejahen. Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen stellt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar (vgl. EuGH, U.v. 14.2.2008, Varec, C-450/06, ECLI:EU:C:2008:91, Rn. 49; U.v. 29.3.2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C-1/11, ECLI:EU:C:2012:194, Rn. 43 f.) und wird neben Art. 17 Abs. 2 GRCh (vgl. EuGH, U.v. 23.11.2016, Bayer CropScience SA-NV und Stichting De Bijenstichting, C-442/14, ECLI:EU:C:2016:890, Rn. 97 ff.), auch durch Art. 16 GRCh gewährleistet. Die Europäische Menschenrechtskonvention kennt zwar keine ausdrückliche Garantie der Berufsfreiheit (vgl. EGMR Thlimmenos v. Greece, U.v. 6.4.2000, Nr. 34369/97, § 41). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte darf der Begriff „Privatleben“ in Art. 8 EMRK aber nicht dahin ausgelegt werden, dass die beruflichen und geschäftlichen Tätigkeiten natürlicher und juristischer Personen hiervon ausgeschlossen sind (vgl. EGMR, Niemitz v. Germany, U.v. 16.12.1992, Nr. 13710/88, § 29; Societé Colas Est and others v. France, U.v.16.4.2002, Nr. 37971/97, § 41; Peck v. United Kingdom, U.v. 28.1.2003, Nr. 44647/98, § 57), so dass grundsätzlich auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dem Schutz von Art. 8 EMRK unterfallen dürften (vgl. BVerfG, B.v. 27.4.2021 – 2 BvR 206/14 – juris Rn. 75 f.; EuGH, U.v. 14.2.2008, Varec, C-450/06, ECLI:EU:C:2008:91, Rn. 48). Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen ist dennoch nicht schrankenlos. Das Erfordernis einer Rechtsgrundlage für Eingriffe der öffentlichen Gewalt ist dabei als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts anerkannt und in Art. 52 Abs. 1 GRCh ausdrücklich niedergelegt. Gleiches gilt für den Schutz des Privatlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK, welcher unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips nach Art. 8 Abs. 2 EMRK ausdrücklich eingeschränkt werden kann. Eine Behörde darf danach in die Ausübung dieses Rechts nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Wie bereits dargelegt, dient § 54a Abs. 1 PBefG als taugliche gesetzliche Grundlage zur Offenlegung von betrieblichen Daten und dient der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, in Gestalt der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes.

Auch ein Verstoß gegen nationale Vorschriften zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen ist nicht ersichtlich. Es sind die Befugnisse der Antragsgegnerin als Aufsichtsbehörde schon vom Anwendungsbereich des Gesetzes zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen ausgenommen, da gemäß § 1 Abs. 2 GeschGehG öffentlichrechtliche Vorschriften – wie hier § 54 a PBefG – zur Geheimhaltung, Erlangung, Nutzung oder Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen den Vorschriften des Gesetzes zum Schutz von Geschäftsgeheimnissenvorgehen. Gleiches ergibt sich aus § 3 Abs. 2 GeschGehG wie eben auch aus dem maßgeblichen Unionsrecht (vgl. BayVGH, B.v. 21.01.2025 – 11 CS 24.2003 – juris Rn. 18).

Die pauschale Behauptung, die Unterlagen enthielten Geschäftsgeheimnisse und damit „sensible interne Daten“, würde im Übrigen auch nicht die Zurückhaltung aller Auskünfte rechtfertigen, sondern allenfalls einzelner Bestandteile.

(2) Obwohl bereits zweifelhaft ist, ob der Geltungsbereich der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) überhaupt eröffnet ist, ist zumindest die Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung zu bejahen. Nach Art. 1 Abs. 1 DSGVO enthält die Verordnung Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Verkehr solcher Daten. „Personenbezogene Daten“ sind nach Art. 4 Nr. 1 DSGVO alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person (im Folgenden „betroffene Person“) beziehen. Bei den im Erhebungsbogen abgefragten Informationen handelt es sich ausschließlich um solche, die im Rahmen eines Geschäftsbetriebs anfallen und das jeweilige Unternehmen betreffen. Es sind gerade keine Daten, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare Person beziehen. Dies zeigt sich insbesondere anhand der in Ziffer 12a abgefragten Daten, die sich lediglich auf Schätzungen hinsichtlich der Fahrgastkategorien und nicht auf Informationen über den identifizierbaren Kunden selbst beziehen. Es liegt aber auch kein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 lit. a) DSGVO vor, da eine Einwilligung in die Datenverarbeitung nicht zwangsläufig erforderlich ist. Nach Art. 6 Abs. 1 DSGVO ist es ausreichend, wenn mindestens eine der in Absatz 1 genannten Voraussetzungen erfüllt ist. Vorliegend ist Art. 6 Abs. 1 Satz 1 lit. c) DSGVO zu bejahen, wonach eine Datenverarbeitung dann rechtmäßig ist, wenn sie zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich ist, der der Verantwortliche unterliegt. Art. 6 Abs. 3 S. 1 DSGVO bestimmt, dass die rechtliche Verpflichtung durch das Unionsrecht oder das Recht des Mitgliedstaates festgelegt wird, dem der Verantwortliche unterliegt. Aus der Bedingung der Erforderlichkeit folgt, dass der Verantwortliche sich auf das von ihm durch die rechtliche Verpflichtung geforderte notwendige Maß beschränken muss und die Daten nicht über den geforderten Zweck und Umfang hinaus verarbeiten darf (vgl. Heberlein in: Ehmann/Selmayr DS-GVO Art. 6 Rn. 29 ff.). Die Aufforderung zur Vorlage des Erhebungsbogens begegnet daher keinen durchgreifenden Bedenken, da wie bereits dargelegt, die Datenerhebung zur Erfüllung der rechtlichen Verpflichtung aus § 54a Abs. 1 PBefG erforderlich und auch im Übrigen – wie dargestellt – rechtmäßig ist. Die Antragstellerin muss deshalb die Verarbeitung ihrer Daten im Allgemeininteresse gestützt auf eine gesetzliche Grundlage hinnehmen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt es damit nicht mehr darauf an, ob i.S.d. Art. 6 Abs. 1 lit. e) DSGVO die Datenverarbeitung in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Richtigerweise wäre hier jedoch als „Verantwortliche“ i.S.d. Art. 24 DSGVO auf die Antragsgegnerin und nicht die … GmbH abzustellen, denn diese ist nur als „Auftragsverarbeiterin“ i.S.d. Art. 28 Abs. 1 DSGVO tätig, da diese die Daten nicht selbst angefordert hat und auch nur auf Weisung des Verantwortlichen gemäß Art. 29 DSGVO verarbeitet. Darauf hatte die Antragsgegnerin im Datenschutzbeiblatt auch hingewiesen.

(3) Auf das Auskunftsverweigerungsrecht gemäß § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG i.V.m. § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ZPO hat sich die Antragstellerin vorliegend nicht zum Schutz vor Selbstbelastung berufen.

Nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG ist der zur Auskunft Verpflichtete berechtigt, die Auskunft auf solche Fragen zu verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ZPO bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Zu den Angehörigen nach § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ZPO gehören Verlobte, Ehegatten und Lebenspartner (auch wenn die Ehe oder die Lebenspartnerschaft nicht mehr besteht) sowie alle Verwandten oder Verschwägerten in gerader Linie. Die Kammer teilt die Ansicht des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin, dass über die in § 54a PBefG normierten Verweigerungsrechte hinaus, die allgemeinen Zeugnisverweigerungsrechte der Zivilprozessordnung nicht nur bei Gefahr straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlicher Verfolgung, sondern in dem in Art. 65 BayVwVfG entsprechenden Umfang gelten sollen (vgl. so auch: Heinze in: Heinze/Fehling/Fiedler, 2. Aufl. 2014, PBefG § 54a Rn. 4) nicht. Denn somit könnte gemäß Art. 65 Abs. 2 BayVwVfG i.V.m. § 384 Nr. 3 ZPO die Aussage verweigert werden, sofern durch die Beantwortung der Frage ein Gewerbegeheimnis offenbart werden würde. Zum einen wird in § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG ausdrücklich nur auf § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ZPO und gerade nicht auf § 384 Nr. 3 ZPO verwiesen, was nahelegt, dass der Gesetzgeber eine Anwendung des § 384 ZPO für den vorliegenden Fall gerade nicht beabsichtigte. Es sollte lediglich der personelle Schutzbereich erweitert werden. Zum anderen bezieht sich § 384 ZPO ebenfalls auf das Zeugnisverweigerungsrecht des Zeugen. Schutzberechtigter muss der Zeuge selbst sein oder ein Dritter, demgegenüber der Zeuge kraft Gesetzes oder kraft Vertrages, z.B. kraft Anstellungsvertrages, zur Geheimhaltung verpflichtet ist; es muss sich also um ein Geschäftsgeheimnis Dritter, nicht das einer Prozesspartei handeln (vgl. Weinland in: MüKoZPO, 7. Aufl. 2025, ZPO § 384 Rn. 13). Im Übrigen würde eine derart weite Auslegung des § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG die Kontrollrechte der Aufsichtsbehörde vollständig aushöhlen, sofern die Datenerhebung verweigert werden kann, sobald dabei Gewerbegeheimnisse betroffen sind.

Ferner erschließt sich der Kammer nicht, warum gerade an den Fahrgastkategorien (Ziffer 12a des Erhebungsbogens) oder der Preiskalkulation (Ziffer 14) ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bestehen sollte. Dass sich die Antragstellerin durch die Preisgabe dieser Daten der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung etwa wegen Steuerhinterziehung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde, hat sie nicht vorgetragen, sondern gerade darauf verwiesen, dass sie dadurch Gewerbegeheimnisse preisgeben würde.

c. Nachdem der Hauptsacherechtsbehelf aus den dargelegten Gründen voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, spricht ein gewichtiges Indiz in der Interessenabwägung dafür, es bei der sofortigen Vollziehbarkeit der Aufforderung zur Auskunftserteilung zu belassen.

B.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

C.

Der Streitwert ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025.