Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Zwar ist die streitgegenständliche Satzung zum 1. Januar 2025 außer Kraft getreten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entzieht zwar das Außerkrafttreten der zur Prüfung gestellten Norm dem Normenkontrollantrag grundsätzlich seinen Gegenstand. § 47 Abs. 1 VwGO geht von dem Regelfall einer noch gültigen Norm als Gegenstand des Normenkontrollantrags aus. Ein Normenkontrollantrag kann allerdings trotz Außerkrafttretens der angegriffenen Rechtsnorm zulässig bleiben, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind (BVerwG, U.v. 29.6.2001 – 6 CN 1.01 – juris Rn. 10; B.v. 2.9.1983 – 4 N 1.83 – juris Rn. 9). So liegt der Fall hier. Die außer Kraft getretene Satzung bildet nach wie vor die Rechtsgrundlage für mehrere Gebührenbescheide, die an den Antragsteller gerichtet sind und sich derzeit noch im Widerspruchsverfahren befinden.

2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, weil der Gebührenteil der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung des Antragsgegners (BGS/WAS) vom 10. Dezember 2020 unwirksam war. Denn der Antragsgegner hat in seine Vorauskalkulation eine Kostenunterdeckung aus den Vorjahren 2016 bis 2019 in Höhe von 174.596,90 € eingestellt, obwohl er in diesen Jahren keine Vorauskalkulation durchgeführt hatte (a). Zudem fehlte es an einer verbindlichen planerischen Vorgabe für die Berücksichtigung der Kosten und Erlöse der Wasserlieferungen in einer Vorauskalkulation nach Art. 8 Abs. 6 KAG, welches die Unwirksamkeit der durch die Vorauskalkulation ermittelten satzungsmäßigen Gebührensätze zur Folge hat (b).

a) Nach Art. 8 Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 KAG können bei der Gebührenbemessung die Kosten für einen mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden, der jedoch höchstens vier Jahre umfassen soll. Kostenüberdeckungen, die sich am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, sind innerhalb des folgenden Bemessungszeitraums auszugleichen; Kostenunterdeckungen sollen in diesem Zeitraum ausgeglichen werden. Damit wird den systemimmanenten Ungenauigkeiten Rechnung getragen, die sich aus einer Vorauskalkulation einer zu erhebenden Wasserverbrauchsgebühr ergeben (z. B. Schwankungen im Wasserbezug, Kostenveränderungen beim laufenden Betriebsaufwand; vgl. BayVGH, U.v. 15.3.2005 – 23 B 04.2579 – juris Rn. 33). Dagegen sollen nicht Überdeckungen sanktioniert werden, die sich auf Grund einer vom Einrichtungsträger unterlassenen Gebührenkalkulation i.S. des Art. 8 KAG ergeben (BayVGH, U. v. 16.12.1998 – 23 N 94.3201, 23 N 97.20002 – BeckRS 2005, 29083).

Die sich aus Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG ergebende Pflicht, Kostenüberdeckungen auszugleichen (Halbs. 1), und die in der Vorschrift enthaltene Vorgabe, dass Kostenunterdeckungen ausgeglichen werden sollen (Halbs. 2), bestehen nach dem eindeutigen Wortlaut („die sich am Ende des Bemessungszeitraums ergeben“) nur, wenn es einen Bemessungszeitraum gibt. Im Hinblick auf die systematische Stellung des Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG im Anschluss an Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG ist insoweit ein ein- oder mehrjähriger Zeitraum gemeint, bezogen auf den (voraussichtlich) anfallende Kosten veranschlagt werden. Führt die Gemeinde oder der sonstige Einrichtungsträger keine (Voraus(?)-)Kalkulation durch, so gibt es keinen Bemessungszeitraum, an dessen Ende sich eine Über- oder Unterdeckung ergeben könnte (vgl. BayVGH, B.v. 16.5.2025 – 4 CS 25.564 – juris Rn 10). Unter die Ausgleichsregelung fallen nur solche Kostenunterdeckungen, die trotz sorgfältiger Veranschlagung eingetreten sind, weil entweder die tatsächlichen von den kalkulierten Kosten abgewichen sind oder die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung (Summe der Maßstabseinheiten) von der kalkulierten Nutzungsmenge abgewichen ist (Brüning, NVwZ 2020,560; Anm. zu BVerwG, U.v. 27.11.2019 – 9 CN 1.18 – juris). Die Berücksichtigung einer vorausgehenden Kostenunterdeckung in einer Gebührenkalkulation muss deshalb von vornherein ausscheiden, soweit sie wie hier in einem Zeitraum entstanden ist, für den es an einer Vorauskalkulation fehlt (Prinzip der Periodengerechtigkeit). Denn die Gebührenpflichtigen dürfen grundsätzlich nur mit denjenigen Kosten belastet werden, die den Nutzungen in der betreffenden Kalkulationsperiode entsprechen (Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 92). Ein Ausgleich nach Art. 8 Abs. 6 Satz 2 Halbs. 2 KAG kann nämlich dazu führen, dass für in der Vergangenheit entstandene Kostenunterdeckungen teilweise Gebührenschuldner herangezogen werden, die zum Zeitpunkt des Entstehens der Unterdeckungen noch nicht solche waren. Diesem – den Ausgleich einem besonderen Rechtfertigungsdruck aussetzenden – Umstand trägt der Gesetzgeber sowohl durch die zeitliche Begrenzung des Ausgleichs als auch durch die Forderung eines Bemessungs- bzw. Kalkulationszeitraums Rechnung. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass auch im Fall einer fehlenden Kalkulation ein Ausgleich zumindest möglich sein soll, hätte er einen solchen nicht an die Situation am „Ende des Bemessungszeitraums“ anknüpfen dürfen (BayVGH, B.v. 16.5.2025 – 4 CS 25.564 – juris Rn 12). Der Verstoß gegen die Veranschlagungsmaxime des Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG führt im vorliegenden Fall einer unterbliebenen Vorauskalkulation aus dem Zeitraum der Unterdeckung ohne weiteres zur Unwirksamkeit der Gebührensatzung des Antragsgegners.

b) Darüber hinaus fehlte es an einer verbindlichen planerischen Vorgabe für die Berücksichtigung der Kosten und Erlöse der Wasserlieferungen in einer Vorauskalkulation nach Art. 8 Abs. 6 KAG, welches die Unwirksamkeit der durch die Vorauskalkulation ermittelten satzungsmäßigen Gebührensätze zur Folge hat.

In der Vorauskalkulation nach Art. 8 Abs. 6 KAG können bei der Gebührenbemessung die Kosten für einen mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden, der jedoch höchstens vier Jahre umfassen soll. Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG soll das Gebührenaufkommen die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben decken. Das Kommunalabgabengesetz definiert den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff nicht, sondern setzt ihn als gegeben voraus (LT-Drucks. 7/5192, S. 19) und verweist damit auf die Regeln der betriebswirtschaftlichen Kostenlehre. Dort gibt es zwar keinen einheitlichen Kostenbegriff. Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG gehören aber zu den gebührenfähigen Kosten öffentlicher Einrichtungen auch angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals bzw. des aufgewandten Kapitals. Die ausdrückliche Anerkennung dieser Kalkulationsansätze als gebührenfähige Kosten belegt, dass für das Benutzungsgebührenrecht und die Kalkulation der Benutzungsgebühren der sog. wertmäßige Kostenbegriff, nicht aber der pagatorische Kostenbegriff maßgebend ist. Der pagatorische Kostenbegriff stellt allein auf tatsächliche Zahlungsvorgänge im fraglichen Kalkulationszeitraum ab und erfasst nicht die „fiktiven“ Kosten der Eigenkapitalverzinsung und der Abschreibungen, also die sog. kalkulatorischen Kosten, denen im jeweiligen Kalkulationszeitraum keine Zahlungsvorgänge zugrunde liegen. Kosten im Sinn des wertmäßigen Kostenbegriffs sind dagegen auch der in Geld ausgedrückte Verbrauch (Werteverzehr) von wirtschaftlichen Gütern und Dienstleistungen innerhalb einer bestimmten Rechnungsperiode, soweit sie für die betriebliche, d. h. für die von der öffentlichen Einrichtung erbrachte Leistungserstellung anfallen. Da mit der Erhebung von Benutzungsgebühren nicht (nur) die für den Kalkulationszeitraum veranschlagten oder tatsächlichen Ausgaben gedeckt werden sollen, sondern alle Kosten der Leistungserbringung in diesem Zeitraum, liegt dieser wertmäßige Kostenbegriff dem Kommunalabgabenrecht zugrunde (Vetter/Schönenbroicher/Pommer in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht Rn. 147 f.; Schulte/Wiesemann in Driehaus: Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 46). Für die Vorauskalkulation von Gebühren einer kostenrechnenden Einrichtung dürfen damit nur solche Kosten angesetzt werden, die tatsächlich und wirtschaftlich der Einrichtung zuzurechnen sind. Dabei müssen die Kosten auf einer realistischen und rechtlich einwandfreien Grundlage basieren, um die Gebühren rechtssicher und nachvollziehbar zu gestalten. Deswegen ist für die Zurechnung der Kosten zu einer leitungsgebundenen Einrichtung entscheidend, dass sie in ihrem gesetzlichen Aufgabenbereich tätig wird.

Die Kosten, welche durch die Abgabe von Wasser an sogenannte „Wassergäste“, also aus Wasserlieferungen an Dritte, entstehen, sind dabei dem Grunde nach keine Kosten der liefernden Einrichtung, welche auf deren gebührenpflichtige Benutzer umgelegt werden können. Wasserlieferungen an andere Aufgabenträger gehören grundsätzlich nicht zum Aufgabenkreis des Wasserlieferanten als Aufgabenträger der öffentlichen Wasserversorgung, denn die Wasserversorgung ist als Pflichtaufgabe eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 BayGO) und betrifft lediglich eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft (BVerwG, B.v. 29.7.2021 – 4 VR 8.20 – juris Rn. 9). Auch ein Wasserzweckverband nimmt insoweit nur diese Aufgaben seiner Mitglieder wahr und darf grundsätzlich nicht in einem Aufgabenkreis außerhalb seines Zuständigkeitsbereich tätig werden. Denn ein Zweckverband wird von Gebietskörperschaften gebildet, um ihm einzelne Aufgaben oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängenden Aufgaben zu übertragen (Art. 17 Abs. 1 KommZG). Die Wasserversorgung eines Ortsteils der Gemeinde S., welcher außerhalb des Verbandsgebietes liegt, gehört deswegen nicht zu den Aufgaben des Antragsgegners. Zwar mag es sein, dass die Verwaltung insbesondere im Bereich der Daseinsvorsorge, in dem sie lediglich aufgrund von Aufgabenzuweisungs- und Zuständigkeitsnormen tätig wird, welche nicht unmittelbar das Verhältnis zwischen Staat und Bürger durch Vorgabe einer bestimmten Handlungsform regeln, sondern lediglich die Erfüllung bestimmter Aufgaben vorschreiben, die Wahlfreiheit besitzt, in welcher Form sie diese Pflichtaufgabe erfüllen will (vgl. BayVGH, B.v. 15.10.2019 – 4 C 19.1345 – juris Rn. 7). Daraus die Folgerung abzuleiten, dass bei der Beschaffung von Trinkwasser von einem Dritten, die unmittelbar als Teil der öffentlichen Aufgabe der Trinkwasserversorgung zu betrachten ist, auch und insbesondere eine privatrechtliche Ausgestaltung dieses Beschaffungsvorgangs in Betracht kommt (VG München, B.v. 11.6.2024 – M 31 K 23.6118 – juris Rn. 18), geht jedoch am Problem vorbei, denn besteht schon keine Aufgabe und damit keine sachliche Zuständigkeit der wasserabgebenden Gebiets- oder Verbandskörperschaft, stellt sich auch nicht die Frage nach der zulässigen Handlungsform. Nach Art. 57 Abs. 2 GO trifft die Pflichtaufgabe der öffentlichen Wasserversorgung grundsätzlich die jeweilige Gemeinde; übersteigt sie im Einzelfall deren Leistungsfähigkeit, ist die Aufgabe nach Art. 57 Abs. 3 GO in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen. Die Wassergewinnung und gegebenenfalls auch die Wasseraufbereitung stellen dabei Teilaufgaben, also „einzelne“, mit dem Zweck der Trinkwasserversorgung zusammenhängende Aufgaben dar, die grundsätzlich einer Aufgabenübertragung im Wege der Zweckvereinbarung nach Art. 7 Abs. 5 Satz 2 KommZG zugänglich sind (zur Teilaufgabenübertragung auf einen Zweckverband vgl. BayVGH, U.v. 19.12.2024 – 20 B 22.28 – juris). Dies kommt in § 50 Abs. 4 bis 5 WHG i.V.m. § 5 TrinkwV zum Ausdruck, die zwischen der Wassergewinnung, der Aufbereitung und der Verteilung des Trinkwassers als Teile des Gesamtkomplexes der Trinkwasserversorgung differenzieren (Gaß in: Thimet, KommAbgabenRBay 76. EL Juli 2016, Teil VI 3.15.1 Anm. 2.4).

Allgemein kann sich eine gesetzmäßige (Teil-)Aufgabe, Wasser an einen anderen Aufgabenträger zu liefern, deswegen nur aus der kommunalen Zusammenarbeit ergeben, welche insbesondere im Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KommZG) geregelt ist (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KommZG). Kosten, die aus der kommunalen Zusammenarbeit nach dem KommZG entstehen, sind Kosten der Einrichtung und somit auch ansatzfähige Kosten. Die hieraus resultierenden Einnahmen (vgl. Art. 7 Abs. 5 Nr. 4, 10 Abs. 3 KommZG) sind ebenfalls in die Kalkulation einzustellen. Nachdem hier zwischen dem Antragsgegner und der Gemeinde S. ein Vertrag im Sinne eines Austauschverhältnisses geschlossen werden sollte, kommt lediglich der Abschluss einer Zweckvereinbarung in Betracht, wobei eine Gemeinschaftszweckvereinbarung nach § 7 Abs. 3 KommZG ausscheidet, weil diese nur zwischen Gebietskörperschaften geschlossen werden kann und der Antragsgegner als Zweckverband keine Gebietskörperschaft ist.

Entstehen Kosten für Wasserlieferungen an andere Aufgabenträger außerhalb des Regelungssystems des KommZG oder anderer gesetzlich geregelter kommunaler Zusammenarbeit, egal ob öffentlichrechtlich oder privatrechtlich gestaltet, so handelt es sich hierbei dementsprechend um keine Kosten der Wasserversorgungseinrichtung, weil sie außerhalb der gesetzlich vorgesehenen Aufgabenerfüllung entstanden sind. Sie stellen damit keine nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten dar. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Antragsgegner in § 4 Abs. 5 seiner Verbandssatzung vorgesehen hat, der Zweckverband könne nach Maßgabe seiner vorhandenen Kapazitäten auch Dritte (Gemeinden, Zweckverbände) für Bereiche, die nicht zum Versorgungsgebiet des Zweckverbandes (§ 3) gehören, mit Trinkwasser versorgen, soweit dadurch die vorrangigen Interessen der Verbandsmitglieder nicht beeinträchtigt werden und ihn zum Abschluss von Wasserlieferungsverträgen ermächtigt hat. Denn ein Zweckverband kann nicht kraft eigenen Organisationsrechts seinen oben beschriebenen gesetzlichen Aufgabenkreis erweitern; seine Satzungsautonomie besteht vielmehr nur in den Grenzen der sachlichen Zuständigkeit. Zudem sind gerade einem Zweckverband durch die Vorschrift des Art. 7 Abs. 5 Satz 2 KommZG bestimmte Grenzen in der kommunalen Zusammenarbeit gesetzt.

Eine Zweckvereinbarung ist jedoch nur durch den Abschluss eines öffentlichrechtlichen Vertrags im Sinn der Art. 54 ff. BayVwVfG möglich (Art. 7 Abs. 1 KommZG). Ergänzend zu den Bestimmungen des KommZG gelten nach Art. 62 BayVwVfG die Vorschriften des BayVwVfG und des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) entsprechend. Nach Art. 57 BayVwVfG ist die Zweckvereinbarung als öffentlichrechtlicher Vertrag schriftlich abzuschließen (Schober in: Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Art. 7 KommZG Rn. 2). Im vorliegenden Fall besteht nach den Angaben des Antragsgegners eine solche schriftliche Vereinbarung nicht. Wird aber gegen das Schriftformerfordernis des Art. 57 BayVwVfG verstoßen, so ist grundsätzlich der gesamte öffentlichrechtliche Vertrag nichtig (Art. 59 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 125 Satz 1 BGB). Das Schriftformerfordernis ist Wirksamkeitsvoraussetzung eines öffentlichrechtlichen Vertrages (BVerwG, U.v. 24.8.1994 – 11 C 14.93 – BVerwGE 96, 326 (332); Mann in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 57 Rn. 35).

Ausschlaggebend bleibt insgesamt, dass die Grundstückseigentümer im Einzugsbereich der Wasserversorgungsanlage des Antragsgegners – und damit auch der Antragsteller – nicht mit Aufwendungen belastet werden, die für Wasserlieferungen bzw. deren Vorhalt an Wassergäste angefallen sind (vgl. zu Beiträgen: BayVGH, U.v. 25.4.2007 – 23 B 06.3220 – BeckRS 2007, 29728; U.v. 24.10.1990 – 23 B 88.2282 – n.V.). Nachdem keine wirksame Zweckvereinbarung mit der Gemeinde S. getroffen wurde, fehlte es an einer verbindlichen planerischen Vorgabe für die Berücksichtigung in einer Vorauskalkulation nach Art. 8 Abs. 6 KAG. Die der Kalkulation zugrunde gelegte Schätzung der zukünftig bezogenen Wassermenge stellt keine belastbare Kalkulationsgrundlage dar. Ansprüche aus formunwirksamen Verträgen (Art. 59 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 125 Satz 1 BGB; § 31 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2, § 31a GWB) können nicht entstehen. Die rein faktische Möglichkeit, Einnahmen aus einem tatsächlichen Austauschverhältnis zu erzielen, können die Kosten des Wassergastverhältnisses, welche in die Kalkulation der Benutzungsgebühren eingestellt wurden, von vornherein nicht kompensieren. Auch ein evtl. möglicher, durch eine tatsächliche Lieferung entstehender öffentlichrechtlicher Erstattungs- oder Bereicherungsanspruch ist hierzu nicht in der Lage.

Ohne dass es noch darauf ankommt, bestehen auch Zweifel an der durchgeführten Kalkulation des Gastwasserpreises. Bei der in der Gesamtkalkulation gewählte Äquivalenzziffer von 0,75 handelt es sich um einen gegriffenen Wert. Vielmehr dürfte es erforderlich sein, auf der Grundlage der betriebswirtschaftlichen Kostenrechnung die auf die Teilaufgabenwahrnehmung entfallenden Kosten zu ermitteln.

3. Der Antragsgegner trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

4. Die Revision wird nicht zugelassen.