Die zulässige Berufung ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. Juli 2024 und der Bescheid des Landratsamts ... vom 7. Februar 2022 sind aufzuheben. Der verfahrensgegenständliche Bescheid, mit dem gegenüber der Klägerin der Besitz und Erwerb von nicht (erwerbs-)erlaubnispflichtigen sowie der Besitz (erwerbs-)erlaubnispflichtigen Waffen verfügt worden ist, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Waffenerwerbs- und der Waffenbesitzverbote ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, weil beide Verbote Dauerverwaltungsakte sind. Maßgebliche Rechtsgrundlage für den Bescheid ist daher § 41 des Waffengesetzes (WaffG) i.d.F. d. Bek. vom 11. Oktober 2002 (BGBl I S. 3970, ber. S. 4592 und 2003 I S. 1957), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Oktober 2024 (BGBl I Nr. 332).

Der Beklagte hat das jeweils ausgesprochene Waffenbesitzverbot im angegriffenen Bescheid mit der fehlenden Eignung der Klägerin begründet, sich im Rahmen des berufungsrechtlichen Verfahrens allerdings auf die vom Verwaltungsgericht stattdessen angenommene fehlende Zuverlässigkeit gestützt und dessen Argumentation verteidigt. Ein Austausch der Rechtsgrundlage durch das Gericht – von § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Var. 5 WaffG (sonstige Eignung) zu § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Var. 6 WaffG (Zuverlässigkeit) – ist nach allgemeinen Grundsätzen möglich und begründet die Rechtswidrigkeit des Bescheids nur, wenn dieser hierdurch in seinem Wesen verändert oder der Betroffene in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt würde (vgl. BVerwG, B.v. 29.7.2019 – 2 B 19.18 – juris Rn. 24; BayVGH, U.v. 23.7.2020 – 14 B 18.1472 – juris Rn. 29). Dies ist im Ergebnis der Fall.

1. Die Anordnung des Verbots nach § 41 Abs. 1 WaffG, erlaubnisfreie Waffen und Munition zu erwerben und zu besitzen, ist rechtswidrig. Zwar teilt der Senat die Annahme fehlender Zuverlässigkeit (b) bei der grundsätzlich erwerbswilligen Klägerin (a). Jedoch fehlt es an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung, die auch bis zum Ende der mündlichen Verhandlung nicht nachgeholt wurde (c).

a) Die Klägerin ist vorliegend erwerbswillig. Ihre langjährige Mitgliedschaft im örtlichen Schützenverein sowie ihr wiederholt geäußertes Interesse am Schießen mit u.a. erlaubnisfreien Waffen stellen ausreichend konkrete Anhaltspunkte für die Annahme dar, dass sie künftig in den Besitz solcher Waffen oder Munition gelangen möchte (vgl. zum Begriff des Erwerbwillens BayVGH, U.v. 16.12.2024 – 24 B 23.1800 – juris Rn. 29 m.w.N.)

b) Der Klägerin fehlt die für den Erwerb und Besitz von erlaubnisfreien Waffen und Munition erforderliche Zuverlässigkeit.

Nach der Rechtsprechung des Senats wird die Unzuverlässigkeitsprognose i.S.d. § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG zwar nicht unmittelbar von § 5 WaffG gesteuert. Aber auch wenn es keinen unbedingten Gleichlauf gibt, können die dort genannten Tatbestände jedoch auch im Rahmen des § 41 WaffG eine Prognose der Unzuverlässigkeit hinsichtlich der dort genannten erlaubnisfreien Waffen und Munition begründen (vgl. BayVGH, U.v. 23.9.2024 – 24 B 23.2139 – juris Rn. 22 f.). Diese Auffassung wird auch durch die zuletzt erfolgte Gesetzesänderung nicht in Frage gestellt (vgl. ausdrückliche Bezugnahme des Gesetzgebers in BT-Drs. 20/12805 auf BayVGH, B.v. 30.01.2024 – 24 CS 23.1872).

Es liegen hinreichend Tatsachen i.S.d. § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG vor, die die Annahme rechtfertigen, dass der Klägerin die Zuverlässigkeit zum Erwerb und Besitz von erlaubnisfreien Waffen und Munition fehlt. Der Gesamteindruck des aktenkundigen Verhaltens der Klägerin zeigt eine seit geraumer Zeit wiederholende und in seiner Affektivität steigende Tendenz. Die dokumentierten Auffälligkeiten überschreiten hinsichtlich ihrer Häufung, der zeitlichen Abstände, der jeweiligen Anlässe und der daraus abzuleitenden Verhaltensmuster erheblich jedes sozialadäquate Maß und lassen auf eine aggressive Grundhaltung der Klägerin mit mangelndem Konfliktvermeidungsinteresse schließen, die durch ein hohes Maß an Unberechenbarkeit gekennzeichnet ist. Dass die Klägerin bislang nicht negativ in Zusammenhang mit erlaubnisfreien Waffen in Erscheinung getreten ist, hindert die Prognose der Unzuverlässigkeit nicht.

Nach den polizeilichen Mitteilungen ist die Klägerin im Laufe der letzten Jahre wiederholt und in zunehmendem Maße stark verhaltensauffällig geworden. So hat die Klägerin eine massive Anzahl an Ermittlungsverfahren (zuletzt ca. 200) bei inner- und außerbayerischen Polizeidienststellen angestoßen, die sich oft gegen die gleichen namentlich benannten Personen, teilweise aber auch gegen Unbekannte richten. Die von der Klägerin gemeldeten Vorfälle betreffen häufig vage und ausgefallene Bedrohungs- oder Gefahrensituationen, die sich entweder direkt auf die Klägerin beziehen sollen oder von ihr beobachtet worden sein wollen. Auffallend oft spielen dabei Personen mit „ausländischem Aussehen“ oder fremd klingenden Namen eine Rolle. Die zur Anzeige gebrachten Vorfälle können im Regelfall nicht näher aufgeklärt werden und liegen zum Teil viele Jahre zurück. Darüber hinaus ist das Verhalten der Klägerin nicht selten selbst Gegenstand von strafrechtlichen Ermittlungen geworden: Ausweislich der in der Behördenakte befindlichen Auskunft aus dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister (erstellt am 11.6.2024) waren zahlreiche Verfahren in Zusammenhang mit der Klägerin aus den Bereichen Beleidigung, Nötigung, Hausfriedensbruch und falsche Verdächtigung anhängig (Behördenakte, Bl. 445 ff.). In diesem Zusammenhang teilte der Beklagte mit, dass die Klägerin im Jahr 2024 aufgrund eines durch die Staatsanwaltschaft in Auftrag gegebenen psychiatrischen Gutachtens für schuldunfähig erklärt worden sei und seitdem weitere Strafverfahren gegen sie eingestellt worden seien. Ausweislich der Mitteilungen der Polizei äußert das psychiatrische Gutachten den hochgradigen Verdacht einer Erkrankung in Form einer paranoiden Schizophrenie (vgl. z.B. Behördenakte Bl. 734).

Die in diesem Verhalten wiederholt und konsistent zutage getretenen Persönlichkeitsmerkmale der Unbeherrschtheit und Unberechenbarkeit tragen die Annahme, dass sich dies mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auch auf den Umgang mit erlaubnisfreien Waffen auswirken kann.

c) Der Bescheid erweist sich allerdings deshalb als rechtwidrig, weil es an einer rechtmäßigen Ermessensausübung nach Art. 40 BayVwVfG fehlt.

aa) Die auf Basis fehlender Eignung vorgenommenen Ermessenserwägungen im Bescheid können vorliegend für das Verbot, welches nunmehr als Reaktion auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin aufrechterhalten bleiben soll, nicht herangezogen werden. Insoweit führt der Austausch der Rechtsgrundlage zu einer Wesensänderung, obwohl § 41 Abs. 1 Satz 1 WaffG sowohl hinsichtlich fehlender Eignung als auch fehlender Zuverlässigkeit die gleichen Ziele verfolgt (vgl. allgemein zur Wesensänderung BayVGH, U.v. 23.7.2020 – 14 B 18.1472 – juris Rn. 31 f.). Denn die Grenze zur Wesensänderung ist auch bei Vorliegen der gleichen Ziele überschritten, wenn der Sachverhalt ausgetauscht wird (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 86; Schenke/Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 113 Rn. 66).

Das ist vorliegend der Fall. Ursprünglich hat das Landratsamt die fehlende Eignung der Klägerin gemäß § 6 WaffG angenommen, weil sie das mit Schreiben vom 15. Oktober 2021 geforderte Gutachten nicht vorgelegt hatte (vgl. § 4 Abs. 6 AWaff). Jedoch wurde dieser Annahme mit Vorlage des Gutachtens vom 22. April 2022 in der Fassung vom 5. September 2022, welches das Landratsamt anerkannt hat, die Grundlage entzogen. Das Landratsamt hat daraufhin selbst im Gerichtsverfahren geäußert, dass aufgrund des Gutachtens von der persönlichen Eignung der Klägerin auszugehen sei (vgl. Schriftsatz des LRA vom 23.9.2022 an das Verwaltungsgericht), stellt aber nunmehr auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin ab. Der ursprüngliche Anlass für den Erlass des angegriffenen Bescheids ist damit entfallen und wurde im laufenden Verfahren ausgetauscht. Auch wenn in beiden Fällen letztlich das auffällige Verhalten der Klägerin die tatsächliche Basis bildet, legt die Behörde dennoch einen anderen Sachverhalt zugrunde. Denn es ist ein wesentlicher Unterschied, ob auf die fehlende Eignung als Ergebnis der unterlassenen Vorlage eines Gutachtens geschlossen wird oder ob ein tatsächliches Verhalten die Grundlage für die Prognose fehlender Zuverlässigkeit bildet.

bb) Der Beklagte hat sein ursprünglich ausgeübtes Ermessen auch nicht im Laufe des Verfahrens mittels Nachschiebens von Gründen ergänzt, obwohl das ausnahmsweise trotz Wesensänderung wegen des Charakters des Bescheids als Dauerverwaltungsakt nicht ausgeschlossen war.

(1) Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2011 – 1 C 14.10 – BVerwGE 141, 253 Rn. 11; U.v. 20.6.2013 – 8 C 46.12 – BVerwGE 147, 81 Rn. 31). Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (BVerwG, U.v. 20.6.2013 – a.a.O. Rn. 32). Dies gilt grundsätzlich auch für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung.

(2) Bei Dauerverwaltungsakten können allerdings ausnahmsweise auch wesentliche Ermessenserwägungen ausgetauscht werden, soweit die Begründung nur für die Zukunft geändert wird. Dies ist zulässig, sofern die Behörde nicht zunächst defizitäre Ermessenserwägungen nachbessern und einen ursprünglich rechtswidrigen Verwaltungsakt „reparieren“, sondern einen ursprünglich rechtmäßigen Dauerverwaltungsakt an geänderte Umstände anpassen will (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, 16. Aufl. 2022, VwGO, § 114 Rn. 91). Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt (BVerwG, U.v. 20.6.2013 a.a.O. Rn. 33; s. auch VGH BW, U.v. 21.4.2021 – 5 S 1996/19 – juris Rn. 55; ablehnend Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 114 VwGO Rn. 264).

Trotz Vorlage des vom Landratsamt geforderten Gutachtens während des erstinstanzlichen Verfahrens erfolgte seitens des Beklagten keine Anpassung des Dauerverwaltungsakts an diese geänderten Umstände. Dem Verwaltungsgericht stand es hingegen nicht zu, das Ermessen stellvertretend für die Behörde auszuüben bzw. die Ermessenserwägungen „anzupassen“.

(3) Ebenso wenig wurden die ursprünglichen Ermessenserwägungen bis zum Abschluss des Verfahrens in der zweiten Instanz an die neue Sachlage angepasst. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung. Für eine zulässige Ergänzung ist nämlich zwingend erforderlich, dass dies genügend bestimmt geschieht.

Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit ergibt sich aus Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG und gilt als Ausprägung des Rechtsstaatsgebots (Art. 20 Abs. 3 GG) auch für die Änderung eines Verwaltungsakts. Soll Ermessen während des Verwaltungsprozesses ergänzt werden, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass ihre Erklärungen nicht nur prozessuales Verteidigungsvorbringen darstellen, sondern eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden, da andernfalls dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich wäre (vgl. BVerwG Urt. v. 24.2.2021 – 8 C 25.19 – juris Rn. 14; BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 46.12 – juris Rn. 35).

Diesen Anforderungen an die Art und Weise der Erklärung entsprechen die Ausführungen des Beklagten im Verfahren nicht. Auch nachdem das Verwaltungsgericht in unzulässiger Weise die Ermessensbegründung auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin „umgestellt“ hatte, hat der Beklagte die für den angegriffenen Bescheid nunmehr maßgeblichen Ermessenserwägungen nicht eigenständig nachgebildet, sondern sich allein auf prozessuales Verteidigungsvorbringen beschränkt, insbesondere indem er betont, dass das Verwaltungsgericht „richtig entschieden“ habe.

Auch die Einlassungen in der mündlichen Verhandlung bilden ausschließlich prozessuales Verteidigungsvorbringen und lassen keine behördlicherseits vorgenommene Änderung des angefochtenen Verwaltungsakts erkennen. Dem Vorbringen des Beklagten ist nicht zu entnehmen, dass der in Streit stehende Verwaltungsakt selbst seitens der Behörde aufgegriffen, evaluiert und neugestaltet werden sollte. Dies gilt insbesondere deshalb, weil der angegriffene Bescheid zwei eigenständige Verfügungen enthält, die jeweils eigene tatbestandliche Voraussetzungen haben und damit jeweils eigener Ermessensausübung bedürfen. Im Speziellen wird nicht ersichtlich, inwieweit die ursprünglichen Ermessenserwägungen für das verfügte Besitzverbot von erlaubnisfreien Waffen überprüft und aufrechterhalten oder fallengelassen worden wären. Darüber hinaus bleibt unklar, ob die Einlassungen sich inhaltlich rückwirkend für den gesamten Wirkungszeitraum der Untersagungsverfügung, ab Vorlage des nachgebesserten Gutachtens im September 2022, den Abschluss der mündlichen Verhandlung in erster Instanz, ab Zulassung der Berufung durch den Senat oder nur für die Zeit nach dem Zugang der Erklärung beziehen sollten. Solche Zweifel und Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, U.v. 13.12.2011 – 1 C 14.10 – juris Rn. 18).

2. Das in Nr. 1.2 des Bescheids verfügte Verbot nach § 41 Abs. 2 WaffG, (erwerbs-)-erlaubnispflichtige Waffen zu besitzen, ist ebenfalls rechtswidrig. Es ist bereits unklar, auf welche der beiden möglichen Prognosen in tatbestandlicher Hinsicht der Beklagte abstellen wollte, so dass die Ermessensausübung bereits von Anfang an fehlerhaft war.

Der Bescheid unterscheidet im Wesentlichen schon nicht zwischen den beiden Anordnungen nach § 41 Abs. 1 und Abs. 2 WaffG, sondern vermengt in seiner Begründung beide Rechtsgrundlagen und wendet sie undifferenziert an. Zwar wird die strukturelle Ähnlichkeit zwischen § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 41 Abs. 2 WaffG erkannt, sodann aber nur § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG geprüft. Angesichts der unterschiedlichen Voraussetzung von § 41 Abs. 1 Nr. 2 WaffG einerseits und § 41 Abs. 2 WaffG andererseits ist dies schon nicht ausreichend. Das fehlende Bewusstsein des Beklagten für eine tatbestandliche Prüfung des § 41 Abs. 2 WaffG wirkt sich auf seine Ermessensausübung aus. Im Rahmen des Ermessens erwähnt die Bescheidsbegründung erlaubnispflichtige Waffen nur beiläufig, ist sich aber offenkundig über Anwendungsbereich, Reichweite und Auswirkungen eines Verbots nach § 41 Abs. 2 WaffG nicht bewusst. Weder werden öffentliche Interessen noch berührte Belange der Klägerin ermittelt und einander zugeordnet. Die Behörde hat ihre Pflicht zur Ermessensausübung insoweit grundlegend verkannt.

Selbst wenn man hierin keinen Ermessensausfall, sondern nur ein Ermessensdefizit erblicken wollte, würde es jedenfalls an einer ausreichend bestimmten Ergänzung der Ermessensausübung (s. Rn. 33) fehlen. Der Vortrag des Beklagten erschöpft sich auch insoweit lediglich in einem reinen Verteidigungsvorbringen. Die oben dargestellten Maßstäbe werden auch im Hinblick auf das Besitzverbot von erlaubnispflichtigen Waffen nicht erfüllt, insbesondere wird zwischen den beiden eigenständigen Verfügungen nicht differenziert.

3. Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt der Beklagte, § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

4. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Unter Aufhebung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. Juli 2024 wird der Streitwert für beide Instanzen auf jeweils 10.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG. Das Interesse der Klägerin an der Beseitigung der beiden Waffenbesitzverbote, denen jeweils eine eigene Belastungswirkung zukommt, ist jeweils mit dem Auffangstreitwert zu bemessen. Der Senat hat nach § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG die Möglichkeit, den Streitwert des Verwaltungsgerichts, der auf nur 5.000,00 EUR festgesetzt worden war, von Amts wegen zu ändern.