Die zulässige Klage hat teilweise Erfolg.

I.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet (vgl. BVerwG, B.v. 21.3.2024 – 3 B 12.23 – juris Rn. 6; BSG, B.v. 19.6.2023 – B 6 SF 1/23 R – juris Rn. 8 ff.). Die Voraussetzungen für eine abdrängende Sonderzuweisung zu den Sozialgerichten nach § 51 Sozialgerichtsgesetz (SGG) liegen nicht vor. Da für Klagen auf Vergütung von Leistungen nach der TestV der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, gilt dies ebenfalls für deren Rückforderung nach § 7a Abs. 5 TestV (s. hierzu bei Leistungserbringern im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV: VG München, U.v. 10.11.2025 – M 26a K 24.4837 – juris Rn. 27 f.).

II.

Das Gericht war nicht verpflichtet, Dritte zum Klageverfahren beizuladen. Als Behörden sind die benannten Gesundheitsämter weder beteiligten- noch beiladungsfähig (Hoppe, in Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 65 Rn. 8). Selbst bei Auslegung des von der anwaltlich vertretenen Partei gestellten Antrags, dass damit die Beiladung des Freistaats Bayern und der Landeshauptstadt M. erreicht werden sollte, läge kein Fall einer notwendigen Beiladung (§ 65 Abs. 2 VwGO) vor. Eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO konnte jedenfalls unter ordnungsgemäßer Ermessensausübung aus überwiegenden Gründen der Prozessökonomie unterbleiben, da allenfalls mittelbare Interessen der Beizuladenden berührt wären und weil mit der Verzögerung eine Verfahrensverzögerung einhergegangen wäre (vgl. BVerwG, B.v. 9.2.2023, 6 A 3.21 – BeckRS 2023, 49229 Rn. 4 mwN). Außerdem erfordert auch eine umfassende Sachverhaltsaufklärung die Beiladung in Anbetracht des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) und des Beweisantragsr. ts (§ 86 Abs. 2 VwGO) nicht.

III.

Die Klage hat teilweise Erfolg. Soweit sich der streitgegenständliche Bescheid vom … Juli 2023 auf die Teststelle in der K. Str. 5 in … M. bezieht, ist er rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Hinsichtlich der weiteren Teststandorte ist der Bescheid rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

1. Rechtsgrundlage für die Rückforderung sowie für die abschließende Festsetzung der Vergütung durch Bescheid ist § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 und Satz 5 TestV in der Fassung vom 24. Juni 2021 (Banz AT 25.06.2021 V1), die am 1. Juli 2021 in Kraft getreten ist, und auch im Zeitpunkt des Bescheiderlasses im Juli 2023 in der Weise gültig war. Hiernach macht die Beklagte Rückzahlungsansprüche durch Bescheid geltend, wobei ausgezahlte Vergütungen u.a. dann zurückzuerstatten sind, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind (§ 7a Abs. 5 Satz 3 Var. 1 TestV).

Eine Anwendung der allgemeinen Regelungen über behördliche Rücknahme- und Rückforderungsentscheidungen (Art. 48 ff. Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz – BayVwVfG) ist angesichts dieser Spezialregelung ausgeschlossen (vgl. OVG RhPf., B.v. 18.6.2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 13; VG Berlin, U.v. 24.6.2025 – VG 40 K 7/25 – juris Rn. 35). Erwägungen des Vertrauensschutzes stehen dem insbesondere in Anbetracht der in den Zahlungsbescheiden enthaltenen Rückforderungsvorbehalte nicht entgegen.

2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit der Beklagten für die Rückforderungsentscheidung ergibt sich aus § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV.

Beachtliche Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Die Beklagte gab dem Kläger unter Verweis auf bestehende Zweifel an der Berechtigung zur Leistungserbringung als Apotheke vor Erlass des Rückforderungsbescheides Gelegenheit, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG), wovon der Kläger auch Gebrauch gemacht hat. Angesichts dieser Äußerungsmöglichkeit kann der Klägerbevollmächtigte trotz der verzögert gewährten Akteneinsicht nicht mit Erfolg einwenden, dass ihm vor Erlass des Bescheides nicht nochmals Gelegenheit zur (ergänzenden) Stellungnahme eingeräumt wurde. Überdies hätte eine fehlende Anhörung gemäß Art. 46 BayVwVfG jedenfalls nicht die Aufhebung des Rückforderungsbescheids zur Folge, weil sich dieser Umstand nicht auf die gebundene Entscheidung nach § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 5 TestV hätte auswirken können (vgl. VG München, U.v. 17.12.2025 – M 26b K 23.5300 – juris Rn. 17; VG Regensburg, U.v. 13.10.2025 – RO 5 K 23.2100 – juris Rn. 62; VG München, U.v. 4.8.2025, M 26a K 24.337 – juris Rn. 40; VG Münster, U.v. 11.3.2024 – 5 K 1988/23 – juris Rn. 26).

Der Rückforderungsbescheid genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG), wonach eine Anordnung hinreichend bestimmt ist, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Aus dem Bescheid und seiner Begründung ergibt sich für den Bescheidadressaten unmissverständlich, in welchem Umfang die gegenüber dem Kläger zunächst erlassenen Zahlungsbescheide aufgehoben werden, und dass angesichts dessen von ihm ein Betrag in Höhe von 269.741,50 Euro zurückgefordert wird („Die Gesamtrückforderung für die gegenständlichen Abrechnungszeiträume beträgt 269.741,50 €.“). Unschädlich ist dabei, dass die Beklagte im Tenor des Bescheids fälschlicherweise von einem Zahlungsbescheid vom 19. Juni 2022, statt vom Zahlungsbescheid vom 16. September 2022, gesprochen hat, da sie dies im Klageverfahren entsprechend klargestellt hat. Außerdem ergibt sich jedenfalls aus der Begründung des Bescheides, dass sämtliche für die im Tenor genannten Standorte gewährten Zahlungen vollständig zurückgefordert werden. Vor diesem Hintergrund handelt es sich um den Fall einer offenbaren Unrichtigkeit gemäß Art. 42 Satz 1 BayVwVfG, die jederzeit berichtigt werden kann (s. hierzu allg. Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl. 2020, § 42 Rn. 5 ff.).

3. Der Rückforderungsbescheid ist teilweise materiell rechtswidrig soweit er sich auf den Standort K. Str. 5, … in M. bezieht. Im Übrigen bestehen an der materiellen Rechtmäßigkeit hingegen keine Bedenken.

a) Nach § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 und Satz 5 TestV macht die Beklagte Rückzahlungsansprüche durch Bescheid geltend, wobei ein solcher Rückzahlungsanspruch der Beklagten dann besteht, soweit im Rahmen einer Prüfung nach § 7a Abs. 1 ff. TestV festgestellt wird, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde.

Letzteres ist auch und gerade dann der Fall, wenn der jeweilige Leistungsempfänger im Zeitpunkt der Leistungserbringung nicht nach § 6 Abs. 1 TestV zur Leistungserbringung berechtigt war, da auch dann eine Leistung nicht ordnungsgemäß erbracht wurde. Auch wenn dies im Wortlaut von § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV nicht ausdrücklich geregelt ist, folgt dies jedenfalls aus der Regelungssystematik der §§ 7 ff. TestV, da nach § 7 Abs. 1 TestV von vornherein (nur) die nach § 6 Abs. 1 TestV berechtigten Leistungserbringer zur Abrechnung der von ihnen erbrachten Leistungen und Sachkosten mit den Kassenärztlichen Vereinigungen berechtigt sind. Außerdem stellt § 7a Abs. 1 Satz 1 TestV ausdrücklich fest, dass die Abrechnungsprüfung bezogen auf den jeweiligen Leistungserbringer erfolgt. Sinn und Zweck der Norm bestätigen diese Auslegung, da nur die berechtigten Leistungserbringer Gewähr für eine ordnungsgemäße Leistungserbringung bieten. Schließlich gilt es auch den Umstand in den Blick zu nehmen, dass zu den unmittelbar in § 7a Abs. 5 Satz 3 Var. 2 TestV genannten Dokumentationspflichten im Falle beauftragter Leistungserbringer auch der Nachweis einer gültigen Beauftragung durch den Öffentlichen Gesundheitsdienst zählt (Anlage 9.2 KBV-LE). Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass eine Überprüfung der Berechtigung durch die Beklagte nur im Falle Beauftragter im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV erfolgen sollte.

b) Nach Überzeugung des Gerichts verfügte der Kläger im Zeitpunkt der Leistungserbringung – anders als im Falle der weiteren Standorte – lediglich hinsichtlich des Standorts K. Str. 5, in … M. über die erforderliche Berechtigung zur Leistungserbringung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV.

aa) Zur Leistungserbringung nach § 6 Abs. 1 TestV berechtigt waren während des verfahrensgegenständlichen Leistungszeitraums (Februar bis Oktober 2022) die zuständigen Stellen des öffentlichen Gesundheitsdienstes und die von ihnen betriebenen Testzentren (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 TestV), die von den Stellen des öffentlichen Gesundheitsdienstes als weitere Leistungserbringer beauftragten Dritten (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV) und die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV genannten Stellen (Arztpraxen, Zahnarztpraxen, Apotheken, medizinische Labore, Rettungs- und Hilfsorganisationen und die von der Kassenärztlichen Vereinigung betriebenen Testzentren).

(1) Unstreitig ist, dass der Kläger für keinen der im Bescheid genannten Standorte die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Nr. 1 TestV erfüllt oder von den Stellen des öffentlichen Gesundheitsdienstes als weiterer Leistungserbringer im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV beauftragt wurde. Insbesondere hatte der Kläger in Anbetracht der Anerkennung der Regelungen der KBV-LE Kenntnis davon, dass Leistungserbringer gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV einen Nachweis der gültigen Beauftragung durch den Öffentlichen Gesundheitsdienst zu dokumentieren haben. Einen solchen Nachweis hat der Kläger trotz der ihn nach § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV treffenden Darlegungs- und Beweislast nicht erbracht. Die bloße Kenntnis der Gesundheitsämter vom Betrieb von Teststellen allein genügt angesichts dessen nicht, um vom Vorliegen einer Beauftragung des Klägers nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV auszugehen.

(2) § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV bestimmt, dass Apotheken zur Erbringung von Leistungen nach § 1 Abs. 1 TestV berechtigt sind. Hierbei knüpft die Berechtigung zur Leistungserbringung ausweislich des Wortlauts der Norm unmittelbar an die Einrichtung, also an den Betrieb einer bestimmten Apotheke, nicht hingegen an die Person des Apothekers an. Für dieses einrichtungsbezogene Verständnis in Bezug auf die Berechtigung von Apotheken spricht neben dem Wortlaut ein Vergleich zu den ebenfalls in § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV genannten Arztpraxen. Zu diesen wird in der Begründung im Referentenentwurf der TestV in der Fassung vom 27. Januar 2021 (S. 26 f.) ausgeführt, dass unter den Begriff der Arztpraxen neben den Einzelarztpraxen und Berufsausübungsgemeinschaften auch medizinische Versorgungszentren fallen. Käme es auf die Person des Arztes an, hätte es einer solchen Klarstellung in der Verordnungsbegründung nicht bedurft (so auch VG München, U.v. 10.11.2025 – M 26a K 24.4837 – juris Rn. 39). Bestätigt wird diese Auslegung auch dadurch, dass mit der Aufnahme von Apotheken in § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV das „dichte Apothekennetz“ genutzt werden sollte, um einen ortsnahen und niedrigschwelligen Zugang der Bevölkerung zu PoC-Antigen-Tests sicherzustellen (s. Begründung des Referentenentwurfs der TestV in der Fassung vom 27. Januar 2021, S. 27). Das Ziel einer möglichst flächendeckenden Verfügbarkeit von Teststandorten anknüpfend an das Apothekennetz setzt voraus, dass die Berechtigung der Apotheke einrichtungs- und damit auch standortbezogen verstanden wird. Wären Apotheker als solche unabhängig vom Apothekenstandort generell und an jedem beliebigen Standort leistungsberechtigt, so wäre dies dem erstrebten Ziel einer Flächenabdeckung auch in strukturschwachen Gebieten nicht in gleichem Maße förderlich. Außerdem belegt auch der Vergleich mit der Regelungssystematik der Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 11. März 2021 (Az.: G47-G8000-2021/1101) diese einrichtungsbezogene Auslegung, da in dieser bis zum Inkrafttreten von § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV n.F. ausdrücklich die Inhaber von Apothekenbetriebserlaubnissen nach § 1 Abs. 2 Apothekengesetz als weitere Leistungserbringer beauftragt wurden, wobei seinerzeit Testungen auch ausdrücklich außerhalb von Apotheken in anderen geeigneten Räumen durchgeführt werden durften. Schließlich spricht für ein enges einrichtungsbezogenes Verständnis auch das Spannungsverhältnis, das andernfalls im Falle einer räumlichen Entgrenzung zwischen dem ordnungsgemäßen Teststellenbetrieb und der Erfüllung der den Apotheker treffenden apothekenrechtlichen Verpflichtungen entstehen würde. Dieser Auslegung kann wiederum ein Vergleich zu den ebenfalls in § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV genannten Rettungs- und Hilfsorganisation – gemeint sind laut der Begründung des Referentenentwurfs der TestV in der Fassung vom 24. Juni 2021, S. 33 die in § 5 Abs. 8 Infektionsschutzgesetz (IfSG) genannten Organisationen und andere Organisationen mit vergleichbarem Tätigkeitsprofil – nicht entgegengehalten werden, da deren Berechtigung an die Organisation als solche und nicht etwa an von diesen betriebene Standorte anknüpft.

(3) Vor diesem Hintergrund liegen die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV jedenfalls dann vor, wenn die abzurechnende Leistung unmittelbar in den Betriebsräumen der Apotheke erbracht wird. Gleiches gilt jedenfalls dann, wenn die Leistung zwar nicht unmittelbar in den Betriebsräumen, aber in einer solchen räumlichen Nähe zur Apotheke erbracht wird, die eine Anbindung an den Apothekenbetrieb und die Einhaltung eines hohen Qualitätsstandards ermöglicht, der insbesondere durch die Anleitung und Überwachung des Testpersonals durch den Apotheker bzw. verantwortliches pharmazeutisch geschultes Personal vor Ort gewährleistet wird. Dies folgt daraus, dass sich die Privilegierung der Apotheken gegenüber sonstigen Leistungserbringern, die einer Beauftragung bedürfen, aus den apothekenrechtlichen Pflichten und insbesondere aus der Verantwortlichkeit des Apothekers bzw. des pharmazeutischen Fachpersonals vor Ort rechtfertigt. Wie groß dabei die Distanz zwischen Apotheke und Teststelle maximal sein darf, lässt sich nicht anhand konkreter Entfernungen allgemeingültig definieren, sondern ist nach einer Bewertung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen. Je größer die räumliche Distanz zwischen dem Standort der Apotheke und dem Ort der Leistungserbringung ist, desto gewichtigerer Anhaltspunkte bedarf es, um noch von einer Anbindung an den Apothekenbetrieb ausgehen zu können.

bb) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe gelangt die Kammer unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles zu der Überzeugung (§ 108 VwGO), dass die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV nur in Bezug auf den Standort in der K. Str. 5 in … M. erfüllt sind. Unmittelbar dort befand sich zum Zeitpunkt der Leistungserbringung eine (derzeit geschlossene) Filialapotheke des Klägers, deren Personal der Kläger nach seinen in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben auch für den Betrieb dieser Teststelle einsetzte. Vor diesem Hintergrund kann von einer unmittelbaren Anbindung an den Apothekenbetrieb ausgegangen werden.

Hinsichtlich der weiteren Teststandorte gelangt die Kammer unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles hingegen zu der Überzeugung, dass diese nicht an eine der vom Kläger betriebenen Apotheken angebunden waren. Maßgeblich spricht hierfür vor allem die räumliche Distanz zwischen den Teststellen und den vom Kläger betriebenen Apotheken. Mit Ausnahme des o.g. Standortes in der K. Str. 5 in M. befindet sich keine der verfahrensgegenständlichen Teststellen in unmittelbarem Umkreis zu einer vom Kläger betriebenen (Filial-)Apotheke. Stattdessen war die Distanz zwischen den Apotheken und den Teststellen teilweise so groß, dass sie sich in unterschiedlichen Landkreisen befanden (hinsichtlich der Standorte im Landkreis G. -P. und im Landkreis E. lag dazwischen sogar noch ein weiterer Landkreis). Selbst die innerhalb der Landeshauptstadt M. gelegenen Teststellen liegen räumlich so weit voneinander entfernt, dass sich ein räumlicher Bezug nicht aufdrängt, da sie in unterschiedlichen Stadtteilen liegen (Apotheken in F. -West; Teststellen in O. bzw. W. *). Neben der räumlichen Distanz spricht vorliegend auch die Gesamtzahl der vom Kläger betriebenen Teststellen gegen eine Anbindung an den Apothekenbetrieb. In diesem Zusammenhang gilt es auch die in §§ 1 Abs. 2, § 2 Abs. 5 Apothekengesetz (ApoG) zum Ausdruck gebrachte gesetzgeberische Wertung zu berücksichtigen, wonach die Erlaubnis zum Betrieb mehrerer öffentlicher Apotheken u.a. von deren räumlicher Entfernung abhängt und auch zahlenmäßig begrenzt ist.

Ferner ergeben sich auch aus dem Verhältnis des Klägers zu den vor Ort in den Teststellen eingesetzten Mitarbeitern keine hinreichenden Anhaltspunkte, die auf eine Anbindung an eine seiner Apotheken schließen lassen. So gab der Kläger in der mündlichen Verhandlung an, dass er die genaue Zahl der in den einzelnen Teststellen beschäftigten Mitarbeiter nicht benennen könne, weil er deren Einstellung nicht verantwortet habe, nachdem dies in den Verantwortungsbereich seiner Kooperationspartner gefallen sei. Mit anderen Worten handelte es sich (jedenfalls überwiegend) nicht um vom Kläger in seinen Apotheken ohnehin beschäftigtes Personal. Zwar habe das Personal seinen Weisungen unterlegen. Ein formales Weisungsrecht genügt für sich allein gesehen jedoch nicht, um von der Anbindung an eine Apotheke ausgehen zu können, nachdem der Kläger selbst angab, seine Teststellen jeweils an nur zwei Tagen pro Woche besucht zu haben. Gleiches gilt hinsichtlich der Schulung des Personals entsprechend des Qualitätsmanagementsystems der Apotheke. Zum Einen folgt auch hieraus nicht zwingend ein Einrichtungsbezug, zum anderen gab der Kläger außerdem an, nicht sämtliche Schulungen selbst durchgeführt zu haben, sondern vor allem Folgeschulungen an bestimmte an den Teststellen eingesetzte Mitarbeiter delegiert zu haben.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Umstand, dass die Testzertifikate namens der R. -Apotheke ausgestellt worden seien, in der Gesamtschau nicht von solchem Gewicht, dass allein deshalb von einer Anbindung der Teststellen an die Apotheke auszugehen wäre. Mangels Einrichtungsbezugs ergibt sich eine Anbindung an eine bestimmte Apotheke auch nicht daraus, dass der Kläger die fachliche Verantwortung für die ordnungsgemäße Testung übernommen und für Rückfragen zur Verfügung gestanden habe.

Alldem steht nicht entgegen, dass das Landratsamt ... das Vorliegen der Voraussetzungen hiervon abweichend beurteilt hat. Die Beurteilung, ob ein Leistungserbringer die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 TestV erfüllt, obliegt im Verwaltungsverfahren der Beklagten bzw. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dem Gericht. Zwar steht es der Beklagten frei, die Gesundheitsämter im Verwaltungsverfahren im Rahmen ihrer Amtsermittlung zur Stellungnahme aufzufordern. Bei alledem ist den Regelungen der TestV jedoch nicht zu entnehmen, dass die Beklagte an die Einschätzung der Gesundheitsbehörden gebunden wäre. Jedenfalls können Stellungnahmen einzelner Landratsämter in Bezug auf die Berechtigung zur Abrechnung nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV im Verhältnis zur Beklagten keine Grundlage für das Entstehen eines schutzwürdigen Vertrauens des Klägers in die Berechtigung zur Abrechnung entstehen lassen.

Ob der Berechtigung zur Leistungserbringung als Apotheke nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV ferner außerdem der Umstand entgegensteht, dass der Kläger diese Teststellen offenbar nicht ausschließlich in eigener Verantwortung, sondern jedenfalls teilweise auch in Kooperation mit einem nicht von § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV erfassten Unternehmen erbracht hat, konnte vor diesem Hintergrund offenbleiben.

III.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wobei die Kostenquote aus dem Verhältnis der auf den Standort K. Str. 5 in … M. gewährte Vergütung (53.008,50 €) zur Höhe der Gesamtrückforderung (269.741,50 €) folgt.

IV.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Zivilprozessordnung (ZPO).