Die Klägerin wendet sich als kommunaler Verkehrsbetrieb gegen Maßnahmen des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz im Rahmen seiner Kontrolltätigkeit.

Der Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 5. Mai 2022 mit, dass er im Rahmen seiner Kontrolltätigkeit nach Art. 15 Abs. 1 BayDSG generell die Zulässigkeit von Videoüberwachungsmaßnahmen kommunaler Verkehrsbetriebe im öffentlichen Personennahverkehr überprüfe. Im Rahmen seiner Prüftätigkeit sei er darauf hingewiesen worden, dass die Beschilderung der Videoüberwachung der Klägerin unzureichend sei und auf die Überwachungsmaßnahmen erst hingewiesen werde, wenn der überwachte Bereich bereits betreten worden sei. Daneben würden manche Kameras an Haltestellen auch Teile des öffentlichen Raums erfassen. Nach Art. 57, 58 DSGVO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayDSG sei der Beklagte zuständig für die Kontrolle bei den bayerischen öffentlichen Stellen. Es werde um eine Stellungnahme zur Videoüberwachung an U-Bahnsteigen und in der U-Bahn in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gebeten, was näher ausgeführt wurde, dabei u.a., dass es für erforderlich gehalten werde, im Hinblick auf die Pflicht aus den Art. 13 f. DSGVO die vollständigen Datenschutzhinweise auch in den Informationsvitrinen an den Bahnsteigen vorzuhalten. Die Rechtsgrundlage für die Videoüberwachungsmaßnahmen der Klägerin ergebe sich aus Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e, Abs. 2, Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. b DSGVO i.V.m. Art. 24 Abs. 1 BayDSG. Die Klägerin stelle eine öffentliche Stelle gemäß Art. 1 Abs. 2 BayDSG dar, da sie vollständig von der Städtische Werke N. GmbH (im Folgenden: StWN) gehalten werde, deren Alleingesellschafterin die Stadt N. sei. Die Erbringung von Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs (im Folgenden: ÖPNV) stelle eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG dar. Die Klägerin sei daher insoweit als bayerische öffentliche Stelle im datenschutzrechtlichen Sinne zu klassifizieren. Die Videoüberwachung stelle – da sie nicht unmittelbar der Teilnahme am „Marktgeschehen“ zuzurechnen sei – keine unmittelbare Teilnahme am Wettbewerb dar, sodass insoweit Art. 1 Abs. 3 BayDSG nicht zur Anwendung komme.

Die Klägerin teilte mit Schreiben vom 15. Juli 2022 mit, dass sie als nichtöffentliche Stelle im Sinne des Bayerischen Datenschutzgesetzes unter die aufsichtliche Zuständigkeit des Bayerischen Landesamts für Datenschutzaufsicht (im Folgenden: Landesamt) falle. Die Klägerin sei weder Behörde noch – auch unter Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG – sonstige öffentliche Stelle des Freistaats Bayern gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG. Sie sei als Aktiengesellschaft eine juristische Person des Privatrechts und damit grundsätzlich eine nichtöffentliche Stelle, für die gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayDSG das Landesamt als Aufsichtsbehörde nach Art. 51 DSGVO und nach § 40 BDSG zuständig sei. Es fehle an der erforderlichen beherrschenden Stellung der Stadt N. als der beteiligten juristischen Person des öffentlichen Rechts. Die Klägerin sei auch keine Beliehene im Sinne von Art. 1 Abs. 4 BayDSG, da ihr keine hoheitlichen Aufgaben und Befugnisse übertragen worden seien. Die Klägerin nehme mit der tatsächlichen Erbringung der Verkehrsdienstleistungen, die grundsätzlich gleichermaßen von privaten wie öffentlichen Anbietern erbracht werden könnten, keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr. Diese Auffassung vertrete auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, das die Überlandwerke und Straßenbahnen H. AG als nichtöffentliche Stelle im datenschutzrechtlichen Sinne eingeordnet habe (vgl. U.v. 7.9.2017 – 11 LC 59/16 – juris). Es fehle ein „tatsächliches“ Beherrschungsverhältnis hinsichtlich des operativen Geschäfts, welches tatsächliche Eingriffe der öffentlichen Stelle in die überwachten Aufgaben bzw. Datenverarbeitungen ermögliche. Die Stadt N. sei an der Klägerin zwar mittelbar beteiligt, sie beherrsche aber nicht die operativen Unternehmenstätigkeiten der Klägerin, wie es Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG erfordern würde. Die Klägerin sei ein 100-prozentiges Tochterunternehmen der StWN. Diese stehe zu 100 Prozent im Eigentum der Stadt N. . Die Klägerin unterliege als Aktiengesellschaft gerade nicht einer öffentlichen Kontrolle. Sowohl der Vorstand als auch der Aufsichtsrat seien einer externen Beherrschung durch die öffentliche Hand entzogen.

Der Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 25. Juli 2022, er könne der Auffassung, wonach die Klägerin – entgegen der bislang geübten Praxis – keine seiner Aufsicht unterfallende öffentliche Stelle sei, nicht folgen. Dies ergebe sich auch nicht aus der Besonderheit – gegenüber den anderen mehr als 40 seiner Zuständigkeit unterfallenden ÖPNV-Unternehmen in Bayern – meist GmbH – bei der Rechtsformwahl. Die Gewährleistung des ÖPNV, was auch die unmittelbare Erbringung von Verkehrsdienstleistungen einschließe, sei eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung. Die herangezogene Oberverwaltungsgerichtsentscheidung beziehe sich auf ein anderes Recht, so hebe sie auf § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG („hoheitliche Aufgabe“; vgl. auch Art. 1 Abs. 4 BayDSG) ab, und sei schon daher nicht auf die Auslegung des Art. 1 Abs. 2 BayDSG zu übertragen. Für diesen genüge, dass eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung vorliege. Diese umfasse auch die sog. Leistungsverwaltung, wie die Erbringung von ÖPNV-Verkehrs(dienst) leistungen. Art. 1 Abs. 2 BayDSG enthalte als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal die Vorgabe, dass die juristische Person des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG bei einer Beteiligung eine beherrschende Stellung innehaben müsse. Habe der Rechtsträger eine absolute Mehrheit der Anteile oder Stimmen, könne grundsätzlich ein Beherrschungsverhältnis angenommen werden. Nach dem Vortrag der Klägerin halte die Stadt N. vermittelt über die StWN 100 Prozent der Aktien der Klägerin. Allein dies spreche für eine Beherrschung der Klägerin durch die Stadt N. . Auch sei ersichtlich, dass Aufsichtsratsvorsitzender der Klägerin der Dritte Bürgermeister der Stadt N. sei. Dies sei ebenfalls ein Indiz für eine beherrschende Stellung. Auch das Kommunalrecht und das Verfassungsrecht verpflichteten die Gemeinde, wenn sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in Privatrechtsform erfüllen wolle, sich hinreichende Einflussmöglichkeiten zu sichern, damit sie sicherstellen könne, dass die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ordnungsgemäß erfüllt werde (vgl. Art. 92 Abs. 1, Art. 93 Abs. 2 GO). Es sei daher naheliegend, dass die Stadt N. sich Einflussnahmemöglichkeiten auf die Klägerin, etwa auch im Gesellschaftsvertrag, vorbehalten habe.

Mit weiterem Schreiben vom 9. September 2022 wurde die Klägerin gebeten, die geforderten Dokumentationen zur Videoüberwachung bis spätestens 30. September 2022 vorzulegen. Auf die Mitwirkungspflicht der öffentlichen Stelle und die Aufgabe des Datenschutzbeauftragten zur Zusammenarbeit mit der Aufsichtsbehörde (Art. 16 Abs. 1 BayDSG, Art. 39 Abs. 1 Buchst. d DSGVO) wurde hingewiesen.

Am 15. September 2022 erhob die Klägerin Klage.

Zur Begründung wurde vorgetragen, zwischen der StWN und der Klägerin bestehe seit 1961 ein Organvertrag im Sinne des § 291 Abs. 1 AktG, der aus ertragssteuerrechtlichen Gründen abgeschlossen worden sei und die Erfüllung der in Art. 92 GO vorgesehenen kommunalwirtschaftsrechtlichen Anforderungen sicherstelle. Der Organvertrag enthalte insbesondere ein Zustimmungserfordernis für wesentliche Rechtsgeschäfte der Klägerin. Er enthalte kein Weisungsrecht der StWN gegenüber Gremien der Klägerin, insbesondere nicht gegenüber dem Vorstand. Die Klägerin habe sich dem Beklagten gegenüber trotz dessen von ihr verneinter Zuständigkeit kooperativ verhalten und ihm mit Schreiben vom 28. September 2022 ohne Präjudiz für die Sach- und Rechtslage die erbetenen Informationen übermittelt. Die Klage sei als Anfechtungsklage, hilfsweise als Feststellungsklage zulässig. Die Bescheide des Beklagten erfüllten ohne weiteres die Merkmale eines Verwaltungsakts nach Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, insbesondere wiesen sie eine Regelungswirkung auf und entfalteten Außenwirkung. Der Beklagte fordere die Klägerin in allen drei Bescheiden zur Stellungnahme sowie zur Vorlage weiterer Unterlagen zur Videoüberwachung auf und greife dadurch in den Rechtskreis der Klägerin ein. Bei den Bescheiden könne es sich auch nicht um Ersuchen zur Geltendmachung von Unterstützungspflichten nach Art. 16 BayDSG gehandelt haben, wenn und weil die Klägerin als nichtöffentliche Stelle keine solche Pflichten träfen. Vor diesem Hintergrund stellten sich die Bescheide des Beklagten jedenfalls aus der Sicht der Klägerin als Adressatin nicht als bloße Ersuchen dar. Es handele sich bei der im Hilfsantrag erhobenen Feststellungsklage nicht um eine vorbeugende Feststellungsklage, sodass ein qualifiziertes Feststellungsinteresse nicht erforderlich sei. Der Beklagte sei durch den Erlass der Bescheide bereits gegenüber der Klägerin tätig geworden. Auch ein qualifiziertes Feststellungsinteresse folge aber daraus, dass die Klägerin mit weiteren Bescheiden des Beklagten in Ausübung seiner vermeintlichen Befugnisse rechnen müsse, solange die Zuständigkeitsfrage nicht geklärt sei, und dann eine Vielzahl gleichartiger Rechtsakte abzuwehren hätte. Ferner bestehe aus Sicht der Klägerin das ihr nicht zumutbare Risiko, dass der Beklagte gegen sie Zwangsmaßnahmen in Gestalt von Abhilfemaßnahmen gemäß Art. 58 Abs. 2 DSGVO ergreifen könnte. Für die Zulässigkeit einer vorbeugenden Feststellungsklage sei es ausreichend, wenn das Rechtsverhältnis zum Zeitpunkt der Klageerhebung – wie hier – hinreichend sicher bezeichnet werden könne. Die angefochtenen Schreiben seien rechtswidrig, weil die Klägerin darin durch eine sachlich unzuständige Behörde zur Herausgabe von Informationen verpflichtet werde. Die Klägerin sei eine nichtöffentliche Stelle im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG und daher gemäß § 40 BDSG i.V.m. Art. 18 BayDSG das Landesamt zuständige datenschutzrechtliche Aufsichtsbehörde. Darüber hinaus habe der Beklagte für die Beurteilung der Videoüberwachungsmaßnahmen das falsche datenschutzrechtliche Regelungsregime herangezogen. Die Datenverarbeitung der Klägerin sei nicht an den Anforderungen des Bayerischen Datenschutzgesetzes zu messen, sondern an der Datenschutz-Grundverordnung. Da die Klägerin die Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs im Wettbewerb mit anderen Mobilitätsdienstleistern erbringe, gälten gemäß Art. 1 Abs. 3 Satz 1 BayDSG die Vorschriften für nichtöffentliche Stellen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe sich kraft Sachzusammenhangs je nachdem, in welchem Zusammenhang die Datenverarbeitung erfolge. Erfolge die Datenverarbeitung im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Tätigkeit des Datenverarbeitenden, ergebe sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Das Bundesdatenschutzgesetz falle damit insoweit in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72 GG. Der Bund habe von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, sodass – soweit der Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes eröffnet sei – dessen Regelungen denen der Landesdatenschutzgesetze vorgingen (vgl. Art. 31 GG). Das Bundesdatenschutzgesetz definiere selbst seinen Anwendungsbereich in § 1 Abs. 1. Soweit es Landesdatenschutzgesetze gebe, gingen diese dem Bundesdatenschutzgesetz für öffentliche Stellen der Länder vor. Auf nichtöffentliche Stellen sei grundsätzlich das Bundesdatenschutzgesetz anwendbar. Der Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes sei hier eröffnet. Die Klägerin sei eine nichtöffentliche Stelle gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg habe in einem im Wesentlichen gleichgelagerten Fall die ÜSTRA Hannoversche Verkehrsbetriebe AG als nichtöffentliche Stelle nach § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG eingestuft. Auch der Wortlaut des § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG spreche dafür, jedenfalls die Videoüberwachung in den Verkehrsmitteln und Bahnhöfen der Klägerin den datenschutzrechtlichen Vorschriften für nichtöffentliche Stellen zu unterwerfen. Aus diesem („insoweit“) ergebe sich, dass die datenverarbeitende Stelle nur in Bezug auf solche Bereiche als öffentliche Stelle anzusehen sei, in denen sie hoheitliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme. Eine Stelle könne danach gleichzeitig für bestimmte Teilbereiche eine öffentliche Stelle und für andere Teilbereiche wiederum nichtöffentliche Stelle im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG sein. Zu den hoheitlichen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung möge zwar grundsätzlich die Sicherstellung des ÖPNV als Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge zählen. Dies gelte aber nicht für die Erbringung der Verkehrsleistung als solcher und erst recht nicht für die Durchführung von Videoüberwachungsmaßnahmen in den Nahverkehrsmitteln und Bahnhöfen. Die Durchführung einer Videoüberwachung und die Verarbeitung der in diesem Zuge erhobenen personenbezogenen Daten zählten nicht zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Das Bayerische Datenschutzgesetz komme daher nicht zur Anwendung. Die Aufsicht über nichtöffentliche Stellen der Länder führe in Bayern gemäß Art. 18 Abs. 1 BayDSG das Landesamt. Der formelle Fehler könne nicht nach Art. 45 BayVwVfG geheilt werden und sei zudem nicht von Art. 46 BayVwVfG erfasst. Darüber hinaus seien die Schreiben des Beklagten auch in materieller Hinsicht fehlerhaft, da er seine Überprüfung anhand der falschen Norm (Art. 24 Abs. 1 BayDSG) durchführe. Selbst für öffentliche Stellen gelte gemäß Art. 1 Abs. 3 Satz 1 BayDSG das Datenschutzregime für nichtöffentliche Stellen, soweit diese am Wettbewerb teilnähmen. Die Klägerin erbringe die Leistungen im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs im Wettbewerb mit anderen Anbietern von lokalen Mobilitätsdienstleistungen, wie insbesondere Taxi- und Mietwagenunternehmen sowie Car-Sharing-Anbietern usw. Die Klägerin unterliege nicht den Regelungen des Bayerischen Datenschutzgesetzes, weil sie keine öffentliche Stelle der Länder im Sinne des § 2 Abs. 2 BDSG sei und die eine Anwendung der landesrechtlichen Datenschutzgesetze eröffnende Regelung des § 1 Abs. 1 Nr. 2 BDSG daher nicht einschlägig sei. Mit der genannten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburgs sowie der nachfolgenden Entscheidung über die Nichtzulassungsbeschwerde des Bundesverwaltungsgerichts sei obergerichtlich geklärt und höchstgerichtlich bestätigt, dass ein in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft betriebenes Nahverkehrsunternehmen keine öffentliche Stelle der Länder im Sinne des § 2 Abs. 2 BDSG sei. Eine sachliche Zuständigkeit des Beklagten aus Art. 15 Abs. 1 Satz 1 BayDSG für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Klägerin bestünde aber auch bei unterstellter Anwendbarkeit des Bayerischen Datenschutzgesetzes nicht, weil die Klägerin keine öffentliche Stelle im Sinne dieser Norm sei. Die Einordnung der Klägerin als öffentliche Stelle nach Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG erfordere u. a., dass diese Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme, was nicht der Fall sei. Die Gewährleistung des ÖPNV gemäß Art. 57 Abs. 1 Satz 1 BayGO gehöre nicht zum Aufgabenbereich der Klägerin. Art. 4 Abs. 3 BayÖPNVG regele lediglich Soll-Anforderungen für die Durchführung des öffentlichen Personennahverkehrs und treffe keine Aussage dahingehend, dass die mit der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen zusammenhängende Videoüberwachung ein Bestandteil der den Gemeinden obliegenden Gewährleistung des öffentlichen Nahverkehrs sei, und erst recht nicht, dass es sich dabei um eine öffentliche Aufgabe der Verwaltung handele. Es sei – wie auch nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg – zwischen dem Gewährleistungsauftrag einerseits und der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen andererseits zu differenzieren. Diese Differenzierung beruhe nicht auf Spezifika des niedersächsischen Landesrechts oder einer im Kontext des § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG vermeintlich zu fordernden Hoheitlichkeit und könne damit auch auf das bayerische Landesrecht übertragen werden. Aussagen des Bayerischen Landesgesetzgebers vor mehr als 16 Jahren könne – wenn überhaupt – nur für die Auslegung des Bayerischen Landesrechts Bedeutung zukommen. Für die hier vorrangig zu beantwortende Frage nach der Auslegung von § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BDSG als Regelungen des Bundes seien sie von vornherein unerheblich. Aber auch für den Anwendungsbereich des Bayerischen Landesdatenschutzgesetzes komme der vom Beklagten zitierten Passage aus der Landtagsdrucksache 15/9799 keine entscheidende Bedeutung zu. Das folge letztlich schon daraus, dass die Aussage des Landesgesetzgebers offenbar auf keiner rechtlichen Prüfung beruhe. Richtigerweise habe die Klägerin nämlich bereits im Jahr 2008 nicht als öffentliche Stelle der Länder im Sinne des §§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 2 Abs. 2 BDSG a. F. angesehen werden können, sodass der Anwendungsbereich des Bayerischen Landesdatenschutzgesetzes schon damals nicht eröffnet gewesen sei. Es liege vor diesem Hintergrund nahe, dass der Landesgesetzgeber in der Drucksache lediglich exemplarisch zwei große Nahverkehrsunternehmen benannt habe, um den von ihm angenommenen Anwendungsbereich der neuen Regelung des Art. 21a BayDSG a. F. zu veranschaulichen, ohne dass damit eine Aussage über die rechtliche Einordnung der Klägerin habe verbunden sein sollen. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration habe mit Schreiben vom 11. Oktober 2022 zu Recht darauf hingewiesen, dass die Regelungen des Kommunalrechts für die Beantwortung der vorliegenden Frage unergiebig seien und der Beklagte somit einen falschen rechtlichen Maßstab zugrunde lege. Nach der vom Beklagten angeführten Regelung in Art. 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO seien gemeindliche Unternehmen in Privatrechtsform und gemeindliche Beteiligungen an Unternehmen in Privatrechtsform nur zulässig, wenn die Gemeinde angemessenen Einfluss im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Gremium erhalte. Der Einfluss der Gemeinde sei dabei immer dann als angemessen anzusehen, wenn sich der Anteil ihrer Vertreter an der Quote ihrer Beteiligung orientiere. Die Begründung eines gesellschaftsrechtlichen Weisungsrechts sei zur Sicherstellung eines angemessenen Einflusses der Gemeinde dagegen nur erforderlich, soweit die Begründung eines solchen gesellschaftsrechtlich zulässig sei – etwa bei einer GmbH mit fakultativem Aufsichtsrat. Der durch die Bayerische Gemeindeordnung geforderte „angemessene Einfluss“ der Gemeinde sei also etwas grundlegend anderes als eine „beherrschende Stellung“ und insbesondere auch unter der Schwelle einer Beherrschung möglich. Das Kommunalrecht formuliere in Art. 92 Abs. 1 BayGO einen vollkommen anderen Maßstab als den der beherrschenden Stellung, die nach Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG erforderlich sei.

Die Klägerin beantragt,

1. die Bescheide des Beklagten vom 5. Mai 2022, Az.: DSB/3-713-32-4, vom 25. Juli 2022, Az.: DSB/3-713-32-4, sowie vom 9. September 2022, Az.: DSB/3-713-32-4, aufzuheben,

hilfsweise:

2. festzustellen, dass der Beklagte nicht die zuständige Überwachungsbehörde hinsichtlich der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften durch die Klägerin und dementsprechend nicht berechtigt ist, von der Klägerin Auskünfte im Zusammenhang mit der Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln der Klägerin anzufordern.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führte hierzu aus, Anlass für das Tätigwerden sei eine Bürgereingabe aus dem Februar 2022 gegen die Videoüberwachung in den U-Bahnhöfen und U-Bahnen der Klägerin gewesen. Auf Art. 20 Abs. 2 BayDSG werde hingewiesen. Die Unterlagen seien für die hier zu klärenden Fragen auch nicht von Bedeutung. Mit den von der Klägerin angegriffenen Schreiben habe sich der Beklagte nicht auf die Untersuchungsbefugnisse nach Art. 58 Abs. 1 DSGVO gestützt, sondern auf die nach Art. 58 Abs. 6 DSGVO zulässige zusätzliche Befugnis des Art. 16 Abs. 1 BayDSG. Er habe insoweit die der Klägerin zukommende Unterstützungspflicht durch ein entsprechendes Ersuchen geltend gemacht. Dieses Ersuchen sei grundsätzlich nicht als Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG zu werten. Das Ersuchen sei – jedenfalls gegenüber öffentlichen Stellen – grundsätzlich als Bitte zu verstehen, die jeweilige Unterstützungsleistung zu erbringen. Die Klage entfalte schon mangels Vorliegen von Verwaltungsakten keine aufschiebende Wirkung, weshalb das datenschutzrechtliche – bislang nicht förmliche – Verfahren durch den Beklagten mit Schreiben vom 15. November 2022 weiter betrieben worden sei. Für eine vorbeugende Feststellungsklage fehle der Klägerin das erforderliche qualifizierte Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Der Beklagte habe derzeit noch keine abschließende datenschutzrechtliche Bewertung getroffen und auch nicht treffen können, da ihm noch nicht alle erforderlichen Informationen zur Verfügung stehen dürften. Der Klägerin sei daher zuzumuten, den weiteren Fortgang der Prüfung abzuwarten. Maßgebende Rechtsgrundlage für das Auskunftsersuchen sei Art. 16 Abs. 1 Satz 2 BayDSG. Das maßgebende Rechtsregime des Bayerischen Datenschutzgesetzes und damit letztlich die sachliche Zuständigkeit des Beklagten für die datenschutzrechtliche Aufsicht über die Klägerin als bayerische öffentliche Stelle ergebe sich bereits aus dem gegenüber § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG vorrangigen § 2 Abs. 2 BDSG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BDSG i.V.m. Art. 1 Abs. 2 BayDSG. Nach § 2 Abs. 2 BDSG zählten gerade auch Vereinigungen von öffentlichen Stellen der Länder zu den öffentlichen Stellen des jeweiligen staatlichen Bereichs, und zwar unabhängig von ihrer Rechtsform, so auch solche des Privatrechts. Dabei sei der Begriff der „Vereinigung“ weit auszulegen. So seien z.B. auch (rechtsfähige und nicht rechtsfähige) Vereine (insbesondere Verbände), sonstige körperschaftlich strukturierte Organisationen sowie privatrechtliche Stiftungen, aber gerade auch Personen- und Kapitalgesellschaften als Vereinigungen im Sinne des § 2 Abs. 1 BDSG anzusehen. Sinn und Zweck der Regelung bestehe darin, zu verhindern, dass öffentliche Stellen durch Verlagerung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung auf Vereinigungen des Privatrechts in die Datenschutzvorschriften und ggf. Erleichterungen für nichtöffentliche Stellen „fliehen“ könnten. Dies treffe auf die Klägerin zu. Die Stadt N. sei über die StWN, an der sie 100% halte, mittelbar an der Klägerin beteiligt. Die Klägerin sei ein hundertprozentiges Tochterunternehmen der StWN. Als öffentliche Stelle der Länder im Sinne von § 2 Abs. 2 BDSG finde gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BDSG vorrangig das Datenschutzrecht der Länder und somit die Art. 1 ff. BayDSG Anwendung. Die Klägerin sei auch nach Art. 1 Abs. 2 und 3 BayDSG als öffentliche Stelle im Sinne des Bayerischen Datenschutzgesetzes einzuordnen. Nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 BayDSG sei der Beklagte für diese datenschutzrechtlich zuständige Aufsichtsbehörde. Auch nach Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayDSG seien Vereinigungen des privaten Rechts, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnähmen und an denen – ungeachtet der Beteiligung nichtöffentlicher Stellen – eine oder mehrere der in Abs. 1 Satz 1 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder durch eine solche Vereinigung beteiligt seien, öffentliche Stellen. Dies treffe auf die Klägerin zu. Des Weiteren übernehme diese Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs und damit Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Die Gewährleistung des ÖPNV als öffentliche Aufgabe schließe die unmittelbare Erbringung von Verkehrsdienstleistungen des ÖPNV ein. Gleiches gelte auch für die unmittelbare Erbringung der Verkehrsdienstleistung bedingende/begleitende Bau-, Beschaffungs- und Bereitstellungsdienstleistungen, was sich eindeutig schon aus Art. 4 Abs. 3 BayÖPNVG ableiten lasse. Dies erstrecke sich auch auf die von der Klägerin im Rahmen der Erbringung der Verkehrsdienstleistung betriebene Videoüberwachung. Die angeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 7. September 2017 führe zu keiner anderen Einschätzung. § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG sei vorliegend schon nicht anwendbar. Die Ratio der Entscheidung sei zudem nicht auf die Auslegung des Art. 1 Abs. 2 BayDSG übertragbar. Anders als § 2 Abs. 4 Satz 2 BDSG („hoheitliche Aufgabe“) genüge nach Art. 1 Abs. 2 BayDSG bereits, dass eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung vorliege. Den Begriff der hoheitlichen Aufgaben kenne das Bayerische Datenschutzgesetz auch, aber in anderem Zusammenhang (vgl. Art. 1 Abs. 4 BayDSG). Dieser behandle die Konstellation, dass beliehene Private agierten. Die hoheitliche Aufgabe sei insbesondere dadurch qualifiziert, dass für ihre Erfüllung Befugnisse zu einseitigen Maßnahmen (insbesondere Verwaltungsakten) zur Verfügung gestellt würden. Mit der Bewertung einer Aufgabe als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung nach Art. 1 Abs. 2 BayDSG sei die Ausübung von hoheitlicher Gewalt im Gegensatz zur Definition des § 2 Abs. 4 BDSG nicht verbunden oder erforderlich. Vielmehr sei davon auch die sog. Leistungsverwaltung erfasst, also die Erbringung der klassischen Daseinsvorsorgeleistungen, wie die Erbringung von Verkehrs(dienst) leistungen des ÖPNV. Art. 1 Abs. 2 BayDSG enthalte als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal zudem noch die Vorgabe, dass die juristische Person des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG bei einer Beteiligung eine beherrschende Stellung innehaben müsse. Ein Beherrschungsverhältnis könne angenommen werden, wenn eine (juristische) Person die Mehrheit der Anteile halte. Auch liege eine Beherrschung durch die öffentliche Hand vor, wenn sämtliche Anteilseigner oder Mitglieder zu den in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayDSG genannten (bayerischen) juristischen Personen des öffentlichen Rechts zählten. Die Stadt N. halte – vermittelt durch die StWN – einhundert Prozent der Aktien der Klägerin. Allein diese Anteilsinhaberschaft der Stadt N. spreche somit für eine Beherrschung der Klägerin durch die Stadt N. . Dies sei durch deren Oberbürgermeister auf Nachfrage mit Schreiben vom 20. Oktober 2022 bestätigt worden. Aufsichtsratsvorsitzender sei außerdem der Dritte Bürgermeister der Stadt N. . Eine „Beherrschung“ müsse im Übrigen hier bereits aufgrund kommunalrechtlicher und verfassungsrechtlicher Vorgaben angenommen werden. So sei eine Gemeinde, wenn sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in Privatrechtsform erfüllen wolle, verpflichtet, sich hinreichende Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten zu sichern, damit die Kommune durch ihre Einflussnahme auf die private Gesellschaft sicherstellen könne, dass die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ordnungsgemäß erfüllt werde (vgl. Art. 92 Abs. 1, Art. 93 Abs. 2 GO). Zwischen der StWN und der Klägerin bestehe ein Organvertrag im Sinne des § 291 Abs. 1 AktG. Alleingesellschafterin der StWN sei die Stadt N. . Dieser stehe ein gesellschaftsrechtliches Weisungsrecht gegenüber der Geschäftsführung zu. Die Firmierung der Klägerin als Aktiengesellschaft sei insoweit unerheblich, sodass davon ausgegangen werden müsse, dass die Stadt N. – vermittelt durch die StWN – angemessenen Einfluss im Sinne des Art. 92 Abs. 1 Nr. 2 GO ausüben könne. Diese Auffassung sei auch durch das zuständige Staatsministerium als oberste Kommunalaufsichtsbehörde mit Schreiben vom 11. Oktober 2022 bestätigt worden. Auch eine etwaige Wettbewerbsteilnahme der Klägerin stehe der Anwendbarkeit des Bayerischen Datenschutzgesetzes und der Aufsicht des Beklagten nicht entgegen. Zwar gälten für bayerische öffentliche Stellen grundsätzlich die Vorschriften für nichtöffentliche Stellen (vgl. Art. 1 Abs. 3 Satz 1 BayDSG), soweit sie am Wettbewerb teilnähmen. Im Übrigen bleibe es allerdings bei der Verarbeitung von personenbezogenen Daten bei den Vorschriften für öffentliche Stellen. Bei der Videoüberwachung im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder in Ausübung des (öffentlich-rechtlichen) Hausrechts bleibe es bei der Anwendung der für öffentliche Stellen geltenden datenschutzrechtlichen Vorgaben, also des Art. 24 BayDSG. Die Zuständigkeit des Beklagten als Datenschutzaufsichtsbehörde bleibe von einer etwaigen Wettbewerbstätigkeit gänzlich unberührt (vgl. Art. 1 Abs. 3 Satz 2 BayDSG). Auch habe der Gesetzgeber selbst in der Gesetzesbegründung zum (inhaltlich weitgehend identischen alten) Art. 21a BayDSG die Klägerin explizit als öffentliche Stelle genannt (vgl. LT-Drs. 15/9799, S. 5).

Mit Schreiben des Gerichts vom 16. Oktober 2024 wurde den Beteiligten mitgeteilt, dass hinsichtlich der von Beklagtenseite angeregten Beiladung des Landesamts rechtliche Bedenken hinsichtlich dessen Beteiligungsfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 3 i.V.m. § 63 Nr. 3 VwGO bestünden und von einer förmlichen Entscheidung über eine Beiladung abgesehen werde. Zum Begehren der Klägerin nach Vorlage bzw. Akteneinsicht in die Bürgereingabe an den Beklagten wurde mitgeteilt, dass nach Auffassung des Gerichts diese für das Verfahren nicht entscheidungserheblich sei und daher der Erlass eines diesbezüglichen Beweisbeschlusses nicht beabsichtigt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegte Behördenakte sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.