Der Kläger wendet sich gegen die vollständige Kürzung von Förderungen wegen Cross-Compliance (CC)-Verstößen.

Mit Mehrfachantrag vom 17.05.2021 beantragte der Kläger die Basisprämie durch Aktivierung der Zahlungsansprüche und Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (Greeningprämie), die Umverteilungsprämie für aktivierte Zahlungsansprüche und die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten in Bezug auf das Jahr 2021. Durch Anklicken einer Checkbox versicherte der Kläger, von den Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen zu haben, die in den Broschüren „Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland Ausgabe 2015“ (einschließlich der aktuellen Ergänzungen und Änderungen, am AELF und im Internet erhältlich) und „Cross Compliance 2021“, im Merkblatt zum Mehrfachantrag, in den Merkblättern zu den beantragten Einzelmaßnahmen sowie in der Anleitung zum Ausfüllen des Flächen- und Nutzungsnachweises genannt sind. Weiterhin versicherte der Kläger, diese Verpflichtungen einzuhalten bzw. die Fördervoraussetzungen zu erfüllen. Der Kläger bestätigte, dass seine in diesem Antrag und den Anlagen enthaltenen Angaben richtig und vollständig seien.

Die Tierhaltung des Klägers wurde seit 2011 mehrfach durch das Veterinäramt des Landratsamts X* … kontrolliert und gab dabei Anlass zum Erlass diverser tierschutzrechtlicher Anordnungen. Am 24.03.2021 fand auf dem Betrieb des Klägers von ca. 10:30 Uhr bis 17:00 Uhr eine Vor-Ort-Kontrolle (im Folgenden: VOK) u. a. durch das Landratsamt X* …, Veterinäramt, statt. Hierbei wurde Folgendes festgestellt:

GAB 4 Lebensmittel tierischer/pflanzlicher Herkunft:

- Die Bodenfliesen im Vorraum Milchtankraum waren nicht nach den Vorgaben beschaffen und mindestens seit vier Nachkontrollen sanierungsbedürftig. Fachrechtlich war hierfür bereits ein Zwangsgeld verhängt worden. Dieser Verstoß wurde als leichter Verstoß bewertet und zusätzlich Vorsatz verfügt (20% Kürzungssatz).

- Die Milchlagerräume waren nicht ausreichend vor Ungeziefer geschützt. Die Öffnungen im Milchtankraum waren auch nach der dritten Nachkontrolle nicht gänzlich verschlossen, eine weitere Öffnung wurde entdeckt. Die Mängelabstellung war fachrechtlich bereits mit Bescheid vom 23.01.2020 angeordnet worden. Spinnweben und tote Fliegen wurden unter dem Tank an der Wand vorgefunden. Dieser Verstoß wurde als leichter Verstoß bewertet und zusätzlich Vorsatz verfügt (20% Kürzungssatz).

GAB 11 und GAB 13 Tierschutz Haltung Kälber/Tierschutz Haltung Nutztiere:

- Bei 16 lahmenden Rindern wurden nicht die erforderlichen Maßnahmen zur medizinischen Versorgung getroffen. Eine angemessene Klauenpflege wurde nicht durchgeführt. Bei acht Rindern waren die Klauen überlang. Die lahmen Tiere wurden nicht in geeigneter Weise abgesondert. Es war kein Krankenstall vorhanden. Diese Verstöße wurden als mittlere Verstöße bewertet und zusätzlich Vorsatz verfügt (100% Kürzungssatz).

- Sechs hochgradig lahme Tiere erhielten nicht die erforderliche tierärztliche Versorgung. Dieser Verstoß wurde als fahrlässiger mittlerer Verstoß bewertet (3% Kürzungssatz).

- Das Material, die Bauweise und der Zustand der Haltungseinrichtung waren nicht so beschaffen, wie es nach dem Stand der Technik möglich gewesen wäre. Eine Tierverletzung, -gefährdung war nicht sicher auszuschließen. Bei insgesamt 44 Rindern und einem Kalb gab es ungeeignete Stellen/Bereiche/Gegenstände in bzw. an den Haltungseinrichtungen. Es war unzureichend entmistet, gesäubert, eingestreut. Liege-/Laufflächen waren feucht bis nass und verschmutzt. Zwei Kälber wurden in Einzelhaltung ohne Sicht-/Berührungskontakt zu Artgenossen vorgefunden. Die Versorgungseinrichtungen wurden nicht täglich überprüft. Bei zwei Rindern und drei Kälbern war die Durchflussrate von Schalentränken ungenügend. Bei 4 Kälbern war mehr als sieben Tage kein Raufutter gefüttert worden. Diese Verstöße wurden jeweils als mittlere Verstöße gewertet und zusätzlich Vorsatz verfügt (100% Kürzungssatz).

- Zudem war die Abdeckung der Kälberbox bei einem Kalb lückenhaft, das Kalb war also nicht ausreichend vor Witterungseinflüssen geschützt. Dieser Verstoß wurde als fahrlässiger, mittlerer Verstoß gewertet (3% Kürzungssatz).

Ergänzend wird auf die fachliche Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelgesundheit (LGL) vom 30.04.2021 zur VOK vom 24.03.2021 (Az. …*) Bezug genommen.

Infolge der VOK vom 24.03.2021 wurde gegenüber dem Kläger und seiner Ehefrau … … mit Bescheid des Landratsamts X* … vom 19.05.2021 u. a. ein Haltungs- und Betreuungsverbot von Tieren auferlegt. Die hiergegen gerichtete Klage (Az. RN 4 K 21.1202) des Klägers und seiner Ehefrau wurde mit Urteil der 4. Kammer des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28.01.2022 abgewiesen. Der hiergegen gerichtete Antrag auf Zulassung der Berufung wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18.07.2023 (Az. 23 ZB 22.542) abgelehnt.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 29.11.2021 lehnte das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) X* …-Y* … den Antrag des Klägers auf Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten aufgrund von Verstößen gegen Cross-Compliance-Vorschriften ab. Mit weiterem streitgegenständlichem Bescheid vom 10.12.2021 lehnte das AELF X* …-Y* … den Antrag des Klägers auf Direktzahlungen ab. Zur Begründung wird jeweils ausgeführt, dass ein Verstoß oder mehrere Verstöße gegen die Cross-Compliance-Vorschriften festgestellt worden seien. Auf den entsprechenden Prüfbericht werde jeweils verwiesen. Im Fall eines CC-Verstoßes obliege es dem AELF, die förderrechtlichen Konsequenzen gemäß Art. 99 VO (EU) Nr. 1306/2013 zu bestimmen. Bei derartigen Fällen entspreche es der ständigen Verwaltungspraxis, die Zuwendungen um 100,00% zu kürzen. Besondere Umstände, die ein Abweichen von dieser Regeleinstufung rechtfertigen würden, seien nicht ersichtlich.

Mit zwei beim AELF X* …-Y* … am 12.01.2022 eingegangenen Schreiben legte der Kläger gegen die o. g. Bescheide Widerspruch ein. Die Widersprüche wurden mit Widerspruchsbescheid der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (FüAk) vom 02.08.2022, zugestellt am 04.08.2022, zurückgewiesen. In dessen Begründung wird u. a. ausgeführt, dass sich die CC-Kürzungen seit 2013 wie folgt entwickelt haben würden:

Der Kläger sei in folgenden Schreiben darauf hingewiesen worden, dass er wiederholt gegen dieselbe Cross-Compliance-Anforderung/Standard verstoßen habe:

In diesen Schreiben sei der Kläger explizit darauf hingewiesen worden, dass bei einem weiteren Verstoß innerhalb von drei Kalenderjahren (ggf. auch innerhalb eines Kalenderjahres) seit der letzten Kontrolle von einer vorsätzlichen Begehung ausgegangen werde, sofern dieselbe Anforderung oder derselbe Standard betroffen sei (Art. 39 Abs. 4 UA 3 der VO (EU) Nr. 640/2014). Der Kläger sei ferner darauf hingewiesen worden, dass dies unter Umständen zum vollständigen Verlust der mit dem Mehrfachantrag beantragten Subventionen führen könne. Auf die Begründung des Widerspruchsbescheids im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 01.09.2022, bei Gericht am 02.09.2022 eingegangen, erhob der Kläger Klage. Zur Begründung trägt er u. a. vor, dass laut Widerspruchsbescheid bei 16 lahmenden Rindern nicht die erforderlichen Maßnahmen zur medizinischen Versorgung getroffen worden seien. Die Beurteilung von nur 16 Rindern entspreche jedoch nicht dem üblichen Verfahren. Es werde Bezug genommen auf die Gutachten des Herrn Dr. K* … Auch fehle es hier völlig an Videomaterial, um die Verstöße zu dokumentieren. Zu Material und Bauweise berufe sich der Kläger ebenfalls auf die Ausführungen des Herrn Dr. K* … Es werde darauf hingewiesen, dass im Jahr 2020 die nun angeführten verletzungsträchtigen Gegenstände noch nicht vorhanden gewesen seien. Es sei jedoch nichts Neues im Stall eingebaut worden. Ein Krankenstall sei vorhanden gewesen, jedoch habe keiner der anwesenden Kontrolleurinnen und Kontrolleure danach gefragt. Da der Kläger gerade mit der Entmistung des Laufgangs der Kühe begonnen habe, sei dieser am Anfang der Kontrolle noch teilweise verschmutzt gewesen. Hinsichtlich des Vorwurfs, zwei Kälber wären ohne Sicht-/Berührungskontakt gewesen, müsse zwingend festgestellt werden, wem diese Tiere gehören würden. Eine Kürzung um 100% sei hier nicht zulässig, da im Jahr 2020 kein Antrag gestellt worden sei. Damit habe auch keine angemessene Erhöhung des Kürzungssatzes stattgefunden. Da gegen ein Hinweisschreiben kein Rechtsmittel eingelegt werden könne, sei dem Kläger bei der 2020 angedrohten, jedoch nicht vollzogenen Kürzung seine Garantie des Rechtswegs gegen öffentliche Gewalt nach Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes verwehrt worden. Gegen eine eventuelle Kürzung von 70% habe der Kläger keine Möglichkeit gehabt, sich zu wehren. Auch, dass Kälbern mehr als sieben Tage kein Raufutter gefüttert worden sei, weise der Kläger entschieden zurück, denn die Kontrolleure hätten sich nicht an sieben aufeinanderfolgenden Tagen auf seinem Betrieb befunden. Aufgrund einer solchen Behauptung einem Betriebsleiter Verstöße anzulasten und ihm zustehende EU-Gelder zu kürzen, sei nicht gesetzeskonform.

Auch sei die Kontrolle nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden. Es sei vehement verboten worden, Video- oder Bildaufnahmen zu machen mit der Androhung der Wegnahme der Smartphones oder Kameras durch die Polizei. Keiner der Prüfer habe sich durch einen Ausweis ausgewiesen, auch nicht auf Verlangen. Bei Beginn der Kontrolle seien weder der Kläger noch sonstige Personen über Art und Umfang der Kontrolle unterrichtet worden. Vor Ort sei kein Prüfbericht angefertigt worden. Außerdem habe das Landratsamt X* … den Kontrollbericht erst am 14.07.2021 verschickt. Die Kontrolle habe aber bereits am 24.03.2021 stattgefunden, weshalb gegen Art. 72 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 verstoßen worden sei. Auch sei gegen Art. 41 Abs. 2 VO (EU) Nr. 809/2014 verstoßen worden, da der Kläger keine Gelegenheit erhalten habe, etwas zu unterschreiben oder Bemerkungen hinzuzufügen.

Der Kläger beantragt,

Die Bescheide des Beklagten vom 10.12.2021 bzw. vom 29.11.2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 02.08.2022 der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Landshut werden aufgehoben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung werde vollumfänglich auf den Widerspruchsbescheid verwiesen. Die streitgegenständliche Kontrolle sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Gem. Art. 72 Abs. 1 VO (EU) Nr. 809/2014 sei für jede durchgeführte VOK im Bereich Cross Compliance von der zuständigen Kontrollbehörde ein Kontrollbericht zu erstellen. Die Vorschrift verlange nicht, dass der Bericht vor Ort gefertigt werde. Gem. Art. 72 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 sei der Begünstigte lediglich über jeden festgestellten Verstoß innerhalb von drei Monaten nach dem Zeitpunkt der VOK zu informieren. Ausweislich des Prüfberichts Tierschutz zur VOK vom 24.03.2021 sei die Prüfung am 01.06.2021 abgeschlossen gewesen, die Prüfung zur VOK Lebensmittelsicherheit am 20.04.2021. Beide Prüfberichte seien am 14.07.2021 und damit innerhalb der Frist des Art. 72 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 bekanntgegeben worden. Eine CC-Kontrolle finde grundsätzlich unangekündigt statt (vgl. Art. 25 VO (EU) Nr. 809/2014). Es sei auch nicht erforderlich, dass das Kontrollpersonal vor der Kontrolle förmlich feststelle, dass diese zu einem bestimmten Zeitpunkt („jetzt“) beginne. Der Beginn der Kontrolle ergebe sich aus den Umständen der tatsächlichen Überprüfung der Prüfkriterien. Für die Feststellung von Verstößen sei allein die Feststellung der tatsächlichen Gegebenheiten am Tag der Kontrolle durch das anwesende Kontrollpersonal ausschlaggebend (vgl. Art. 96 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1306/2013). Selbst, wenn der Kläger keine Gelegenheit gehabt haben sollte, den Bericht während der Kontrolle zu unterzeichnen und dadurch seine Anwesenheit bei der Kontrolle zu bezeugen und Bemerkungen hinzuzufügen, würde dies keine Auswirkung auf die Sanktionierung haben. Voraussetzung hierfür sei ausschließlich die Feststellung der genannten Verstöße.

Zu den im Einzelnen festgestellten Verstößen werde auf die Stellungnahme des Veterinäramtes X* … vom 05.05.2023 nebst Anlagen verwiesen.

Mehrere vorsätzliche Verstöße gegen unterschiedliche Rechtsakte in einem Bereich im Sinne des Anhangs II der VO (EU) Nr. 1306/2013 würden wie ein Verstoß sanktioniert. Würden innerhalb eines Bereichs in unterschiedlichen Rechtsakten unterschiedliche Kürzungssätze für vorsätzliche Verstöße verhängt, gelte als Kürzungssatz für den gesamten Bereich der jeweils höchste Wert. Es erfolge keine Kappung. Die Ergebnisse der Bereiche mit vorsätzlichem Verstoß würden addiert. Der maximale Kürzungssatz sei 100%. Daraus errechne sich folgender Kürzungssatz auf Unternehmensebene:

Der Vorsatz ergebe sich sowohl aus der Bewertung des Prüfpersonals als auch aus der sog. Mahnbriefregelung. Das Prüfpersonal habe zurecht Vorsatz verfügt, da der Kläger aufgrund der wiederholten Nachkontrollen und der gegen ihn ergangenen Anordnungen (inkl. Zwangsgeld) Kenntnis von den Beanstandungen und Verpflichtungen gehabt und die Mängel bewusst nicht abgestellt bzw. die erforderlichen Maßnahmen nicht getroffen habe. Daneben werde gem. Art. 39 Abs. 4 UA 3 der VO (EU) Nr. 640/2014 nach Erreichen des Höchstsatzes von 15% davon ausgegangen, dass der Begünstigte vorsätzlich handele, wenn die Zahlstelle ihn darauf hingewiesen habe. Der Betrieb … habe wiederholt gegen dieselbe Anforderung verstoßen, sodass nach den Mahnbriefschreiben vom 05.02.2019, 03.12.2019 bzw. 14.04.2020 bei einem erneuten Verstoß, wie er vorliegend gegeben sei, auch aus diesem Grund Vorsatz angenommen werde.

Auch die Höhe der Kürzung (100%) sei rechtmäßig. Gem. Art. 38 Abs. 1 VO (EU) Nr. 809/2014 sei ein Wiederholungsverstoß immer dann anzunehmen, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten worden sei, sofern der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen worden sei und er je nach Fall die Möglichkeit gehabt habe, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Dem Kläger sei der Prüfbericht betreffend das Jahr 2020 (VOK vom 14.01.2020) übermittelt und damit im Sinne der soeben genannten Vorschrift ausreichend „hingewiesen“ worden. Die Annahme eines Wiederholungsverstoßes setze entgegen der Ansicht des Klägers nicht voraus, dass in jedem Jahr auch ein Mehrfachantrag gestellt und der festgesetzte Kürzungssatz im jeweiligen Jahr auch monetäre Auswirkungen auf den Betrieb gehabt habe. Ansonsten würde ein Antragsteller durch das einmalige Nichtstellen eines Antrags die Ahndung von Wiederholungsverstößen umgehen können. Gem. Art. 40 VO (EU) Nr. 640/2014 sei in der Regel eine Kürzung in Höhe von 20% vorzunehmen. Der Kürzungssatz könne jedoch auch auf 15% reduziert bzw. auf bis zu 100% angehoben werden. Bei erneuter Feststellung desselben vorsätzlichen Verstoßes (Wiederholung innerhalb eines Zeitraumes von drei Kalenderjahren) sei der Kürzungssatz angemessen zu erhöhen. Dies gelte auch für einen vorsätzlichen Verstoß, der innerhalb des Wiederholungszeitraumes auf Vorsatzverstoß aus Wiederholung folge. Eine automatische Anwendung des Faktors Drei (analog der fahrlässigen Begehung) finde nicht statt. Im Jahr 2019 sei erstmals bei einem PK Vorsatz verfügt worden bzw. es sei auch aufgrund der Mahnbriefregelung von Vorsatz auszugehen gewesen. 2019 habe sich ein Unternehmenssatz in Höhe von insgesamt 45% (30% Vorsatz und 15% für fahrlässige Verstöße) ergeben. Diese Kürzungen seien bei den damals mit dem Mehrfachantrag beantragten Förderungen (Direktzahlungen, Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten und Agrarumweltmaßnahmen) berücksichtigt und die Förderung gekürzt ausbezahlt worden. Gegen die jeweiligen Bescheide habe der Kläger weder Widerspruch eingelegt, noch Klage erhoben, sie seien mithin bestandskräftig geworden. Die Erhöhung des Kürzungssatzes von 2019 45%, auf 2020 70% und 2021 100% sei angemessen. Sie sei anhand Kriterien der Dauer, Ausmaß und Schwere der Verstöße sowie insbesondere des wiederholten Vorsatzes (wiederholte und grobe Tierschutzverstöße) ermittelt worden.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vorgelegten Behördenakte, die gewechselten Schriftsätze sowie auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung Bezug genommen. Die Gerichts- und Behördenakten in den Verfahren Az. RN 4 K 21.1202 und Az. RN 4 S 21.1217 wurden zum Verfahren beigezogen.