Der Kläger begehrt die Aufhebung einer Anordnung, Grünland wiederherzustellen, das er als Pächter im Jahr 2017 umgebrochen hatte.

Mit Schreiben vom 2. Oktober 2017 teilte das Landratsamt K. als untere Naturschutzbehörde (Landratsamt) dem Kläger unter Hinweis auf Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG mit, dass bekannt geworden sei, dass auf dem von ihm bewirtschafteten Feldstück Nummer 25 (Feldstück 25) Dauergrünland umgebrochen worden sei. Dabei wurde ausgeführt, ein rechtmäßiger Zustand könne herbeigeführt werden, soweit dieser Grünlandumbruch nachträglich von der Landwirtschaftsverwaltung genehmigt werden sollte. Soweit diese beantragte Genehmigung der Landwirtschaftsverwaltung nicht erteilt werden sollte, habe er das Grünland wieder zu entwickeln. Er solle bis 3. November 2017 mitteilen, ob er bereit sei, auf freiwilliger Basis das Grünland bis spätestens 31. Mai 2018 wiederherzustellen. Andernfalls werde zu Maßnahmen entsprechenden Verwaltungszwangs angehört. Außerdem wurde unter anderem darauf hingewiesen, auf der westlich angrenzenden Flurnummer befinde sich eine geschützte Hecke, die in keiner Weise erheblich beeinträchtigt werden dürfe; bei Verstößen müsse der Kläger mit der Einleitung eines Bußgeldverfahrens rechnen.

Vorausgegangen waren dem zwei agrarrechtliche Genehmigungsverfahren bei der Landwirtschaftsverwaltung gemäß § 15 Direktzahlungen-Durchführungsgesetz (DirektZahlDurchfG) unter Einbindung des Landratsamts. Mit Bescheid vom 16. Mai 2017 hatte das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten A. (AELF) eine Umwandlung des Dauergrünlands auf Feldstück 25 mit einer Fläche von 1,25 ha abgelehnt, wobei der Kläger in seinem Antrag vom 6. Februar 2017 eine gepachtete Ersatzfläche (zur Neuanlage von Dauergrünland im Gegenzug) bezeichnet hatte. In der Bescheidsbegründung war darauf hingewiesen worden, die beantragte Fläche sei mit einem sog. KLS-Wert (K [für Bodenerodierbarkeit] x L [für Hanglängenfaktor] x [S für Hangneigungsfaktor]) von 1,22 als erosionsgefährdet einzustufen. Nach den förderrechtlichen Vorgaben könne eine Genehmigung auf Umwandlung von Dauergrünland nur erteilt werden, wenn keine umwelt-, naturschutz- und wasserrechtlichen Vorgaben entgegenstünden. Aufgrund der derzeitigen Bestimmungen gelte eine Fläche als erosionsgefährdet, wenn der KLS-Wert von 0,6 erreicht oder überschritten sei. Darüber hinausgehend könne jedoch einem Antrag auf Umwandlung auch dann stattgegeben werden, wenn im Zusammenhang mit der Umwandlung eine gleich oder stärker erosionsgefährdete Ackerfläche wieder angesät werde und damit eine Stabilisierung bzw. Verbesserung der gesamten Erosionsgefährdungssituation im Betrieb erreicht werde. Voraussetzung hierfür sei allerdings unter anderem, dass der KLS-Wert der Umwandlungsfläche unter dem Wert von 1,1 liege. Diese Ausnahmeregelung könne im Fall des Klägers angesichts des KLS-Werts von 1,22 nicht angewendet werden.

Mit am 20. Juni 2017 eingegangenem Antrag vom 18. Mai 2017 hatte der Kläger beim AELF erneut eine Genehmigung für die Umwandlung des Dauergrünlands auf Feldstück 25 beantragt, jedoch dieses Mal mit einem verkleinerten Flächenumfang von 0,8151 ha, wobei ausweislich einer dem Antrag beigefügten, vom Kläger unterschriebenen Karte insbesondere die steilste Teilfläche des Feldstücks 25 ausgespart (Bl. 15 der Verwaltungsakte) und außerdem eine nunmehr andere Ersatzfläche bezeichnet worden war mit beigefügten Zustimmungsschreiben der beiden Eigentümer sowie einer Bereitschaftserklärung eines anderen Bewirtschafters dieser Ersatzfläche.

Mit E-Mail vom 2. August 2017 hatte das Landratsamt dem AELF zum Genehmigungsantrag vom 18. Mai 2017 mitgeteilt, dass es sich bei den für einen Umbruch vorgesehenen Teilflächen um keine Flächen mit absolutem Grünlandumbruchverbot und um keine sensiblen Flächen gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG handele, wobei aber ein 2,5 m breiter Grünlandstreifen an der Grundstücksgrenze zur westlich angrenzenden Flurnummer zu erhalten sei.

Unter dem 12. Oktober 2017 teilte der Kläger dem Landratsamt mit, dass er die nichtgenehmigungsfähigen Teilflächen als Grünland wiederherstellen werde; die Hecke sei nicht zerstört oder beeinträchtigt worden.

Am 12. Januar 2018 erließ das AELF einen Teilgenehmigungsbescheid gemäß § 15 DirektZahlDurchfG, der auf Feldstück 25 zwar die Umwandlung von Dauergrünland für eine Fläche von 0,80 ha gestattete, diese jedoch für eine Teilfläche von 0,02 ha ablehnte und außerdem zum Schutz einer Hecke einen 2,5 m breiten Grünlandstreifen von 0,06 ha zur westlich angrenzenden Flurnummer vorschrieb. Aus der dem Bescheid beigefügten, im Berufungsverfahren vorgelegten Karte ergibt sich, dass an der Westseite des Feldstücks 25 etwa im mittleren Bereich eine rechteckige Fläche, die knapp bis zur Hälfte der West-Ost-Ausdehnung des Feldstücks reicht, nicht genehmigt ist. Außerdem zeigt die Karte einen schmalen Streifen an der Nordseite des Feldstücks 25, der ebenfalls knapp bis zur Hälfte der West-Ost-Ausdehnung reicht.

Mit Schreiben vom 14. Januar 2019 wies das Landratsamt den Kläger darauf hin, dass er entgegen seiner Zusicherung das Dauergrünland auf den hier relevanten Teilflächen nicht ordnungsgemäß wiederhergestellt habe, sodass weiterhin ein Verstoß gegen Naturschutzrecht vorliege.

Mit E-Mail vom 19. Februar 2019 teilte der Kläger dem Landratsamt mit, das Feldstück 25 sei zwischenzeitlich an die G.-GmbH verpachtet worden, deren Geschäftsführer er (der Kläger) sei.

Ende März 2019 stellte das Landratsamt fest, dass das Feldstück 25 vollständig – einschließlich der ungenehmigten Flächen – für den Anbau von Hopfen hergerichtet wurde. Der Kläger wurde im Gefolge aufgefordert, dies zu unterlassen.

Der Kläger brachte mit E-Mails vom 18. April und 13. Mai 2019 zum Ausdruck, Maßnahmen habe das Landratsamt an die G.-GmbH zu adressieren, und bot mit letzterer zwei Ackerflächen als „Ausgleich“ an, darunter eine Teilfläche des sog. S.-Ackers mit 1,73 ha und einer noch stärkeren Hangneigung als beim Feldstück 25.

Nachdem das AELF dem Landratsamt mit E-Mail vom 7. August 2019 mitgeteilt hatte, dass der als Ersatzfläche angebotene S.-Acker einen KLS-Wert von 1,53 habe, hörte das Landratsamt den Kläger mit Schreiben vom 10. Februar 2020 zur beabsichtigten Wiederherstellungsanordnung sowie die G.-GmbH und die Grundstückseigentümerin zur entsprechenden Duldungsverfügung an, woraufhin mit anwaltlichem Schriftsatz vom 26. März 2020 unter anderem betont wurde, der S.-Acker sei mit einem KLS-Wert von 1,53 erosionsgefährdeter, was zu einer Verbesserung der Gesamtsituation führen würde, weswegen eine entsprechende Ausnahme zuzulassen sei, sodass auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 BNatSchG nicht vorlägen, da jedenfalls auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden könnten.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 3. Juni 2020, der an den Kläger, die G.-GmbH und die verpachtende Grundstückseigentümerin adressiert war, ordnete das Landratsamt an, der Kläger werde verpflichtet, (1.) auf der in einem dem Bescheid beigefügten Lageplan, der Bestandteil des Bescheids sei (5.), gekennzeichneten Fläche von 0,45 ha (davon ca. 0,43 ha für die im Feldstück ca. mittig gelegene erosionsgefährdete Teilfläche) Grünland wiederherzustellen, indem (1.1) auf besagter Fläche bis spätestens sechs Monate nach Bestandskraft des Bescheids eine Grünlandeinsaat durchgeführt wird, (1.2) nach Auflaufen der Grünlandeinsaat die neu angesäte Fläche gemäht wird und (1.3) im Jahr nach der Ansaat die neu angesäte Fläche mindestens einmal gemäht wird. Die G.-GmbH wurde verpflichtet, (2.) diese Wiederherstellung zu dulden und (3.) der Grünlandwiederherstellung widersprechende Handlungen zu unterlassen. Die Grundstückseigentümerin wurde verpflichtet, (4.) die besagte Wiederherstellung zu dulden. Dem Kläger wurde jeweils ein Zwangsgeld angedroht für den Fall der nicht vollständigen oder nicht fristgerechten Erfüllung (6.) der Nummer 1.1 bis spätestens sechs Monate nach Bestandskraft i.H.v. 1.200 €, (7.) der Nummer 1.2 i.H.v. 600 € und (8.) der Nummer 1.3 i.H.v. 600 €. Der G.-GmbH wurde ein Zwangsgeld angedroht für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Nummer 2 i.H.v. 1.200 € (9.) und für den Fall, dass sie Nummer 3 nicht oder nicht vollständig nachkomme, i.H.v. 1.200 € (10.). Zudem ist geregelt, dass (11.) die an die als Grünland wiederherzustellende Fläche angrenzenden Gehölze nicht beeinträchtigt oder zerstört werden dürften und dass (12.) vorbehalten werde, weitere Auflagen aufzunehmen, zu ändern oder zu ergänzen. Gemäß (13. und 14.) wurden die Kosten dem Kläger auferlegt; für die Anordnungen unter (2.), (3.) und (4.) wurden keine Kosten erhoben (15.).

Für die Nummern 1 bis 5 des Bescheids benennt dessen Begründung zunächst Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 BNatSchG, wobei von einer Rechtsfolgenverweisung ausgegangen und Folgendes festgehalten wird: Werde Grünland i.S.d. Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG auf den in der Vorschrift genannten Standorten beseitigt, sollten – sofern kein atypischer Fall vorliege – entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG (Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen) oder die Wiederherstellung des früheren Zustands angeordnet werden, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden könne. Die Wiederherstellung des früheren Zustands stelle hierbei das primäre Instrument zur Beseitigung der Folgen der nicht rechtmäßigen Grünlandbeseitigung dar (Bescheid S. 5 unter 3.). Im Gefolge wird die Erosionsgefährdung des Feldstücks 25 mit einem KLS-Wert von 1,22 beschrieben und daraus gefolgert, dass der Kläger das Grünland unzulässig umgebrochen habe und dass sein Angebot einer Ersatzfläche nicht zu einer Ausnahme führe, weil solche Ausnahmen bei einem KLS-Wert von über 1,1 nach Verwaltungspraxis nicht gewährt würden, wobei vorliegend auch kein atypischer Ausnahmefall vorliege – Grünland auf erosionsgefährdeten Hängen habe eine besondere Bedeutung für den Natur- und Landschaftsschutz und insbesondere auch die Erosionsgefährdung (Bescheid S. 5 bis 7 unter 3.1). Vor dem Grünlandumbruch habe das AELF die erforderliche Genehmigung mit Bescheid vom 16. Mai 2017 abgelehnt (Bescheid S. 7 unter 3.2) und eine Möglichkeit, rechtmäßige Zustände auf andere Weise herzustellen, sei nicht ersichtlich (Bescheid ab S. 7 unter 3.3), zumal der nachträgliche Bescheid des AELF vom 12. Januar 2018 nur eine Teilgenehmigung enthalten habe (Bescheid S. 7 unter 3.3.1), wobei Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG gegenüber den erst „nach“ dem Grünlandumbruch – zum 1. August 2019 -in Kraft getretenen Art. 3 Abs. 4 und 5 BayNatSchG die speziellere Vorschrift sei (Bescheid S. 8 unter 3.3.2) und auch die Befreiung gemäß § 67 BNatSchG tatbestandlich nicht in Betracht komme (Bescheid S. 8 f. unter 3.3.3). Angesichts dessen „sollten“ nach § 17 Abs. 8 BNatSchG die Wiederherstellung oder Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen angeordnet werden (Bescheid S. 9 unter 3.4), wobei keine besonderen Umstände vorlägen, die es rechtfertigen würden, von einer Anordnung abzusehen (Bescheid S. 9 unter 3.4.1).

Die Anordnung sei zur Wahrung der naturschutzrechtlichen Belange geeignet, erforderlich und angemessen (Bescheid S. 9 f. unter 3.4.2), wobei der Bescheid unter anderem ausführt, es sei verhältnismäßig, die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands und nicht Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu fordern, da die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands „das primäre Ziel“ zur Beseitigung der Folgen eines unrechtmäßigen Eingriffs darstelle. Es sei auch sachgerecht, die Wiederherstellung – und nicht Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen – zu fordern, da die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands durch Wiederherstellung des Grünlands tatsächlich möglich sei und auch keinen unzumutbaren Aufwand vom Verursacher fordere. Vorliegend habe der Kläger das Grünland im vollen Bewusstsein der Unzulässigkeit beseitigt und an Stelle des Grünlands einen Hopfengarten errichtet. Bei Abwägung der Interessen des Klägers mit den öffentlichen Interessen betreffe die Wiederherstellunganordnung nur einen verhältnismäßig geringen Flächenanteil, wobei auch eine Grünlandbewirtschaftung eine sinnvolle landwirtschaftliche Nutzung darstelle. Es sei auch nicht ersichtlich, dass ein atypischer Fall und eine unzumutbare Belastung/Härte vorlägen.

Zum klägerischen Angebot einer stärker erosionsgefährdeten Ausgleichsackerfläche und der klägerischen Einschätzung, in der Folge könne eine Verbesserung der Gesamtsituation erreicht werden, wird ausgeführt, dass Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG auf den Erhalt des bereits vorhandenen Grünlands abziele und insofern die Möglichkeit von Ausgleichsmaßnahmen vom Gesetzgeber gerade nicht vorgesehen werde. Dem Kläger sei aufgrund der Gründe des Ablehnungsbescheids des AELF vom 16. Mai 2017 von Anfang an bekannt gewesen, dass eine Grünlandbeseitigung über einem KLS-Wert von 1,1 auch unter gleichzeitiger Wiedereinsaat einer gleich oder stärker erosionsgefährdeten Fläche ausgeschlossen sei. Eine Anordnung von Ausgleichsmaßnahmen anstatt einer Wiederherstellungsanordnung würde den Kläger dafür „belohnen“, dass er entgegen der ausdrücklichen ablehnenden Entscheidung des AELF und des Landratsamts Grünland unrechtmäßig beseitigt habe. Die Notwendigkeit, vorhandenes Grünland zu erhalten, ergebe sich aus der großen Bedeutung der Erosionsvermeidung sowie des Erhalts der Artenvielfalt, sodass das öffentliche Interesse das private Interesse des Klägers, die gepachtete Fläche bestmöglich zu bewirtschaften, überwiege.

Unabhängig von alldem werden im Gefolge die Anordnungen unter Nummern 1 bis 5 auch auf § 17 Abs. 8 BNatSchG „selbst“ gestützt und auch insoweit die Wiederherstellung des früheren Zustands als „primäres Instrument“ zur Beseitigung der Folgen eines unrechtmäßigen Eingriffs angesehen (Bescheid S. 11 unter 4.), ein solcher „Eingriff“ i.S.v. § 14 BNatSchG bejaht (Bescheid S. 11 unter 4.1) und im Übrigen auf die vorhergehenden Ausführungen zu Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 BNatSchG verwiesen (Bescheid ab S. 11 unter 4.2). Es folgen sodann Begründungen zu den übrigen Regelungen des Bescheids (dort S. 12 bis 14).

Gegen den streitgegenständlichen Bescheid ließen sowohl der Kläger als auch die G.-GmbH Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg erheben, das die Klagen unter verschiedenen Aktenzeichen getrennt führte; für den Kläger wurde beantragt, den streitgegenständlichen Bescheid aufzuheben, wobei in der Klagebegründung unter anderem darauf hingewiesen wurde, dass bei der Ermessensausübung hätte berücksichtigt werden müssen, dass in einem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (LMS) vom 12. April 2016 vorgesehen sei, dass ein Umbruch ermöglicht werden solle, wenn im Zusammenhang mit der Umwandlung eine gleich oder stärker erosionsgefährdete Ackerfläche wieder angesät und so eine Stabilisierung bzw. Verbesserung der gesamten Erosionsgefährdungssituation im Betrieb erreicht werde. Das Landratsamt wies in seiner Klageerwiderung unter anderem darauf hin, das LMS vom 12. April 2016 schließe die Anerkennung einer gleich oder stärker erosionsgefährdeten Ackerfläche in Fällen, in denen der KLS-Wert über dem Wert von 1,09999999 liege, eindeutig aus. In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 8. November 2022 wurde mit Zustimmung des Beklagten im Verfahren des Klägers die Klage nur noch für Nummern 1, 5 bis 8 und 11 bis 14 des Bescheids aufrechterhalten und im Übrigen zurückgenommen, während die parallele Klage der G.-GmbH nur noch für Nummern 2, 3, 9 und 10 aufrechterhalten und im Übrigen zurückgenommen wurde (verwaltungsgerichtliches Sitzungsprotokoll S. 9 f.).

Mit Urteil vom 8. November 2022 stellte das Verwaltungsgericht Regensburg das Verfahren des Klägers ein, soweit die Klage zurückgenommen wurde, hob Nummern 1, 5 bis 8 und 11 bis 14 des streitgegenständlichen Bescheids auf, erlegte die Verfahrenskosten zu drei Viertel dem Beklagten und zu einem Viertel dem Kläger auf, erklärte die Kostenentscheidung für vorläufig vollsteckbar und ließ die Berufung zu. Zwar bejahte es tatbestandlich eine Erosionsgefährdung des Hangs i.S.v. Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG, sodass § 17 Abs. 8 BNatSchG grundsätzlich Anwendung finde infolge der Rechtsfolgenverweisung in Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG. Jedoch nahm es einen Ermessensfehler an im Hinblick darauf, dass der Kläger den S.-Acker als Ersatzfläche angeboten hatte. Nach dem LMS vom 12. April 2016 werde eine Ausnahme von Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG auch dann ermöglicht, wenn eine mindestens gleich oder stärker erosionsgefährdete Ackerfläche wieder angesät werde. Allerdings sei Voraussetzung hierfür, dass der KLS-Wert der Umwandlungsfläche unter dem Wert von 1,1 liege. Ausnahmen könnten damit bei solchen Flächen, die einen KLS-Faktor von über 1,1 aufwiesen und damit als stark erosionsgefährdet eingestuft würden, auch dann nicht zugelassen werden, wenn durch die Ersatzfläche eine Verbesserung der Gesamtsituation erreicht würde. Für diese Einschränkung sei ein fachlicher Grund nicht erkennbar. Der Beklagte habe eingeräumt, dass die Erosionsgefahr mit weiter zunehmender Steigung auch bei einem höheren KLS-Faktor als 1,1 weiter ansteige, sodass durch eine Ausgleichsfläche eine Verbesserung der Erosionsgefährdungssituation auch in den Fällen erreicht werden könne, in denen, wie hier, der KLS-Wert von 1,1 überschritten sei. Somit sei nicht plausibel erklärbar, warum eine Ersatzfläche mit noch höherer Erosionsgefahr abgelehnt werde, weil auch dadurch eine Stabilisierung und Verbesserung der Gesamtsituation erreicht werden könne. Damit fehle es für die aus der ministeriellen Weisungslage folgende Einschränkung, ab einem KLS-Faktor von 1,1 ungeachtet aller weiteren Umstände des Falls keine Ausgleichsflächen zu akzeptieren, an einem plausiblen Grund. Da sich das Landratsamt an diese Weisungslage gebunden gesehen und hinsichtlich der Frage einer Ersatzfläche keine weiteren Überlegungen eingestellt habe, sei die Ermessensausübung insoweit fehlerhaft und der Bescheid insoweit aufzuheben, woran es nichts ändere, dass die im Bescheid enthaltene Erwägung, dass gerade beim Anbau von Hopfen ein hohes Erosionspotenzial talabwärts bestehe, als solche grundsätzlich nicht zu beanstanden sei und für sich genommen möglicherweise ausreichend gewesen wäre, eine Ersatzfläche nicht zu akzeptieren.

Der Beklagte hat gegen das Urteil Berufung eingelegt. Er beantragt,

das Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen.

Das Urteil habe mit der Nichtanwendung der für ganz Bayern geltenden Rechtsauffassung im LMS vom 12. April 2016 erhebliche Auswirkungen auf die Vollzugspraxis. Extrem erosionsgefährdete Grünlandflächen könnten künftig umgewandelt werden, wenn entsprechende Ersatzflächen bereitgestellt würden. Zwar habe das Verwaltungsgericht zutreffend die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Wiederherstellungsanordnung bejaht. Jedoch sei die verwaltungsgerichtliche Annahme eines Ermessensfehlers unzutreffend; bei einer Fläche mit einem KLS-Wert ab 1,1 handele es sich um eine extrem erosionsgefährdete Fläche. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG stelle ein Handlungsinstrumentarium für die gleichwohl erfolgte Umwandlung des extrem erosionsgefährdeten Grünlands zur Verfügung. Dabei bleibe unklar, welches Ermessen das Verwaltungsgericht konkret prüfe, wofür drei Möglichkeiten in Betracht kämen: Zum einen sei Ermessen auszuüben, wenn in Anwendung der Soll-Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG ein atypischer Ausnahmefall vorliege – dann könnten rechtmäßige Zustände i.S.v. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG hergestellt werden. Zum anderen könne bei einer Entscheidung über Befreiungen i.S.v. § 67 Abs. 1 BNatSchG Ermessen auszuüben sein, worauf es ankommen könne bei der Frage, ob rechtmäßige Zustände i.S.v. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 1 BNatSchG hergestellt werden können. Schließlich sehe Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG verschiedene Maßnahmen vor, unter denen die Behörde eine Auswahl zu treffen habe.

Vorliegend sei im Hinblick auf die Soll-Vorgabe des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG kein atypischer Ausnahmefall gegeben, insbesondere nicht wegen der zur Verfügung stehenden gleich oder stärker erosionsgefährdeten Ackerfläche – entgegen dem Urteil sei die im LMS vom 12. April 2016 aufgeführte Einschränkung, ab einem KLS-Faktor von 1,1 ungeachtet aller weiteren Umstände keine Ausgleichsflächen zu akzeptieren, plausibel und fachlich gerechtfertigt, wofür die amtliche Begründung der insoweit inhaltsgleichen Vorgängerregelung (LT-Drs. 15/3477 S. 20) spreche. Gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BNatSchG seien zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts insbesondere Naturgüter, die sich nicht erneuern, sparsam und schonend zu nutzen und Böden so zu erhalten, dass sie ihre Funktion im Naturhaushalt erfüllen könnten. Eine rein bilanzielle Betrachtung wie die des Verwaltungsgerichts lasse außer Betracht, dass sich die Flächen bereits in der höchsten Gefährdungskategorie befänden. Sie nehme außerdem die besagten Beeinträchtigungen hin, obwohl die Zielsetzungen in § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BNatSchG gemäß § 2 Abs. 2 und 3 BNatSchG zu unterstützen und zu verwirklichen seien. Das LMS vom 12. April 2016 führe nicht aus, dass sich eine Verbesserung oder Stabilisierung der Gesamtsituation erreichen lasse, wenn im Ergebnis extrem erosionsgefährdete Flächen – also Flächen mit einem KLS-Wert von 1,1 – getauscht würden. Eine andere als diese bayernweite Handhabung sei mit Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG nicht vereinbar. Auf diese Weise könnten schädliche Bodenveränderungen vermieden werden. Warum das Verwaltungsgericht einen Ermessensfehler annehme, obwohl es selbst zugestehe, die Erwägung im angefochtenen Bescheid, dass gerade beim Anbau von Hopfen ein hohes Erosionspotenzial hangabwärts bestehe, könne möglicherweise für sich genommen ausreichen, eine Ersatzfläche nicht zu akzeptieren, erschließe sich nicht. Auch sei die angebotene Ersatzfläche unzureichend. Der S.-Acker habe zwar insgesamt eine Fläche von 1,73 ha, jedoch habe der Kläger nur eine – von ihm in einem Luftbild schraffiert markierte – Teilfläche des Ackers von 0,55 ha als Ersatzfläche angeboten. Zwar sei die rechtswidrig umgestaltete Teilfläche auf Feldstück 25 nur 0,45 ha groß; jedoch befinde sich die umgewandelte Fläche im steilsten Teilabschnitt des Feldstücks 25, das eine Gesamtfläche von 1,25 ha habe, für das der AELF-Bescheid vom 16. Mai 2017 die Umwandlung bestandskräftig abgelehnt habe wegen eines KLS-Werts von 1,22. Nur bei Belassen der nunmehr rechtswidrig umgewandelten Fläche (0,45 ha) weise die Restfläche (0,8 ha) einen KLS-Wert von unter 0,6 aus; mit der Umwandlung von weiteren 0,45 ha werde jedoch die Gesamtfläche des Feldstücks 25 umgebrochen, für die eine extreme Erosionsgefährung (KLS-Wert 1,22) vorliege. Als Ersatzfläche hätte daher nicht nur eine extrem erosionsgefährdete Fläche von 0,45 ha als Grünland angelegt werden müssen, sondern mindestens eine Fläche von 1,25 ha, sodass die angebotenen 0,55 ha als Kompensation nicht ausreichten. Mangels Vorliegens eines atypischen Ausnahmefalls käme auch eine Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG von Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG nicht in Betracht – insoweit fehle es bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen.

Das von § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eröffnete Ermessen – zwischen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen nach § 15 BNatSchG einerseits oder der Wiederherstellung des früheren Zustands andererseits – sei im Licht des Regelungszwecks zu betätigen, wobei die Rechtsfolgeverweisung in Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG auf § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG effektive Handlungsmöglichkeiten bezwecke, ohne die Einzelheiten eines Eingriffs gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG prüfen zu müssen. Da gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG das dort genannte Grünland zu erhalten sei, stelle die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands den Standardfall dar. Der besagte Schutzzweck der Vorschrift könne primär nur durch eine Wiederherstellung des Grünlands auf derselben Fläche erreicht werden. Das Landratsamt habe das Auswahlermessen damit rechtmäßig ausgeübt. Dieses Ergebnis bestätige auch der am 1. August 2019 – also „nach“ der erfolgten Umwandlung – in Kraft getretene Art. 3 Abs. 4 und 5 BayNatSchG. Für Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG existiere eine Ausgleichsregelung, wie sie in Art. 3 Abs. 5 BayNatSchG nunmehr vorgesehen sei, gerade nicht – anders als bei „normalem“ Dauergrünland sei bei „erosionsgefährdetem“ Grünland gerade keine Ausgleichsmöglichkeit vorgesehen, weil Letzteres vorrangig erhalten werden solle. Dieses Ziel könne nach erfolgter Umwandlung nur mit einer Wiederherstellung erreicht werden. Auch stelle der angefochtene Bescheid zu Recht auf das wissentliche Vorgehen des Klägers beim unzulässigen Grünlandumbruch ab. Im Ergebnis sei die Anordnung der Wiederherstellung nicht ermessensfehlerhaft, zumal auch insoweit die fehlende Eignung der angebotenen „Ersatzfläche“ zu sehen sei.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens in beiden Rechtszügen, die Gerichtsakten des parallelen Klageverfahrens der G.-GmbH (RN 4 K 20.1200) und des nachfolgenden Berufungsverfahrens (14 BV 23.231) sowie auf die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.