Die Beteiligten streiten um die Förderung einer vom Kläger betriebenen Kindertageseinrichtung für das Jahr 2016.

Neben der gesetzlichen Förderung nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (BayKiBiG) fördert die Beklagte Kindertageseinrichtungen – wie die vom Kläger betriebene W.S.-Straße – im Rahmen eines kommunalen freiwilligen Förderprogramms. Für die Bezuschussung galt bis 2024 die sog. Zuschussrichtlinie zur Münchner Förderformel (im Folgenden: MFF-RL). Bezüglich des hier streitigen Förderfaktors „e standort: Standortfaktor Bildung‘“ sah Nr. 3.15 MFF-RL (Fassung vom 27. Oktober 2015, geltend ab 1. Januar 2016) vor:

Fördervoraussetzung ist die Zugehörigkeit der Einrichtung des Antragstellers/der Antragsstellerin zu den nach dem maßgeblichen Münchner Sozialindex durch die Landeshauptstadt München ermittelten förderfähigen Einrichtungen (= Standorteinrichtungen) in belasteten Stadtbezirksvierteln.

Durch formlosen Antrag des Trägers an das Referat für Bildung und Sport kann bei Vorliegen eines wichtigen Grundes eine Einrichtung in die Liste aufgenommen werden. Seitens des Referates ist bei wichtigem Grund die Streichung von der Liste möglich.

Der Status als Standorteinrichtung wird von der Landeshautstadt München von Amts wegen oder auf Antrag jeweils grundsätzlich für drei Jahre (Laufzeit) vergeben. Für die Vergabe ist ausschlaggebend, dass bei Beantragung im ersten Bewilligungszeitraum der Laufzeit im Januar mindestens 50% der Kinder in einem zu diesem Zeitpunkt als belastet definierten Stadtbezirksviertel oder in einer staatlichen Gemeinschaftsunterkunft bzw. anderen Einrichtungen einer betreuten Wohnform nach den Sozialgesetzbüchern leben. Sollte der Status über das dritte Jahr hinaus nicht verlängert werden, können auf Antrag Mittel gemäß Faktor e standort einmalig für ein weiteres Jahr gewährt werden.

… In der Einrichtung sind im ersten Bewilligungszeitraum der Laufzeit im Januar mindestens 50% Kinder aufzunehmen, die in einem belasteten Stadtbezirksviertel wohnen, um max. 20% der BayKiBiG – Förderung erhalten zu können.

In der Einrichtung sind im ersten Bewilligungszeitraum der Laufzeit im Januar mindestens 70% Kinder aufzunehmen, die in einem belasteten Stadtbezirksviertel wohnen, um max. 30% der BayKiBiG – Förderung erhalten zu können.

Die Zuschussrichtlinie sah die Möglichkeit vor, Abschlagszahlungen zu beantragen, und regelte Näheres zur Endabrechnung (Nrn. 3.27 und 3.28 MFF-RL).

Für das Jahr 2015 bewilligte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 31. März 2015 auf der Grundlage der Fassung der Zuschussrichtlinie vom 25. März 2014 (Geltungszeitraum 1.1.2014 bis 31.12.2015) vorläufig Zuwendungen, jedoch nicht aufgrund des Faktors „e standort.“ Der „Status der Einrichtung als solche mit Standortfaktor befristet bis 31.12.2015“ wurde festgestellt. Im Endabrechnungsbescheid vom 9. Juni 2017 wurden dagegen für das Jahr 2015 Zuwendungen für den Faktor „e standort“ anerkannt.

Für den (hier streitigen) Bewilligungszeitraum 2016 beantragte der Kläger mit Schreiben vom 22. Januar 2016 sinngemäß die Bewilligung von Abschlagszahlungen. Im Formular kreuzte der Kläger bei Beantragung des Faktors „e standort“ unter den vorgegebenen zwei Möglichkeiten „Mindestens 50% der Kinder oder Mindestens 70% der Kinder wohnen in einem bestimmten Stadtbezirksviertel (gemäß gültiger Adressliste) […]“ die erste Variante (50%) mit „ja“ an. Anlagen hierzu wurde nicht übermittelt.

Mit Bescheid vom 29. März 2016 bewilligte die Beklagte dem Kläger für das Jahr 2016 einen Zuwendungsbetrag von insgesamt 323.960,79 Euro (Nr. I.1), davon einen Betrag von 120.371,20 Euro aufgrund des Faktors „e standort“ (I.2 Buchst. c). Ein Abschlagszahlungsplan wurde verfügt (I.3). Der Status der Einrichtung als solche mit Standortfaktor befristet bis 31.12.2018 wurde festgestellt (I.4). Unter II. „Vorläufigkeit“ heißt es: „Der Bescheid ist insoweit vorläufig und ergeht unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung, als [die Beklagte] auf Grundlage der vom Zuwendungsempfänger im Verwendungsnachweis und in den mit ihm vorzulegenden Unterlagen gemachten Angaben im Rahmen der Endabrechnung nach dem Ende des Bewilligungszeitraums einen von diesem Bescheid abweichenden Zuwendungsbetrag festsetzen kann. Die Höhe der endgültigen Zuwendung (und somit ein etwaiger Nachzahlungs- oder Erstattungsbetrag) wird mit weiterem Bescheid, der diesen Bescheid ersetzt, nach dem Ende des Bewilligungszeitraums festgestellt.“ Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, dass die Höhe der Fördersumme auf den Angaben des Zuwendungsempfängers im Förderantrag und den von ihm hierzu gemachten Angaben beruhe. Die in Nr. II erklärte Vorläufigkeit beruhe darauf, dass zum Zeitpunkt der Verbescheidung noch keine abschließende Prüfung erfolgen könne, ob sämtliche Fördervoraussetzungen während des gesamten Bewilligungszeitraums eingehalten seien. Die endgültige/genaue Überprüfung erfolge nach Vorlage des Verwendungsnachweises im Rahmen der Endabrechnung nach dem Ende des Bewilligungszeitraums. Der Status Standortfaktor werde gemäß der von der Beklagten erstellten maßgeblichen Liste vergeben. Aus wichtigen Gründen könnten Einrichtungen vor Ablauf des festgesetzten Zeitraums von der Liste genommen werden.

Es wurde kein Rechtsbehelf gegen den Bescheid eingelegt.

Im Endabrechnungsverfahren, vom Kläger am 31. August 2017 sinngemäß beantragt, übersandte der Kläger am 1. Februar 2018 eine Liste in der Einrichtung im Januar 2016 betreuter Kinder, aus der sich nach der Berechnung der Beklagten ein Anteil von 45% von Kindern ergab, die in sog. Standortstraßen wohnen.

Unter dem 7. März 2018 erließ die Beklagte einen „Endabrechnungsbescheid“ für die Einrichtung W.S.-Straße des Klägers. Für das Kalenderjahr 2016 wurde eine Förderung in Höhe von 207.524,53 Euro bewilligt (Nr. 1 Satz 1). Diese Festsetzung sei endgültig und ersetze den vorläufigen Bescheid vom 29. März 2016 (Nr. 1 Satz 2). Mit den Abschlagszahlungen sei ein zu hoher Betrag ausbezahlt worden; es werde ein Betrag i.H.v. 86.535,47 Euro zur Rückzahlung festgesetzt (Nr. 2). Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt: Bei der Endabrechnung sei der Förderfaktor „e standort“ abweichend vom Antrag (lautend auf 132.100,21 Euro) auf 0 Euro festgesetzt worden, weil die Voraussetzungen für die Gewährung nicht vorgelegen hätten. In der Einrichtung seien im Januar 2016 nur 45% Kinder anwesend gewesen, die in belasteten Straßen gewohnt hätten. Für den Bewilligungszeitraum 2016 habe eine neue Statuslaufzeit begonnen. Voraussetzung für die Gewährung des Faktors „e standort“ sei, dass die Einrichtung als sog. Standorteinrichtung geführt werde. Darüber hinaus sei ausschlaggebend, dass bei Beantragung im ersten Bewilligungszeitraum der Förderlaufzeit im Januar mindestens 50% der Kinder in einem zu diesem Zeitpunkt als belastet definierten Stadtbezirksviertel oder in einer staatlichen Gemeinschaftsunterkunft bzw. anderen Einrichtungen einer betreuten Wohnform nach den Sozialgesetzbüchern lebten. Nach der vom Kläger mit den Antragsunterlagen zur Endabrechnung 2016 vorgelegten Liste hätten im Januar 2016 nur 45% der Kinder in entsprechend belasteten Stadtbezirksvierteln gelebt. Daher könne der Faktor „e standort“ nicht gewährt werden. Ferner wurde in dem Bescheid die Förderhöhe nach dem weiteren Förderfaktor „e öff“ abweichend vom Antrag festgesetzt.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger am 24. April 2019 Klage und wandte sich im Wege einer Anfechtungsklage insoweit gegen den Bescheid vom 7. März 2018, als mit ihm die mit Bescheid vom 29. März 2016 bewilligte Förderung für den Förderfaktor „e standort“ in Höhe von 120.371,20 EUR geändert und vollständig abgelehnt worden ist. Hilfsweise wurde beantragt, unter Aufhebung des Bescheids vom 7. März 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids die Beklagte zu verpflichten, für den Förderfaktor „e standort“ einen Betrag in Höhe von 120.371,20 EUR zu bewilligen. Ferner wandte er sich gegen die nicht antragsgemäß zugesprochene Förderung nach dem Förderfaktor „e öff“.

Mit Urteil vom 24. März 2025 gab das Verwaltungsgericht der Klage hinsichtlich der Bewilligung von Zuwendungen für den Förderfaktor „e öff“ in Höhe von 32.500,22 Euro statt und wies die Klage im Übrigen ab. Die Anfechtungsklage sei unzulässig. Es sei kein Rechtschutzbedürfnis gegeben, weil der Kläger damit die begehrte Förderung nicht erreichen könne. Die Aufhebung des Bescheids vom 7. März 2018 würde nicht dazu führen, dass die im Bescheid vom 29. März 2016 lediglich vorläufig erfolgte Festsetzung der Förderbeträge in eine endgültige Festsetzung erwachse. Die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage sei unbegründet. Ein Anspruch aus der Zuwendungsrichtlinie i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG scheide aus, weil der Kläger die Fördervoraussetzung des Standortfaktors zum maßgeblichen Zeitpunkt im Januar 2016 nicht erfülle.

Mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung beantragt der Kläger zuletzt:

1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 20. März .2024, Az. M 18 K 19.1931, wird im Umfang der Klageabweisung aufgehoben, und der Bescheid der Beklagten vom 7. März2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. März 2019 wird soweit aufgehoben, als mit ihm die mit Verwaltungsakt vom 29. März 2016 bewilligte Förderung für den Förderfaktor „e standort“ ersatzlos gestrichen bzw. aufgehoben worden ist.

2. Die Beklagte wird verpflichtet, an den Kläger einen Betrag in Höhe von 108.334,08 Euro zu bezahlen.

3. Hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit oder Unbegründetheit des Hauptantrags: Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 20. März 2024, Az. M 18 K 19.1931, wird im Umfang der Klageabweisung aufgehoben, und die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 7. März 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. März 2019 verpflichtet, für den Förderfaktor Standort einen Betrag in Höhe von 108.334,08 Euro zu bewilligen.

Das Rechtschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage liege vor, weil Ziel sei, die mit Bescheid vom 29. März 2016 bewilligte Standortförderung behalten zu können. Ein endgültiger Verwaltungsakt könne nicht durch Schlussbescheid ersetzt bzw. aufgehoben werden und müsse daher bestehen bleiben. Mit dem Bescheid vom 29. März 2016 liege eine endgültige Entscheidung über die Förderung nach dem Standortfaktor vor. In der Zuschussrichtlinie gültig ab Januar 2016 finde sich keine Stütze für die Behauptung, dass der Status der Einrichtung nur von ihrer Lage abhängig sei und es für eine Förderung ausschließlich auf die mit Endabrechnung zu prüfende Anzahl bzw. den Prozentsatz der im Januar 2016 in der Einrichtung aufhältigen Kindern ankomme. Nach dem Wortlaut sei Fördervoraussetzung einzig die Zugehörigkeit bzw. die Vergabe zu den „förderfähigen Einrichtungen (Standorteinrichtungen)“. Dieser Status werde für drei Jahre vergeben; hierfür sei Tatbestandsvoraussetzung, dass im ersten Bewilligungszeitraum der Laufzeit im Januar mindestens 50% der Kinder in einem zu diesem Zeitpunkt als belastet geltenden Stadtbezirksviertel lebten. Die behauptete Aufspaltung des Förderverfahrens zwischen einer reinen Bestimmung als Standorteinrichtung, wofür ausschließlich die Lage maßgeblich sein solle, und einer sich hieran anschließenden Entscheidung über die finanzielle Förderung sei mit dem Wortlaut der Richtlinie nicht vereinbar; auch aus dem Bescheid sei ein Stufensystem nicht erkennbar. Eine solche ständige Verwaltungspraxis werde nicht belegt, insbesondere nicht mit einem behördeninternen Vermerk aus dem Jahr 2018, ebenso wenig mit einer Informationsveranstaltung. Die Fördervoraussetzungen bezögen sich ausschließlich auf Januar 2016 und könnten dem Vorläufigkeitsvorbehalt nicht unterfallen. Dieser beruhe schon nach seiner Begründung darauf, dass zum Zeitpunkt der Prüfung keine abschließende Beurteilung erfolgen könne, ob sämtliche Fördervoraussetzungen eingehalten seien. Ende März 2016 habe die Belegung der Einrichtung im Januar 2016 abschließend geprüft werden können. Mit dem Bescheid werde der Förderstatus bis 2018 unbedingt festgestellt. Der Kläger habe angesichts der Formulierung in Ziff. I.4 des Bescheids davon ausgehen müssen, dass verbindlich und bestandskräftig der Förderstandort unter Einschluss einer entsprechenden Förderung durch die Beklagte nach 2015 erneut festgestellt worden sei. Ansonsten hätte statt der Befristung formuliert werden müssen, dass der Standortfaktor vorläufig bis zu einer endgültigen Festsetzung bewilligt werde. Die vormals geltende Richtlinie verknüpfe den Status Standort und die Gewährung von Fördermitteln unmittelbar. Auch der Neufassung sei das unmittelbare Zusammenfallen zu entnehmen. Selbst bei Annahme eines Vorläufigkeitsvorbehalts sei die Streichung der Förderung im Schlussbescheid rechtswidrig. Denn die Ersetzung eines bestandskräftigen vorläufigen Verwaltungsakts durch Schlussbescheid könne rechtmäßig nur erfolgen, wenn der vorläufige Verwaltungsakt rechtmäßig erlassen worden sei. Im Entscheidungszeitpunkt März 2016 habe kein nach der Rechtsprechung erforderlicher sachlicher Grund für eine Vorläufigkeit, namentlich keine Unklarheit in sachlicher oder rechtlicher Hinsicht, bestanden. Denn im März 2016 sei eine endgültige Entscheidung über das Vorliegen der Fördervoraussetzungen „e standort“, die auf die Verhältnisse im Januar 2016 abstellten, möglich gewesen. Im Übrigen fehle es an der Voraussetzung, dass die Regelung ausdrücklich unter Vorbehalt gestellt werde, sodass von einer endgültigen Regelung auszugehen sei. Dies gelte auch bei Bestandskraft des vorläufigen Bescheids; anderenfalls könnten beliebig vorläufige Regelungen unter Umgehung von Art. 48 ff. BayVwVfG getroffen werden. Der Kläger habe Ende Januar 2016 einen Anspruch auf eine endgültige Regelung gehabt. Der Kläger benötige Planungssicherheit bzgl. der Personalkosten.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Ab dem Bewilligungszeitraum 2016 sei die Münchner Förderformel modernisiert worden; insbesondere zum Standortfaktor habe es neue Regelungen gegeben, und die neue dreijährige Laufzeit des Standortfaktors habe zu laufen begonnen. Am 16. November 2015 hätten Vertreter des Klägers an einer Informationsveranstaltung für die neuen Regelungen teilgenommen. Mit E-Mail vom 23. Dezember 2015 seien dem Kläger die neuen Adresslisten, die für den Faktor „e standort“ ab dem 1.1.2016 gälten, übersandt worden. Seine Einrichtung sei auf dem Sozialindex gelistet und von Amts wegen als potentielle Standorteinrichtung eingestuft gewesen. Gemäß der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten ab dem Bewilligungszeitraum 2016 sei der Faktor „e standort“ vergeben worden, wenn die Einrichtung als potentielle Standorteinrichtung gemäß der Sozialindexliste gegolten habe und mindestens 50% der Kinder in einem zu diesem Zeitpunkt als belastet definierten Stadtbezirksviertel oder in einer staatlichen Gemeinschaftsunterkunft bzw. anderen Unterkunft lebten. Auf eine interne Vormerkung vom 21. März 2018, die die ab 2016 angewandte Verwaltungspraxis wiedergebe, werde verwiesen. Statthaft sei die Verpflichtungsklage. Es bestehe kein Anspruch auf die Gewährung des Faktors. Die Voraussetzungen der Richtlinie und der ständigen Verwaltungspraxis seien insoweit nicht erfüllt. Es sei zwischen dem Status als Standorteinrichtung und der Gewährung des Faktors zu unterscheiden. Auch aus dem Bescheid vom 31. März 2015 sei dies ersichtlich, denn obwohl darin der Status Standorteinrichtung vergeben werde, seien keine Abschlagszahlungen für den Faktor bewilligt worden. Ebenso werde in dem Abschlagszahlungsbescheid vom 29. März 2016 zwischen der Festsetzung des Status und der Förderung nach diesem Faktor differenziert. Neben dem Standortstatus sei die tatsächliche Belegung im ersten Januar des dreijährigen Statuszeitraums zwingende Voraussetzung für die Gewährung des Faktors. Für die Feststellung als potentielle Standorteinrichtung sei die Zugehörigkeit zu der Sozialindexliste maßgeblich. Wenn diese nicht gegeben sei, hätten Träger die Möglichkeit, bei entsprechender Belegung mit mindestens 50% Kindern aus belasteten Vierteln oder Gemeinschaftseinrichtungen einen Antrag auf Vergabe des Status zu stellen. Für die Auslegung, dass allein die „Zugehörigkeit zu den förderfähigen Einrichtungen“ maßgeblich und diese an keinen weiteren Voraussetzungen geknüpft sei, gebe es keine Anhaltspunkte. Die Vorläufigkeit des Bescheids vom 29. März 2016 umfasse auch den Faktor „e standort“. Es liege ein sachlicher Grund für die Vorläufigkeit vor. Bei Subventionen mit so vielen Subventionsnehmern bestehe ein Interesse der Leistungsverwaltung, das Verfahren effizient und verwaltungsökonomisch zu gestalten, und ein Interesse der Subventionsnehmer, möglichst schnell Fördermittel zu bekommen. Zwar wäre bereits mit Ablauf des Monats Januar 2016 erkennbar, wie viele Kinder aus welchen Straßenzügen in der Einrichtung betreut worden seien, doch die konkrete Belegung mit Adresslisten sei von der Beklagten im Rahmen der Abschlagszahlungsanträge nicht abgefragt worden, die Prüfung sei der Endabrechnung vorbehalten gewesen.

Zum Inhalt und Verlauf der mündlichen Verhandlung am 1. Oktober 2025 wird auf die Niederschrift verwiesen. Zum Vortrag im Übrigen und zu den weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.