I.

Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Schließung der Sparkassengeschäftsstelle in ihrem Stadtgebiet.

Die älteste vorliegende Satzung der „Städtischen Sparkasse …“ datiert auf den 30. Januar 1913. Der Bezirk … und die Städte … und … schlossen sich mit Wirkung vom 1. Oktober 1933 zum gemeinsamen Betrieb der bisher betriebenen Sparkassen zu einem Zweckverband zusammen. Gemäß § 3 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbands „Vereinigte Bezirks- und Stadtsparkassen …- …- …“ vom 15. Oktober 1935 war Aufgabe des Zweckverbands der Betrieb der bisher selbständigen Sparkassen des Bezirks … und der Städte … und …, nämlich der Bezirkssparkassen … und … und der Stadtsparkassen … und … nach Maßgabe der für die öffentlichen Sparkassen geltenden Bestimmungen. Mit Wirkung vom 1. Mai 1939 schlossen sich die Landkreise … und … sowie die Städte …, … und … zum gemeinsamen Betrieb der beiden bisherigen Zweckverbandssparkassen „Vereinigte Kreis- und Stadtsparkassen …- …- …“ und „Kreis- und Stadtsparkasse …“ zu einem Zweckverband zusammen. Ausweislich § 3 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbands „Kreissparkasse …- …“ vom 28. April 1939 war Aufgabe des Zweckverbands der gemeinsame Betrieb der bisherigen Vereinigten Kreis- und Stadtsparkassen …- …- … und der bisherigen Kreis- und Stadtsparkasse … nach Maßgabe der für die öffentlichen Sparkassen geltenden Bestimmungen. Am 26. Oktober 2004 wurde ein Vertrag über die Vereinigung der Kreissparkasse … mit den Vereinigten … Sparkassen (Vereinigungsvertrag) geschlossen und der „Zweckverband Sparkasse …- …“ gegründet. Gemäß § 1 Abs. 1 der Satzung des „Zweckverbands Sparkasse …- …“ vom 22. November 2004, geändert durch Änderungssatzung vom 29. September 2009 (Sparkassenzweckverbandssatzung – SparkassenZVS), sind Mitglieder des Zweckverbands die Städte …, …, …, …, … und … sowie die Landkreise … und … Aufgabe des Zweckverbands ist nach § 1 Abs. 2 SparkassenZVS die Trägerschaft der durch die Vereinigung der Kreissparkasse … mit den Vereinigten … Sparkassen umgebildeten Sparkasse. Der Zweckverband ist Rechtsnachfolger des Zweckverbands Kreissparkasse … in dessen Eigenschaft als kommunale Trägerkörperschaft der bisherigen Kreissparkasse … Wie sich aus einem Auszug des Protokolls der Sitzung des Verwaltungsrats der Sparkasse …- … am 14. Mai 2024 ergibt, informierte der Vorstand … darüber, dass die Filiale in … aufgegeben werde. Die Mitglieder des Verwaltungsrats hielten die Entscheidung für nachvollziehbar (Bl. 1 der Behördenakte II). Am 21. August 2024 fasste der Gesamtvorstand der Sparkasse …- … einen Grundsatzbeschluss zur Verlagerung der Geschäftsstelle von … nach … und zur Umsetzungsplanung des Bauvorhabens „…“ (Bl. 3 ff. der Behördenakte II). Mit Beschluss vom 1. Oktober 2024 nahm der Verwaltungsrat den Gesamtvorstandsbeschluss zur Kenntnis (Bl. 2 der Behördenakte II).

Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 22. bzw. 24. Oktober 2024 wandte sich die Antragstellerin wegen der Schließung der Sparkassenfiliale in ihrem Stadtgebiet an den Vorstand der Sparkasse …- …, den Verwaltungsratsvorsitzenden der Sparkasse …- … und den Verbandsvorsitzenden des Zweckverbands der Sparkasse …- … (Bl. 24 ff. der Behördenakte I). Außerdem wandte sie sich mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 28. November 2024 an die Regierung von … (Anlage K5) und rief diese als Aufsichtsbehörde zur Schlichtung gemäß § 16 der SparkassenZVS an.

Am 10. Dezember 2024 fasste der Gesamtvorstand der Sparkasse …- … den Beschluss, die Mietfläche im Fachmarktzentrum … laut beiliegendem Plan zum „…“ umzubauen (Bl. 39 ff. der Behördenakte II).

Der Vorstand der Sparkasse …- … äußerte sich gegenüber der Antragstellerin mit Schreiben vom 19. Dezember 2024 unter anderem dahingehend, dass die Gestaltung und Unterhaltung eines Filialnetzes der Sparkasse …- … dem laufenden Geschäftsbetrieb unterfalle und die erforderliche Organisation dementsprechend der Zuständigkeit des Sparkassenvorstands obliege (Bl. 17 f. der Behördenakte I).

Mit Schreiben vom 14. Januar 2025 und 16. April 2025 wandte sich der Bevollmächtigte der Antragstellerin wegen der geplanten Schließung der Geschäftsstelle in ihrem Stadtgebiet erneut an den Vorstand der Sparkasse …- …, den Verwaltungsratsvorsitzenden der Sparkasse …- … und den Verbandsvorsitzenden des Zweckverbands der Sparkasse …- … (Bl. 34 ff. der Behördenakte IV) sowie an die Regierung von … (Bl. 80 f. der Behördenakte IV).

Mit Beschluss vom 28. Januar 2025 nahm der Verwaltungsrat den Gesamtvorstandsbeschluss vom 10. Dezember 2024 zur Kenntnis (Bl. 37 der Behördenakte II). Mit weiterem Beschluss vom 25. März 2025 beschloss der Verwaltungsrat der Sparkasse …- … die Filiale in … mit Eröffnung des neuen Standortes in … zu schließen (Bl. 46 der Behördenakte II, Anlage B1). Das BeratungsCenter … sei derzeit die Filiale mit dem größten baulichen Handlungsbedarf. Bereits seit 2017 stehe die Sparkasse in Verhandlungen mit der Antragstellerin, um einen geeigneten Standort für eine neue Filiale zu finden. In den vergangenen Jahren seien verschiedene bauliche Varianten geprüft und Gespräche mit potenziellen Investoren geführt worden – jedoch ohne Erfolg. Nun sei im Fachmarktzentrum … eine alternative Räumlichkeit gefunden worden, die sich als geeigneter Standort für eine neue Filiale anbiete. Die Anmietung dieser Fläche sei wirtschaftlich sinnvoller als eine Modernisierung der bestehenden Filiale in … Das neue BeratungsCenter, vorläufig unter dem Namen „…“, liege nur 1,3 km von der derzeitigen Filiale entfernt und umfasse eine Fläche von rund 400 m². Neben der besseren Erreichbarkeit profitierten Kundinnen und Kunden von einer deutlich verbesserten Parkplatzsituation sowie einer barrierefreien Gestaltung der neuen Räumlichkeiten. Die geschätzten Umbaukosten beliefen sich auf 1,80 Mio. EUR. Aus Sicht der Sparkasse entstehe für die Kunden aus … kein Nachteil, da sie das Fachmarktzentrum in … ohnehin bereits frequentierten. Die sich bietende Gelegenheit habe daher genutzt werden müssen. Die Eröffnung der neuen Filiale sei für März 2026 geplant.

Die Regierung von … antwortete der Antragstellerin mit Schreiben vom 23. April 2025, dass die gegenständliche Frage keinen Fall des § 16 SparkassenZVS betreffe (Bl. 3 ff. der Behördenakte I). Für Fragen zum konkreten Betrieb von Filialen sei der Zweckverband nicht zuständig. Dies ergebe sich aus der Aufgabe des Zweckverbands nach § 1 Abs. 2 SparkassenZVS, nämlich der Trägerschaft der Sparkasse. Die Regierung von … werde daher kein Schlichtungsverfahren einleiten und behandle das Schreiben vom 28. November 2024 als Eingabe mit der Bitte um aufsichtliche Überprüfung der Entscheidung zur Schließung der Filiale … In der Filialschließung werde kein Verstoß gegen sparkassenrechtliche Vorschriften, Zweckverbandssatzungen oder den Vereinigungsvertrag gesehen.

Mit Schreiben an den Bevollmächtigten der Antragstellerin vom 14. Mai 2025 (Bl. 60 der Behördenakte II) verwies der Vorstand der Sparkasse …- … auf diese Stellungnahme der Regierung von … und stellte weiter fest, dass das Angebot der Sparkasse …- … durch die Verlagerung einer Filiale nicht geschmälert werde. Außerdem werde bestätigt, dass der Verwaltungsrat als zuständiges Gremium korrekterweise und umfassend in mehreren Sitzungen sowie letztlich beschlussmäßig am 25. März 2025 mit der Filialschließung in … befasst worden sei. Eine Zuständigkeit der Zweckverbandsversammlung werde nicht gesehen.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 4. August 2025, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am selben Tag, ließ die Antragstellerin Klage erheben (B 4 K 25.843) und beantragen, den Antragsgegnern zu untersagen, die einzige Geschäftsstelle der Sparkasse …- … im Stadtgebiet der Antragstellerin zu schließen sowie die Antragsgegner zu verpflichten, diese Geschäftsstelle weiterhin zu betreiben. Zugleich wurde beantragt,

die Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sämtliche Anstrengungen zur Schließung der Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin zu unterlassen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Schließung der einzigen Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin verletze die Regelungen der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsbetrieb der Sparkassen (Sparkassenordnung – SpkO) und das Satzungsrecht des Zweckverbands der Sparkasse …- … Ferner verletze die Schließung der einzigen Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin die mit Fusionierung im Jahr 2005 gesicherten Rechte der Antragstellerin. Art. 2 Satz 1 des Gesetzes über die öffentlichen Sparkassen (Sparkassengesetz – SpkG) sowie § 2 SpkO sähen als landesrechtliche Regelungen vor, dass im Rahmen des Regionalprinzips die Sparkassen ihre Aufgaben wie folgt zu bestreiten hätten: Sie dienten vor allem der Bevölkerung vor Ort, indem die Gelegenheit zur sicheren und verzinslichen Anlegung von Ersparnissen und anderen Geldern gegeben wird, sowie dem örtlichen Kreditbedürfnis, insbesondere der Bevölkerungsschichten, aus denen die Spareinlagen stammten. Dies bedeute nach Auffassung der Antragstellerin, insbesondere vor dem vorgenannten historischen Hintergrund, dass dies nur dadurch im Stadtgebiet bewerkstelligt werden könne, dass vor Ort eine Geschäftsstelle der Sparkasse …- … vorhanden sei. Dies werde nochmals in der Sparkassenzweckverbandssatzung dargelegt, indem § 2 Abs. 3 SparkassenZVS ausführe, dass der räumliche Wirkungskreis sich auf das Gemeindegebiet der Verbandsmitglieder erstrecke. Nachdem in allen weiteren Städten der Sparkasse …- … zumindest Geschäftsstellen vorhanden seien, die Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin aber geschlossen werden solle, würde dies im Widerspruch zu den vorgenannten Vorschriften stehen. Darüber hinaus treffe die Schließung der einzigen Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin nicht dem ausschließlichen Zuständigkeitsbereich des Sparkassenvorstands sowie des Verwaltungsrats der Sparkasse. Aufgrund der vorgenannten Historie und Berücksichtigung in den entsprechenden Satzungen sowie der Fusionierung und der eindeutigen Regelung der Sparkassenzweckverbandssatzung und der Satzung der „Sparkasse …- …“ vom 22. November 2004 (Sparkassensatzung – SparkassenS) (vgl. § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SparkassenS) handele es sich um keine Entscheidung, welche einzig durch den Vorstand und den Verwaltungsrat der Sparkasse getroffen werden könne. Vielmehr sei dies aufgrund der Tragweite und Bedeutung nicht nur ein innerorganisatorischer Akt und damit keine laufende Angelegenheit, sondern berühre den Zweckverband als Ganzes, insbesondere seinen Wirkungsbereich und seine Aufgaben. Daher wäre eine Satzungsänderung der Sparkassenzweckverbandssatzung notwendig, welche ausschließlich in den Aufgabenbereich der Verbandsversammlung gemäß § 8 Abs. 2 SparkassenZVS falle. Darüber hinaus bedürfe es der Änderung der Sparkassensatzung, wozu einzig und allein der Verwaltungsrat zuständig sei, zumal es sich aus den oben genannten Gründen um keine laufende Angelegenheit handele. Darüber hinaus bestehe die Verpflichtung aus der Fusionierung im Jahr 2005, dass die einzige Geschäftsstelle im Stadtgebiet erhalten bleiben müsse. Würde die einzige Sparkassengeschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin schließen, hätte diese keinerlei Veranlassung mehr, Mitglied im Zweckverband der Sparkasse …- … zu bleiben. Aus dem Vorgenannten ergebe sich ein Anordnungsanspruch.

Die Sparkasse …- … betreibe die Forcierung der Schließung der einzigen Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin weiter. Mittlerweile sei die Sparkasse …- … auch an die Öffentlichkeit herangetreten und habe den Sachverhalt mitgeteilt. Das BeratungsCenter in …, welches die einzige Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin ersetzen solle, werde nach Ausführungen der Sparkasse …- … im Februar 2026 fertiggestellt. Ab diesem Zeitpunkt solle die einzige Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin geschlossen werden. Wenn nun aber die Planungen zum Umzug und zur Schließung der einzigen Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin weiter vorangetrieben würden, so entstünden Nachteile für die Antragstellerin, die nach Schließung der einzigen Geschäftsstelle nicht mehr wiedergutzumachen seien. Aus diesem Grund bestehe schon ein Anordnungsgrund.

Mit Schriftsätzen vom 13. August 2025 und 14. August 2025 zeigte der Bevollmächtigte der Antragsgegner ihre Vertretung an. Mit Schriftsätzen vom 1. September 2025 beantragte er jeweils, den Antrag auf einstweilige Anordnung gemäß § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) abzulehnen.

Zur Begründung wurde für die Antragsgegnerin zu 2 im Wesentlichen ausgeführt, die dargestellte Entscheidung, die Filiale in … aufzugeben und als Ersatz eine Filiale in … zu eröffnen, begründe sich auf einen Entscheidungsprozess, welcher bereits im Jahr 2017 begonnen habe. Für das Gebäude, in welchem sich die Filiale der Antragsgegnerin zu 2 befunden habe, habe ein erheblicher baulicher Handlungsbedarf bestanden. Das Gebäude habe aus mehreren Gebäudeteilen bestanden. Sparkasseneigene Parkplätze am Gebäude seien nicht vorhanden. Der Zustand des Gebäudes sei organisatorisch, technisch sowie energetisch nicht mehr zeitgemäß gewesen. Bei dem Gebäude handele es sich um einen mehrgeschossigen Längsbau, der zudem nicht barrierefrei sei. Sanierungsbedarf habe insbesondere auch aus energetischer Sicht im Hinblick auf die Heizungsanlage, Dämmung und Fenster des Gebäudes bestanden. Der Sanierungsbedarf des bestehenden Gebäudes habe sich insofern als äußerst zeit- und kostenintensiv dargestellt. Aus diesem Grund seien im Jahr 2017 Gespräche zwischen der Antragsgegnerin zu 2 und der Antragstellerin geführt worden, wobei seitens der Antragsgegnerin zu 2 das grundsätzliche Interesse an einem neuen Standort im Stadtgebiet der Antragstellerin ernsthaft bekundet worden sei. Das hiernach seitens der Antragstellerin angebotene Grundstück mit einem 5-geschossigen Gebäude sei für den Bedarf der Antragsgegnerin zu 2 überdimensioniert gewesen. Aus diesem Grund habe die Antragsgegnerin zu 2 Gespräche mit potenziellen Investoren geführt. Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin zu 2 auch Gespräche mit der …bank … hinsichtlich einer etwaigen gemeinsamen Filiallösung in … geführt. Sämtliche intensiv geführten Gespräche seien leider erfolglos verlaufen. Es sei dann die Idee für die Eröffnung eines neuen Standorts im Fachmarktzentrum in … entstanden. Vorteil hierbei sei gewesen, dass das Fachmarktzentrum bereits bestanden habe und in Betrieb genommen gewesen sei, weshalb die dortigen Umbaumaßnahmen für eine neue Filiale lediglich einige Monate für die Planungs- und Umbauzeit in Anspruch nehmen würden. Das Fachmarktzentrum werde von der Bevölkerung der Gemeinden …, … und … sowie dem weiteren Umland aufgrund der vorhandenen Nahversorgung für Lebensmittel, Bekleidung, Drogerie etc. regelmäßig frequentiert. Ausreichende Parkplätze seien vorhanden. Insofern befinde sich der Sparkassenkunde bei den Einkäufen des täglichen Lebens auch für Beratungs- und Serviceleistungen der Sparkasse bereits vor Ort. Des Weiteren sei die zentrale Bargeldversorgung unter Berücksichtigung der „Laufwege“ der Kunden hierdurch gewährleistet. Von den Parkplätzen sei der Zugang zu sämtlichen Räumen des Fachmarkzentrums barrierefrei möglich. Schließlich könnten die Räumlichkeiten im Fachmarktzentrum im Rahmen des Planungskonzepts für die moderne Pooling-Beratung auf Basis der Empfehlungen des Deutschen Sparkassen- und Giroverbands genutzt werden, wobei eine Gestaltung der Beraterarbeitsplätze mit Tageslicht möglich sei.

Es bestehe kein Anordnungsanspruch. Zum 1. Januar 2025 biete die Antragsgegnerin zu 2 an insgesamt 18 Standorten in ihrem Geschäftsgebiet eine persönliche Beratung an, betreibe zwei Immobiliencenter und 43 Geldautomaten an 33 Standorten. Auch falle der bisherige Standort in … nicht ersatzlos weg, sondern es werde eine neue Filiale 1,3 km entfernt vom derzeitigen Standort eröffnet. Zudem bestehe nach wie vor die Möglichkeit eines sog. CashCubes im Stadtgebiet der Antragstellerin. Vor diesem Hintergrund erschließe sich nicht, warum die Antragsgegnerin zu 2 zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben einer Filiale im Stadtgebiet der Antragstellerin bedürfe. § 3 Abs. 3 Satz 1 SparkassenS regele, dass die Antragsgegnerin zu 2 zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderlichen Geschäftsstellen in ihrem Geschäftsbezirk unterhalte. Im vorliegenden Fall gehe es überdies nicht um den ersatzlosen Wegfall einer bisherigen Geschäftsstelle, sondern um die Schließung einer bisherigen Geschäftsstelle und der Neueröffnung einer neuen Geschäftsstelle in unmittelbarer Nähe als Ersatz. An dieser Entscheidungsfindung seien sowohl der Vorstand als auch der Verwaltungsrat der Antragsgegnerin zu 2 beteiligt gewesen. Mithin falle diese Entscheidung über einen Ersatzstandort einer bestehenden Filiale in den Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin zu 2 als Frage der Art und Weise ihrer Aufgabenerfüllung. Da diese Entscheidung von § 3 Abs. 3 Satz 1 SparkassenS umfasst gewesen sei, sei eine Satzungsänderung nicht erforderlich gewesen. Des Weiteren bestehe kein Anordnungsgrund.

Für den Antragsgegner zu 1 wurde mit Schriftsatz vom 1. September 2025 ergänzend ausgeführt, es handele sich vorliegend nicht um eine Filialschließung, sondern um eine Filialverlegung innerhalb des räumlichen Wirkungsbereichs des Antragsgegners zu 1 gemäß § 2 Abs. 3 SparkassenZVS. Es bestehe kein Anordnungsanspruch. Die von der Antragstellerin in der Hauptsache gestellten Klageanträge zu 1 und 2 seien dahingehend auszulegen, dass die Antragstellerin gegenüber dem Antragsgegner zu 1 einen Anspruch geltend mache, in ihrem Stadtgebiet weiterhin eine Filiale der Sparkasse …- … zu betreiben. Gemäß Art. 4 Abs. 2 SpkG sei der Antragsgegner zu 1 Träger der Sparkasse …- … Insofern könne von ihm keine Handlung bzw. kein Unterlassen in Bezug auf den Betrieb einer Filiale verlangt werden. Gemäß § 1 Abs. 2 SparkassenZVS sei Aufgabe des Antragsgegners zu 1 die Trägerschaft der durch die Vereinigung der Kreissparkasse … mit den Vereinigten … Sparkassen umgebildete Sparkasse (Sparkasse …- …*). Gemäß Art. 4 Abs. 2 SpkG unterstütze der Träger die Sparkasse bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Die Aufgabe der Sparkasse …- … sei gemäß § 3 Abs. 2 SparkassenS die örtliche Versorgung mit Finanzdienstleistungen nach Maßgabe der Sparkassenordnung sicherzustellen. Da es vorliegend nicht um die ersatzlose Aufgabe einer bisherigen Filiale gehe, sondern vielmehr um einen 1,3 km entfernten Ersatzstandort, sei nicht erkennbar, inwieweit die Trägerschaft des Zweckverbands als seine satzungsmäßige Aufgabe berührt sei. Eine Bestandsgarantie für bestimmte Filialen sei in der Sparkassenzweckverbandssatzung nicht enthalten. Überdies liege aus den oben genannten Gründen nur eine Standortverlegung aus rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten vor und diese sei somit im Sinne des Zweckverbands. Auch sei nicht ersichtlich, inwieweit dies sich aus der historischen Entwicklung ergebe. In diesem Zusammenhang sei insbesondere zu berücksichtigen, dass die 1913 errichtete städtische Sparkasse … bereits im Jahr 1935 durch einen Zweckverband weiterbetrieben worden sei. Mithin liege die Eigenständigkeit der städtischen Sparkasse … bereits fast 70 Jahre zurück. Aus den genannten Gründen habe mit der streitgegenständlichen Entscheidung über die Verlegung der Filiale keine Entscheidung vorgelegen, die durch den Zweckverband habe getroffen werden müssen.

Mit Schriftsatz vom 30. September 2025 führte der Bevollmächtigte der Antragstellerin zur Antragsbegründung weiter aus, die Behauptungen der Antragsgegnerseite könnten im Hinblick auf das Fachmarktzentrum in … nicht nachvollzogen werden. Soweit behauptet werde, dass die Einwohner der Antragstellerseite nunmehr dieses aufsuchen würden, sei festzuhalten, dass die Antragstellerin selbst über ein Fachmarktzentrum verfüge. Es sei logisch, dass die Einwohner der Antragstellerin das Fachmarktzentrum im eigenen Stadtgebiet aufsuchten. Soweit von der Antragsgegnerseite behauptet werde, dass für das Gebäude im Stadtgebiet der Antragstellerin erheblicher baulicher Handlungsbedarf bestehe, werde dies nicht näher ausgeführt. Die Antragsgegnerseite habe lediglich den Beschluss des Vorstands vom 10. Dezember 2024 übergeben, mit welchem die baulichen Kosten für die Filiale in … vorgelegt worden seien. Welcher Sanierungsbedarf bestehe und wie hoch die Kosten für die Sanierung seien, möge erläutert werden. Außerdem werde darauf hingewiesen, dass die Fusionsvereinbarung aus dem Jahr 2005 nicht in der Originalakte enthalten sei.

Mit Schriftsatz vom 9. Oktober 2025 übermittelte die Antragsgegnerseite den Vereinigungsvertrag.

Die Antragstellerseite äußerte sich diesbezüglich mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2025 dahingehend, dass in § 3 Abs. 2 des Vereinigungsvertrags festgelegt sei, dass der Fusionszweckverband als Rechtsnachfolger des aufgelösten Zweckverbandes Kreissparkasse … dessen Aufgaben vollständig übernehmen werde. Damit müsse weiterhin auch die einzige Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin bestehen bleiben. Mit der Formulierung in der Fusionsvereinbarung sei diese Rechtspflicht durch die Antragsgegnerseite übernommen worden.

Ergänzend wird in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

II.

1. Die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 123 VwGO sind zulässig, aber unbegründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind nach Satz 2 der genannten Vorschrift auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Regelungsanordnung). Dabei muss der Antragsteller eine Gefährdung eines eigenen Individualinteresses (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines Rechtes oder rechtlich geschützten Interesses (Anordnungsanspruch) geltend und die zur Begründung notwendigen Tatsachen glaubhaft machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO). Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. BayVGH, B.v. 29.6.2007 – 21 CE 07.1224 – juris Rn. 3).

Der Antragstellerin gelingt es nach der im vorliegenden Eilverfahren gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung des Gerichts nicht, einen gegenüber den Antragsgegnern bestehenden Anordnungsanspruch hinreichend glaubhaft zu machen.

Dabei kann offen bleiben, ob das Begehren auf eine (wenn auch vorläufige) Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft und den dafür geltenden strengeren Anforderungen an den Erfolg zu genügen hätte. Ebenso kann offen bleiben, ob ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht wurde und ob eine den Anträgen entsprechende Anordnung bestimmt genug wäre oder die Regelungsmacht des Gerichts nach § 123 VwGO überschritte. Ziel der einstweiligen Anordnung ist, effektiven vorläufigen Rechtsschutz im Sinn von Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz – GG) zu gewähren. Dabei darf das Gericht solche Anordnungen treffen, die zur Erreichung des Zwecks erforderlich sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 ZPO). Das Nähere richtet sich nach der Art des Antragsbegehrens und den Umständen des Einzelfalls.

Ein Anspruch der Antragstellerin, die Antragsgegner zu verpflichten, sämtliche Anstrengungen zur Schließung der Geschäftsstelle im Stadtgebiet der Antragstellerin zu unterlassen, kann entgegen dem Vorbringen der Antragstellerseite weder auf die Regelungen des Sparkassengesetzes oder der Sparkassenordnung noch auf das Satzungsrecht des Zweckverbands der Sparkasse …- … oder den Vertrag über die Vereinigung der Kreissparkasse … mit den Vereinigten … Sparkassen vom 26. Oktober 2004 gestützt werden.

a) Die Antragstellerin kann sich zur Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs nicht auf das in Art. 2 SpkG und § 2 SpkO verankerte Regionalprinzip berufen. Gemäß Art. 2 Satz 1 SpkG haben die Sparkassen nach näherer Regelung der Sparkassenordnung der Bevölkerung Gelegenheit zur sicheren und verzinslichen Anlegung von Ersparnissen und anderen Geldern zu geben sowie dem örtlichen Kreditbedürfnis, insbesondere der Bevölkerungsschichten, aus denen die Spareinlagen stammen, zu dienen. Nach § 2 Abs. 3 SpkO soll sich die Sparkasse nur in ihrem Geschäftsbezirk betätigen. § 2 Abs. 4 Satz 1 SpkO regelt außerdem, dass die Sparkasse in ihrem Geschäftsbezirk Zweigstellen betreiben kann. Daraus ergibt sich ein grundsätzlicher Abwehranspruch gegen eine andere Sparkasse, auf ihrem Gebiet tätig zu werden und so in das Geschäftsgebiet einer anderen Sparkasse einzudringen. Das Regionalprinzip dient damit lediglich zur Abgrenzung der Geschäftsgebiete der Sparkassen (Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 267 m.w.N.). Ein Anspruch auf Erhalt einer bestimmten Filiale ergibt sich daraus nicht. Anknüpfungspunkt für das Regionalprinzip ist der Geschäftsbezirk einer Sparkasse, der sich grundsätzlich mit dem Gebiet ihres Gewährträgers, bei Zweckverbandssparkassen mit dem räumlichen Wirkungsbereich des Zweckverbands deckt, § 2 Abs. 1 SpkO. Die Antragstellerin ist nicht (mehr) Gewährträgerin der Sparkasse …, sondern Mitglied im Zweckverband Sparkasse …- … Der räumliche Wirkungsbereich dieses Zweckverbands erstreckt sich nach § 2 Abs. 3 SparkassenZVS auf das Gebiet seiner Verbandsmitglieder. Mitglieder des Zweckverbands sind gemäß § 1 Abs. 1 SparkassenZVS die Städte …, …, …, …, … und … sowie die Landkreise … und … Damit liegen sowohl die Filiale in … als auch die geplante Filiale in … (Landkreis …*) im Geschäftsbezirk des Antragsgegners zu 1. Der Geschäftsbezirk einer anderen Sparkasse ist nicht betroffen.

Zwar soll das Regionalprinzip auch die flächendeckende Versorgung aller Regionen, gerade auch der strukturschwachen, mit Bankdienstleistungen gewährleisten (Bunte/Poelzig in Ellenberger/Bunte, Bankrechts-Handbuch, 6. Aufl, 2022, § 126 Rn. 87 f. m.w.N.), allerdings ergibt sich wiederum unter Berücksichtigung des Geschäftsbezirks als Anknüpfungspunkt auch hieraus kein Anspruch auf den Erhalt einer bestimmten Geschäftsstelle innerhalb eines Geschäftsbezirks. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Schließung der Filiale in … erst mit Eröffnung der neuen Filiale in … geplant ist und diese lediglich 1,3 km vom bisherigen Standort entfernt ist. Mit einer relevanten schlechteren Versorgung der Bürger mit Bankdienstleistungen im Stadtgebiet der Antragstellerin ist mithin nicht zu rechnen. Für mobile Kunden dürfte die Entfernung keine Herausforderung darstellen. Auch im Hinblick auf die Parkplatzsituation und Barrierefreiheit bringt der neue Standort nach dem unbestrittenen Vortrag der Antragsgegnerseite Vorteile mit sich. Außerdem bot die Antragsgegnerin zu 2 ausweislich ihrer Auskunft an die Regierung von … vom 5. Februar 2025 zum Stichtag 1. Januar 2025 an insgesamt 18 Standorten in ihrem Geschäftsgebiet eine persönliche Beratung für ihre Kunden an und stellt zudem Beratungsleistungen im Online-Format zur Verfügung.

Im Übrigen lehnte die Antragstellerin die ihr von der Antragsgegnerin zu 2 angebotene, zur Filiale in … zusätzliche Errichtung eines sog. CashCubes zur Möglichkeit der Bargeldversorgung sowie von Kontostandsabfragen in ihrem Stadtgebiet ab. Berücksichtigt man, dass Zweigstelle im Sinne des Sparkassenrechts der Sammelbegriff für alle von der Hauptstelle räumlich getrennten Betriebsstätten der Sparkasse ohne Rücksicht auf sachliche Zuständigkeiten und Größen, also sogar für Geldausgabeautomaten ist (vgl. OVG RhPf, B.v. 20.2.1991 – 7 B 10057/91 – NVwZ-RR 1992, 240/241 m.w.N.), könnte ein Anspruch der Antragstellerin hinsichtlich des Betriebs einer Zweigstelle in ihrem Stadtgebiet – selbst wenn man diesen grundsätzlich bejahen sollte – keinesfalls darauf gerichtet sein, eine mit Personen besetzte Zweigstelle zu erhalten, sondern er wäre bereits mit Errichtung eines sog. CashCubes erfüllt. Dass die geplante Schließung nicht mit einer ersatzweisen Errichtung eines sog. CashCubes einhergeht, ist letztlich der Antragstellerin zuzurechnen.

b) Ein möglicher Anordnungsanspruch ergibt sich nicht aus der Sparkassenzweckverbandssatzung. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 SparkassenZVS ist Aufgabe des Zweckverbands die Trägerschaft der durch die Vereinigung der Kreissparkasse … mit den Vereinigten … Sparkassen umgebildeten Sparkasse. Nach Art. 4 Abs. 2 SpkG unterstützt der Träger die Sparkasse bei der Erfüllung ihrer Aufgaben mit der Maßgabe, dass ein Anspruch der Sparkasse gegen den Träger oder eine sonstige Verpflichtung des Trägers, der Sparkasse Mittel zur Verfügung zu stellen, nicht besteht. Die Aufgabe der Sparkasse …- … besteht gemäß § 3 Abs. 2 SparkassenS darin, die örtliche Versorgung mit Finanzdienstleistungen nach Maßgabe der Sparkassenordnung sicherzustellen. Diese Aufgabenerfüllung geschweige denn die Unterstützung hierbei geht nicht mit einer Verpflichtung zum Erhalt der Filiale im Stadtgebiet der Antragstellerin einher. Insbesondere bringt der dem Regionalprinzip entspringende § 3 Abs. 2 SparkassenS wie oben dargelegt nicht mit sich, dass eine Filiale in jedem Stadt- bzw. Landkreisgebiet bestehen muss, solange die örtliche Versorgung mit Finanzdienstleistungen insgesamt sichergestellt ist.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Historie des Zweckverbands. Dabei spricht unter Berücksichtigung der grundsätzlich der Sparkasse einzuräumenden Gestaltungsmöglichkeiten bei der Art und Weise ihrer Aufgabenerfüllung schon nicht viel dafür, dass die Regelungen der Satzungen des Zweckverbands „Vereinigte Bezirks- und Stadtsparkassen …- …- …“ vom 15. Oktober 1935 und des Zweckverbands „Kreissparkasse …- …“ vom 28. April 1939, insbesondere zum „Betrieb“ der bisher selbständigen bzw. bisherigen Zweckverbandssparkassen in § 3 Abs. 1 der jeweiligen Satzung, so zu verstehen sind, dass die bisherigen Standorte zwingend erhalten werden müssen. Jedenfalls wurde aber am 26. Oktober 2004 ein Vereinigungsvertrag geschlossen und der „Zweckverband Sparkasse …- …“ gegründet, der sich mit der Sparkassenzweckverbandssatzung eine eigene Satzung gegeben hat. Dieser Zweckverband ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SparkassenZVS zwar Rechtsnachfolger des Zweckverbands Kreissparkasse …, allerdings ist ausdrücklich von der Rechtsnachfolge in dessen Eigenschaft als kommunale Trägerkörperschaft der bisherigen Kreissparkasse … die Rede. Hinsichtlich der kommunalen Trägerkörperschaft ist wiederum auf Art. 4 Abs. 2 SpkG Bezug zu nehmen, wonach der Träger wie oben beschrieben die Sparkasse bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützt. Durch die Mitgliedschaft im Zweckverband Sparkasse …- … und die Übertragung der Trägerschaft hat die Antragstellerin einen Teil ihrer Aufgaben an den Verband abgegeben und letztlich dem Verlust an Selbstverwaltungsrecht zugestimmt. Bei den Zweckverbandsmitgliedern verbleiben keine trägerschaftlichen Befugnisse mehr, die diese unmittelbar gegenüber der Sparkasse ausüben könnten (Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 109). Die Antragstellerin kann lediglich im Rahmen ihrer Mitbestimmungsbefugnisse Einfluss auf die Aufgabenerfüllung des Zweckverbands nehmen (zur gegenüber der Zweckverbandslösung bei gebietlicher Neugliederung vorzuziehenden Übertragung von Sparkassenzweigstellen vgl. VerfGH NW, U.v. 11.7.1980 – VerfGH 8/79 – NJW 1980, 2699/2700). Dass eine Verletzung ihrer Mitbestimmungsbefugnisse vorliegt, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht. Ausweislich der vorliegenden Behördenakten wurde die Bürgermeisterin der Antragstellerin jedenfalls in mehreren Gesprächen unter Darlegung der Gründe über die geplante Schließung der Filiale in ihrem Stadtgebiet informiert. Wie die Antragsgegnerseite darlegt, wurde zuvor intensiv nach anderen Möglichkeiten gesucht, den Standort … aufrechtzuerhalten. Schließlich fiel die Entscheidung der Schließung der Filiale im Stadtgebiet der Antragstellerin zumindest auch aus wirtschaftlichen Gründen, was grundsätzlich von den Geschäftsgrundsätzen in § 4 Abs. 1 SpkO (ausreichende Sicherheit, Liquidität und Rentabilität) gedeckt ist und zudem im Sinne des Zweckverbands als Gesamtheit liegen dürfte. Diesbezüglich hat die Antragsgegnerseite mit Schriftsatz vom 13. August 2025 erläuternd ausgeführt, dass der Zustand des Gebäudes organisatorisch, technisch sowie energetisch nicht mehr zeitgemäß gewesen sei. Sanierungsbedarf habe insbesondere auch aus energetischer Sicht im Hinblick auf die Heizungsanlage, Dämmung und Fenster des Gebäudes bestanden. Die geschätzten Umbaukosten belaufen sich auf 1,80 Mio. EUR. Die Anmietung der Fläche in … wurde als wirtschaftlich sinnvoller bewertet als eine Modernisierung der bestehenden Filiale in …

c) Soweit sich die Antragstellerin zur Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs auf die fehlende Zuständigkeit des Vorstands sowie des Verwaltungsrats der Antragsgegnerin zu 2 hinsichtlich der Schließung der Filiale in ihrem Stadtgebiet beruft und stattdessen eine Änderung der Sparkassenzweckverbandssatzung für erforderlich hält, kann dem nicht gefolgt werden. Anders als in anderen Bundesländern (zu den jeweiligen Landesgesetzen vgl. Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 626) findet sich in Bayern keine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung für die Eröffnung und Schließung von Zweigstellen. Es gilt hier also Art. 5 Abs. 1 Satz 1 SpkG, wonach die Sparkasse vom Verwaltungsrat verwaltet wird, soweit nicht der Vorstand nach Absatz 2 selbständig entscheidet. Gemäß Art. 5 Abs. 2 SpkG werden die laufenden Geschäfte der Sparkasse vom Vorstand geführt. Laufende Geschäfte sind insbesondere die Geschäfte, die nach der Sparkassenordnung oder der Satzung dem Vorstand obliegen. Bei der Eröffnung und Schließung von Filialen handelt es sich zweifelsohne nicht um ein solches laufendes Geschäft, so dass es bei der grundsätzlichen Zuständigkeit des Verwaltungsrats verbleibt. Die Mitglieder des Verwaltungsrats müssen sich nur am öffentlichen Wohl und an den Aufgaben der Sparkasse orientieren (Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 97). Vorliegend wurde die Schließung der Filiale im Stadtgebiet der Antragstellerin und die Neueröffnung in … in mehreren Sitzungen des Verwaltungsrats behandelt und schließlich am 25. März 2025 beschlossen.

Die Schließung einer Filiale im Geschäftsbezirk des Antragsgegners zu 1 berührt weder dessen Aufgaben gemäß § 1 Abs. 2 SparkassenZVS noch den Wirkungsbereich, der sich nach § 2 Abs. 3 SparkassenZVS auf das Gebiet seiner Verbandsmitglieder erstreckt, so dass nicht ersichtlich ist, warum es einer Änderung der Sparkassenzweckverbandssatzung bedurft hätte. Gleichermaßen kann das Gericht nicht erkennen, warum und auf welche Weise die Sparkassensatzung hätte geändert werden müssen, um die geplante Schließung der Filiale im Stadtgebiet der Antragstellerin umzusetzen. Auch steht der Umstand, dass nach § 4 Abs. 1 Satz 2 SparkassenZVS die Antragstellerin einen Verbandsrat in die Verbandsversammlung entsendet, der geplanten Schließung angesichts der oben dargestellten Zuständigkeitsregelungen nicht entgegen. Welche Auswirkungen die vorliegenden Umstände auf den Verbleib der Antragstellerin im Zweckverband haben, ist wiederum nicht Gegenstand dieses Rechtsstreits.

d) Ein möglicher Anordnungsanspruch kann sich zudem nicht aus dem Vereinigungsvertrag vom 26. Oktober 2004 ergeben. Die Antragstellerin beruft sich vorliegend auf § 3 Abs. 2 Satz 2 des Vereinigungsvertrags, wonach der Fusionszweckverband Rechtsnachfolger des aufgelösten Zweckverbands Kreissparkasse … und dessen Aufgaben vollständig übernehmen wird. Soweit man hierin eine Bezugnahme auf die Aufgabenregelungen in § 3 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbands „Vereinigte Bezirks- und Stadtsparkassen …- …- …“ vom 15. Oktober 1935 und § 3 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbands „Kreissparkasse …- …“ vom 28. April 1939 sehen möchte, ist auf die obigen Ausführungen hierzu zu verweisen. Dies gilt gleichermaßen für die Rechtsnachfolgeregelung, die mit § 1 Abs. 2 SparkassenZVS korrespondiert. Im Übrigen finden sich im Vereinigungsvertrag u.a. Regelungen zur Sparkassenvereinigung, zu den Satzungswerken, den Organen und zum Organisationskonzept. Zu Letzterem heißt es in § 10 des Vereinigungsvertrags: „Schwerpunkte der Geschäftspolitik sollen für das Vereinigungsinstitut im Rahmen der Präambel insbesondere die Aufrechterhaltung der Kundennähe sowie die Sicherung und der Ausbau der Marktposition bilden. Die Vertragspartner gehen davon aus, dass der Vorstand des Vereinigungsinstituts zur Sicherung dieser Geschäftspolitik ein betriebswirtschaftliches Organisationskonzept aufstellt, das in Anpassung an die Bedürfnisse des Markts und Betriebs und unter Berücksichtigung der besonderen Aufgabenstellung der Sparkasse als öffentlich-rechtliches Kreditinstitut in kommunaler Trägerschaft gepflegt wird. lm Rahmen des Organisationskonzepts können auch regionale Marktbereiche gebildet werden, welche zur ganzheitlichen Beratung und Betreuung der Kundschaft durch Vorstandsmitglieder oder stellvertretende Vorstandsmitglieder geführt werden.“ Dies zeigt die bestehenden Handlungsspielräume des Vorstands auf. Vereinbarungen, welche Standorte erhalten bleiben und wie viele Mitarbeiter an den jeweiligen Standorten zu beschäftigen sind, wären in einem Vereinigungsvertrag ohnehin unzulässig. Solche Vereinbarungen greifen in die alleinige Befugnis des Vorstands ein, die Sparkasse zu leiten (Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 134), bzw. fallen wie vorliegend in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsrats. Da die Weisungsungebundenheit des Verwaltungsrats (vgl. BayVGH, U.v. 11.11.1992 – 3 B 92.727 – juris Rn. 19 ff.) den allgemeinen kommunalrechtlichen Regelungen wie etwa Art. 90 Abs. 2 Satz 4 und 5 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) vorgeht, können auch Fragen, in denen der Verwaltungsrat nach seiner freien Entscheidung handelt, im Vereinigungsvertrag nicht geregelt werden (vgl. Biesok, Sparkassenrecht, 1. Aufl. 2021, Rn. 134).

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

3. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 (https://www.bverwg.de/rechtsprechung/streitwertkatalog). Mangels eines selbständigen materiellen Gehalts der Anträge findet Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs keine Anwendung.