Die Parteien streiten über die Verpflichtung zur Beprobung eines der Eigenwasserversorgung dienenden Trinkwasserbrunnens auf Nitrat und Ammonium.

Die Klägerin ist seit August 2023 Eigentümerin des Trinkwasserbrunnens Nr. … in …, S* … 67. Das Eigentum an dem Brunnen hat sie von ihrem Vater übernommen, der seit dem Eigentumsübergang im August 2023 weiterhin als Ansprechpartner für die Behörde auftritt und die Klägerin im Klageverfahren vertritt. Laut dem von der Klägerin ausgefüllten Erhebungsbogen vom 28. August 2023 (Bl. 1 der Behördenakte – BA) ist der Trinkwasserbrunnen im Keller des privat genutzten Anwesens gelegen und dient ohne Aufbereitung der privaten Trinkwasserversorgung der drei erwachsenen Bewohner. Der Brunnen ist als sog. Schlagbrunnen ausgeführt und reicht 6 m tief. Der Abstand zu den Einrichtungen „Abwasserentsorgung (auch Abwasserrohre), Jauchegrube, Dungstätte“ ist im Erhebungsbogen mit 12 m angegeben.

Für den damals noch im Eigentum des Vaters der Klägerin stehenden Trinkwasserbrunnen Nr. … hat das Landratsamt mit Schreiben vom 20. Juli 2016, dem als Anlage der „Probennahmeplan 3 (gültig „für Quellfassungen und Flachbrunnen von c)-Anlagen nach § 3 Abs. 2 TrinkwV (quartäres Wasservorkommen) (= Kleinanlagen zur Eigenversorgung, weniger als 10 m³ pro Tag Wasserentnahme und eigene Nutzung (…))“ beigefügt war, u.a. festgelegt, dass die Parameter Nitrat und Ammonium im Rahmen der sog. Routineuntersuchung jährlich zu untersuchen sind. In dem Schreiben wies das Landratsamt auf die Verpflichtung hin, das Trinkwasser gemäß § 14 der damals gültigen Fassung der Trinkwasserverordnung (TrinkwV 2016) in regelmäßigen Abständen durch ein zugelassenes Labor untersuchen zu lassen, und ordnete an, die im beigefügten Probennahmeplan 3 vorgeschriebenen Untersuchungen jeweils ohne weiteres Erinnerungsschreiben durchzuführen und die Befunde jeweils möglichst bis spätestens 31. Oktober eines Jahres vorzulegen.

In der Folgezeit ließ der Vater der Klägerin bis einschließlich 2022 die Beprobung sämtlicher Parameter gemäß dem Probennahmeplan 3 regelmäßig und ohne Beanstandungen durchführen. Die für 2023 fällige jährliche Beprobung erfolgte – ohne Zustimmung des Landratsamts – erstmals ohne die Parameter Nitrat und Ammonium. Im Vorfeld hatte der Vater der Kläger Zweifel an der Zulässigkeit des im Probennahmeplan festgelegten Untersuchungsprogramms angemeldet. Von einer Aufforderung zur Nachbeprobung sah das Landratsamt für die 2023 unterbliebene Beprobung von Nitrat und Ammonium in Anbetracht einer bevorstehenden Überarbeitung des Probennahmeplans ab (Bl. 150 BA).

Mit Schreiben vom 22. Juli 2024 übersandte das Landratsamt der Klägerin als Inhaberin des Brunnens Nr. … schließlich eine Neufassung des Probennahmeplan 3. Der neugefasste Plan beinhaltete im Hinblick auf die Parameter Nitrat und Ammonium keinerlei Änderung und war ab 1. September 2024 gültig (Bl. 151 f. BA). Per Email vom 28. Juli 2024 (Bl. 153 BA) bat der Vater der Klägerin um eine sachlich fundierte Begründung für jeden nach dem neugefassten Probennahmeplan zu prüfenden Parameter, u.a. auch für Nitrat und Ammonium.

Bei der am 8. August 2024 durchgeführten jährlichen Routineuntersuchung des Brunnens Nr. … für das Jahr 2024 unterblieb wiederum die Beprobung der Parameter Nitrat und Ammonium (Bl. 158 f. BA).

In der Folgezeit erläuterte das Landratsamt mehrfach die Gründe für die Notwendigkeit einer jährlichen Beprobung von Nitrat und Ammonium, der Vertreter der Klägerin trat dem mit Nachdruck entgegen.

Nach vorheriger Anhörung ordnete das Landratsamt mit Bescheid vom 12. Mai 2025 gegenüber der Klägerin an, von einem nach § 39 Abs. 1, § 40 TrinkwV zugelassenen Labor eine Nachbeprobung der Parameter Nitrat und Ammonium vornehmen zu lassen und die Untersuchungsergebnisse dem Landratsamt bis spätestens 30. Mai 2025 zu übermitteln oder übermitteln zu lassen (Nr. 1). Für den Fall der nicht fristgerechten oder unvollständigen Erfüllung der Verpflichtung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 200 EUR angedroht (Nr. 2). In der Begründung wurde ausgeführt, die Anordnung sei unter pflichtgemäßer Ausübung des Auswahlermessens getroffen worden. Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 TrinkwV bestimme das Gesundheitsamt bei den Parametern Nitrat und Ammonium, in welchen Zeitabständen Untersuchungen durchzuführen seien. Laut den „Empfehlungen zur Überwachung von Kleinanlagen zur Eigenversorgung (c-Anlagen), Leitfaden für Gesundheitsämter, Herausgeber: Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Kleinanlagen“ / Umweltbundesamt, Bad Elster / Berlin 2014“ (im Folgenden: Leitfaden 2014) seien beide Parameter im empfohlenen Mindestumfang für Folgeuntersuchungen aufgeführt, welche mindestens im Rhythmus von drei Jahren erfolgen solle. Aufgrund des intensiven Betriebs der Landwirtschaft im Landkreis Altötting und der damit verbundenen Düngung seien die Parameter Nitrat und Ammonium unverzichtbar bei der Beurteilung der Trinkwasserqualität. Da die Messwerte für Nitrat in der Brunnenanlage der Klägerin durchwegs hoch seien, sei eine jährliche Untersuchung zum frühzeitigen Erkennen von Gesundheitsgefahren erforderlich. Eine – vom Vertreter der Klägerin bevorzugte – Beprobung im Abstand von drei Jahren sei nicht ausreichend, um negative Veränderungen frühzeitig zu erkennen und solchen entgegenwirken zu können. Ammonium sei ein wichtiger Parameter, um den qualitätsmindernden Einfluss von Gülleausbringung auf das Trinkwasser zu erkennen bzw. die Kontamination des gewonnenen Trinkwassers durch eine defekte Abwasserleitung oder Sickergrube zu detektieren. Der Brunnen Nr. … sei nur 6 m tief und im Keller des Wohnhauses gelegen. Er entspreche somit weder im Ausbau noch in der Lage den allgemein anerkannten Regeln der Technik, werde aber geduldet, solange die chemischen und mikrobiologischen Grenzwerte der TrinkwV eingehalten würden. Vor diesem Hintergrund sei die regelmäßige Kontrolle der Parameter Ammonium und Nitrat erforderlich, auch um einen Hinweis auf eine sich abzeichnende oder aufgetretene Leckage der Abwasserentsorgung des Anwesens möglichst frühzeitig zu erfassen. Die Anordnung sei geeignet, erforderlich und angemessen, insbesondere da die zu erwartende finanzielle und zeitliche Belastung für die durchzuführende Maßnahme nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg, nämlich dem Gesundheitsschutz, der Infektionsprävention und der Wahrung der Volksgesundheit stehe.

Hiergegen erhob die Klägerin am 5. Juni 2025 Klage zum Verwaltungsgericht München mit dem Antrag:

Der Bescheid vom 12. Mai 2025 wird aufgehoben.

Gleichzeitig stellte sie im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes einen Antrag auf aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), der unter dem Aktenzeichen M 26b S 25.3433 geführt wird.

Zur Begründung macht der Vertreter der Klägerin im Wesentlichen geltend: Bis zum Jahr 2015 seien die Parameter Nitrat und Ammonium nicht jährlich, sondern alle drei Jahre zu untersuchen gewesen. Mit dem Probennahmeplan 2016 sei eine jährliche Beprobung dieser Parameter angeordnet worden. Die Bestimmung der zu untersuchenden Parameter sowie der Untersuchungsturnus stehe im Ermessen des Landratsamts. Es sei nicht ersichtlich, was das Landratsamt dazu bewogen habe, den Untersuchungszeitraum auf ein Jahr zu reduzieren. Weder dem Anordnungsschreiben des Landratsamts vom 20. Juli 2016 noch dem beigefügten Probennahmeplan 3 sei eine Begründung zu entnehmen. Laut dem Leitfaden 2014, seien Nitrat und Ammonium nicht jährlich, sondern alle drei Jahre zu untersuchen. Der Brunnen Nr. … werde seit dem Jahr 1979 in Verantwortung des Vaters der Klägerin bzw. der Klägerin selbst betrieben, ohne dass es eine Beanstandung gegeben hätte. Die beprobten Parameter seien weitgehend gleichgeblieben. Maßgeblich für den Untersuchungsumfang seien neben den vorhandenen Daten über die Wasserqualität auch Erkenntnisse, die die Behörde bei der Besichtigung der Anlage und deren Umgebung gewonnen habe. Eine Umgebungsbesichtigung habe jedoch nie stattgefunden, eine Umgebungsdokumentation liege dem Landratsamt nicht vor. Insbesondere fehlten Kenntnisse über Bodenstruktur, Flurabstand, Fließrichtung und Fließgeschwindigkeit des Grundwasserstroms. Abgesehen davon habe das Landratsamt den Probennahmeplan 3 für eine Vielzahl von Eigenwasserversorgungsanlagen im Zuständigkeitsbereich verwendet, sodass bereits aus diesem Grund ersichtlich kein Einzelfallermessen in Bezug auf den Brunnen der Klägerin ausgeübt worden sei. Im Übrigen kenne die TrinkwV keinen Probennahmeplan für Eigenwasserversorgungsanlagen. Es fehle damit die rechtliche Grundlage für einen solchen. Die Verkürzung des Untersuchungszeitraums von Nitrat und Ammonium können insbesondere nicht mit § 29 Abs. 1 Satz 2 TrinkwV 2023 begründet werden. Soweit der Beklagte auf § 61 Nr. 4 a TrinkwV 2023 abstelle, seien dessen enge Voraussetzungen verkannt worden. Es fehle außerdem an einer sorgfältigen Auseinandersetzung mit den Umständen des Einzelfalls, wobei eine Gefahr für die menschliche Gesundheit bestehen müsse oder aber ernsthafte Bedenken hinsichtlich der einwandfreien Beschaffenheit des Trinkwassers. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Insgesamt habe der Beklagte sein pflichtgemäßes Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Von einer Gesundheitsgefahr könne bei einem beanstandungsfreien Brunnen, der lediglich drei Personen versorge, nicht die Rede sein. Da die Reduzierung des Beprobungsintervalls von Nitrat und Ammonium auf ein Jahr nicht begründet sei, sei der Bescheid vom 12. Mai 2025 aufzuheben. Auf die umfangreichen Schriftsätze des Vertreters der Klägerin wird im Übrigen Bezug genommen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung trug der Beklagte im Wesentlichen vor, gemäß den Vorgaben aus § 29 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 2 bis 5 TrinkwV 2023 lege das Landratsamt auf fachliche Empfehlung des Gesundheitsamtes den Untersuchungsumfang und die Untersuchungsintervalle nach pflichtgemäßem Ermessen fest und fasse diese im Probennahmeplan in einer für den Betreiber verständlichen Darstellung zusammen. Dass die Bezeichnung „Probennahmeplan“ in der TrinkwV nicht explizit verwendet werde, sei unschädlich. Bei den Probennahmeplänen handele es sich um Verwaltungsakte, die einheitlich für eine Vielzahl von Brunneninhabern erlassen worden seien, wobei Anhörung bzw. tiefgreifende Begründung gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 und Art. 39 Abs. 2 Nr. 3 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) angesichts der Vielzahl von Adressaten verzichtbar seien. Die Auswahl der zu untersuchenden Parameter und die Untersuchungshäufigkeit sei in Umsetzung der rechtlichen Vorgaben der TrinkwV unter Berücksichtigung der Empfehlungen zur Überwachung von Kleinanlagen zur Eigenversorgung von 2014 erfolgt. Eine Abweichung von den Empfehlungen für Nitrat und Ammonium sei im Hinblick auf die gesundheitliche Relevanz (mögliche Erhöhung des Krebsrisikos durch erhöhte Nitratbelastung) sowie die Beeinflussbarkeit durch äußere Einflüsse und Änderungen im Einzugsgebiet nach interner fachlicher Abstimmung mit dem Gesundheitsamt entschieden worden. Der Brunnen Nr. 1005 liege auf einem Grundstück, welches von Ackerflächen umschlossen werde, und erschließe einen oberflächennahen Grundwasserleiter, der durch die Stickstoffgaben auf den landwirtschaftlichen Flächen im Einzugsgebiet beeinflusst werde. Die im Verlauf gemessenen Nitratkonzentrationen zeigten eine Spreizung von 36,8 mg/Liter bis 42,3 mg/Liter. Der Abstand des höchsten gemessenen Wertes zum Grenzwert von 50 mg/Liter nach der TrinkwV sei gering. Eine Überschreitung des Grenzwerts, etwa infolge von Gülleausbringung im Einzugsgebiet des Brunnens, könne nur erfasst werden, wenn die Nitratkonzentration auch gemessen werde. Der Brunnen der Klägerin entspreche weder in der Ausführung noch in der Lage den „allgemein anerkannten Regeln der Technik“, seine Nutzung zur Trinkwassergewinnung werde aber geduldet, solange die klinischen und mikrobiologischen Grenzwerte der TrinkwV eingehalten würden. Vor diesem Hintergrund sei die regelmäßige Kontrolle der Qualität des geförderten Trinkwassers einschließlich der Parameter Nitrat und Ammonium erforderlich, um zum einen eine sich abzeichnende oder aufgetretene Leckage der Abwasserentsorgung und die damit einhergehende negative Beeinflussung des Trinkwassers des Anwesens möglichst frühzeitig zu erfassen und andererseits den Nachweis zu führen, dass die nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechende Wasserversorgung weiterhin toleriert werden kann, ohne dass negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit zu befürchten seien. Als Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid sei nicht etwa § 61 Nr. 4a TrinkwV einschlägig, da es im vorliegenden Fall nicht um eine spezielle Einzelfallanordnung gehe, sondern um die unvollständige Durchführung der jährlichen Routineuntersuchung nach dem Probennahmeplan. Nachdem die Beprobung von Nitrat und Ammonium weder 2023 noch 2024 erfolgt sei und die Klägerin auch weiterhin nicht bereit sei, entsprechende Untersuchungen vornehmen zu lassen, sei die Anordnung geboten gewesen. Die Tatsache, dass die vorliegenden Befunde bisher keine Auffälligkeiten zeigten, entbinde nicht von der Verpflichtung zur vollständigen Beprobung.

Die Klägerin verzichtete mit Schriftsatz vom 20. Juni 2025 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Der Beklagte schloss sich dem Verzicht mit Schriftsatz vom 23. Juni 2025 an.

Am 17. September 2025 fand für das Klage- und das Eilverfahren ein Erörterungstermin vor der Berichterstatterin statt und die örtlichen Gegebenheiten im Umkreis des Brunnens wurden anhand eines Luftbildes besprochen. Eine gütliche Einigung kam nicht zustande. Die Klagepartei wies darauf hin, dass auch für 2025 eine Untersuchung der Parameter Nitrat und Ammonium nicht vorgenommen werde. Anschließend wies die Berichterstatterin darauf hin, dass der Probennahmeplan bestandskräftig sein dürfte und die Klägerin mit ihren Einwendungen voraussichtlich nicht durchdringen könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte des Klageverfahrens, des zugehörigen Eilverfahrens sowie des beigezogenen Verfahrens M 26b K 24.6796 und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.