I.

Die Antragsteller wenden sich mit ihrer am 18. März 2021 eingegangenen Popularklage gegen § 5 Satz 1 und § 23 Abs. 1 (Satz 1) der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (12. BayIfSMV) des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 5. März 2021 (BayMBl Nr. 171, BayRS 2126-1-16-G), die gemäß ihrem § 30 seit dem 8. März 2021 galt, zunächst bis zum 28. März 2021 befristet war und nach mehrmaliger Verlängerung ihrer Geltungsdauer (zuletzt durch § 1 Nr. 5 der Änderungsverordnung vom 14.5.2021, BayMBl Nr. 337, BayRS 2126-1-16-G) mit Ablauf des 6. Juni 2021 außer Kraft getreten ist. Die Verordnung sowie die Änderungsverordnungen waren gestützt auf § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1, § 28 a des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) in Verbindung mit § 9 Nr. 5 der Delegationsverordnung (DelV) in der damals geltenden Fassung. Durch die angegriffenen Vorschriften waren vorbehaltlich speziellerer Regelungen in der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung Veranstaltungen, Versammlungen, soweit es sich nicht um Versammlungen nach § 7 handelte, Ansammlungen sowie öffentliche Festivitäten landesweit untersagt (§ 5 Satz 1 12. BayIfSMV); Theater, Opern, Konzerthäuser, Bühnen, Kinos und ähnliche Einrichtungen waren geschlossen (§ 23 Abs. 1, ab 28. April 2021 § 23 Abs. 1 Satz 1 12. BayIfSMV).

II.

1. Die Antragsteller sind der Auffassung, das in den genannten Vorschriften normierte Kulturveranstaltungsverbot verletze sie in ihrer durch Art. 108 BV geschützten Kunstfreiheit und in ihrer Berufsausübungsfreiheit (Art. 101 BV). Zudem sei das Kulturveranstaltungsverbot schlechterdings unvereinbar mit dem Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV. Die Untersagung jeglicher Kulturveranstaltungen sei zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 nicht notwendig. Schutzmaßnahmen, die der Staat in Reaktion auf die Pandemie erlassen könne, müssten sich am Stand der wissenschaftlichen Untersuchungen messen lassen. Pauschale und möglicherweise übervorsichtige Verbote seien allenfalls dann gerechtfertigt, wenn (wie z. B. am Anfang der Pandemie) noch gar nicht hinreichend bekannt sei, ob und wie bestimmte Gefahren drohten. Für Kulturveranstaltungen, die in modern belüfteten Veranstaltungsstätten durchgeführt würden, lägen mittlerweile zahlreiche wissenschaftliche Studien vor, die zu dem Ergebnis kämen, dass ein signifikantes Infektionsrisiko bei Einhaltung von Hygiene- und Schutzkonzepten nicht festgestellt werden könne. Mittlerweile unterscheide sich die Erkenntnissituation deutlich von derjenigen im Frühjahr 2020, als der Staat zunächst nur pauschale Verbote habe aussprechen können. Der aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisstand rechtfertige heute solche Pauschalverbote nicht mehr. Wissenschaftliche Erkenntnisse der letzten Monate bestätigten, dass von Kulturveranstaltungen bei Einhaltung der Hygienekonzepte keine nennenswerte Infektionsgefahr ausgehe.

Der Zulässigkeit der Popularklage stehe nicht entgegen, dass die angegriffenen Verordnungsbestimmungen inzwischen außer Kraft getreten seien. Solche Rechtsvorschriften unterlägen der Normenkontrolle, wenn nicht auszuschließen sei, dass sie noch von Bedeutung seien, wenn also ein objektives Interesse an der verfassungsgerichtlichen Überprüfung bestehe. Die Antragsteller hätten mit Blick auf den Gewährleistungsgehalt von Art. 108 BV weiterhin ein berechtigtes Interesse an einer Entscheidung. Die pauschale Schließungsanordnung von Opern, Konzerthäusern und anderen Bühnen beeinträchtige sie in einem besonders grundrechtssensiblen Bereich. Überdies bestehe auch ein öffentliches Interesse an der Klärung der Verfassungskonformität der Schließungsanordnung für Kulturstätten sowie des Veranstaltungsverbots, zumal davon auszugehen sei, dass derartige Anordnungen auch Bestandteil nachfolgender Verordnungen würden. Es sei zudem naheliegend, dass die angegriffenen Vorschriften der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung auch nach ihrem Außerkrafttreten rechtliche Wirkungen hätten. Dies gelte insbesondere mit Blick auf noch anhängige behördliche und fachgerichtliche Verfahren, in denen die Frage der Vereinbarkeit der Verordnungsbestimmungen mit der Bayerischen Verfassung von Bedeutung sein könnte. Sollte die Corona-Pandemie zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Popularklage noch andauern, wäre die Frage der Verfassungsgemäßheit von pauschalen Kulturveranstaltungsverboten zudem für den Erlass zukünftiger Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen relevant.

Zur Begründetheit der Popularklage führen die Kläger aus, dass die angegriffenen Vorschriften der Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof unterlägen, weil sie auf der Grundlage der §§ 28, 28 a, 32 IfSG erlassen worden seien, die als bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage dem landesrechtlichen Normgeber einen Gestaltungsspielraum beließen.

Der im Kulturveranstaltungsverbot liegende Eingriff in die Kunstfreiheit sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Deren Schutzbereich sei eröffnet, weil das Grundrecht den Wirk- und Werkbereich des künstlerischen Schaffens schütze. Mit dem Kulturveranstaltungsverbot sei jedenfalls der Wirkbereich der Kunst betroffen.

§ 23 12. BayIfSMV hindere Künstlerinnen und Künstler, sowie die Kultureinrichtungen, ihre Kunst an ein bestimmtes Publikum zu vermitteln. Dieser Eingriff sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil er nicht verhältnismäßig sei. Kulturveranstaltungsverbote seien aus Infektionsschutzgründen nicht zwingend erforderlich. Sie seien jedenfalls nicht verhältnismäßig im engeren Sinn, also mit Blick auf die besondere Bedeutung der Kunstfreiheit angemessen. Die Durchführung von Kulturveranstaltungen unter Beachtung strenger Hygiene- und Abstandsregeln sei ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Ziels, die Übertragung und Ausbreitung des Corona-Virus so gering wie möglich zu halten, um Belastungsspitzen im Gesundheitswesen zu vermeiden. Daneben bestehe eine weitere und im Vergleich zur pauschalen Schließungsanordnung weniger beeinträchtigende Möglichkeit darin, die Öffnung von Opern und Konzerthäusern in Abhängigkeit von dem lokalen Infektionsgeschehen, das sich aus dem jeweiligen Inzidenzwert der Stadt oder des Landkreises ableiten lasse, zuzulassen. Dafür, dass Kulturveranstaltungen bei Einhaltung solcher Konzepte eine auch nur geringfügige Rolle bei der Ausbreitung von COVID-19 zukomme, gebe es keine wie auch immer geartete wissenschaftliche Evidenz. In anderen Lebensbereichen habe der Verordnungsgeber mildere Mittel explizit zugelassen (Gottesdienste, Treffen mit mehreren Personen, Sportausübung, Ladengeschäfte mit Kundenverkehr oder Öffnung von Museen und Gedenkstätten). Das pauschale und ausnahmelose Veranstaltungsverbot orientiere sich mithin noch nicht einmal an den vom Verordnungsgeber in seiner Begründung vorgegebenen Maßstäben. Überdies verkenne der Verordnungsgeber, dass Eingriffe in vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte besonders schwer wögen und in besonderem Maß rechtfertigungsbedürftig seien. Der Eingriff in die Kunstfreiheit werde auch nicht durch „Überbrückungshilfen“ und Förderprogramme relativiert.

Die Kulturveranstaltungsverbote verstießen zudem in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 118 Abs. 1 BV. Die Zwölfte Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung behandele gleichgelagerte Sachverhalte ungleich. Dies wird in Bezug auf Gottesdienste, Versammlungen, Gartenmärkte, Baumärkte und Buchhandlungen näher ausgeführt.

Diese Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Im Ergebnis habe der Verordnungsgeber kein nach Gesichtspunkten des Infektionsschutzes stimmiges Regelungskonzept angewandt.

Auch der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Künstler (Art. 101 BV) sei nicht gerechtfertigt.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält in ihrer Stellungnahme vom 20. Mai 2021 die Popularklage für teilweise unzulässig und im Übrigen auch für vollumfänglich unbegründet.

Der Bayerische Landtag hat sich nicht am Verfahren beteiligt.

3. Ein Teil der Antragsteller hatte zusammen mit weiteren Mitgliedern der Initiative „Aufstehen für die Kunst“ einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellt, den dieser mit Beschluss vom 15. April 2021 abgelehnt hat (Az. 20 NE 21.919 – juris). Eine von den Antragstellern erhobene Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht, die gegen § 28 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG in der Fassung des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl I S. 802) gerichtet war (bundesweite inzidenzabhängige Untersagung der Öffnung von Einrichtungen wie Theatern, Opern, Konzerthäusern, Bühnen, Musikclubs, Museen, Ausstellungen, Gedenkstätten sowie entsprechender Veranstaltungen), hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 20. Juni 2021 nicht zur Entscheidung angenommen (Az. 1 BvR 928/21 – juris).

4. Daraufhin haben die Antragsteller mit Schriftsatz vom 29. Juni 2021 ergänzend zum Verfahren Stellung genommen. Mit weiterem Schriftsatz vom 3. Juli 2025 führen sie ergänzend dazu aus, dass aus ihrer Sicht eine Antragsabweisung als unzulässig wegen des Außerkrafttretens der angegriffenen Rechtsvorschriften nicht in Betracht kommt, da im hiesigen Fall weiterhin ein hohes objektives Interesse an der verfassungsgerichtlichen Überprüfung bestehe. Die durch Art. 108 und 3 Abs. 1 BV aufgeworfenen Rechtsfragen zum Schutzbereich und zur Abgrenzung der Kunstfreiheit bei Corona-Maßnahmen seien – anders als möglicherweise bei der Beurteilung anderer Corona-Maßnahmen – weiterhin verfassungsgerichtlich nicht geklärt. Auch die Frage der Relevanz und Auslegung des Kulturstaatsprinzips bedürfe der verfassungsgerichtlichen Klärung. Mit den pauschalen und ausnahmslosen Schließungen von Kultureinrichtungen habe der Verordnungsgeber einen Präzedenzfall geschaffen, der auch über den Anlass der Corona-Pandemie hinaus einer gerichtlichen Klärung bedürfe. Die zu klärende Rechtsfrage habe auch jetzt noch rechtliche Wirkungen für Folgefragen bzw. -verfahren. Es seien weiterhin Fragen der Honorierung von Künstlern und von Schadensersatz- bzw. Amtshaftungsansprüchen zwischen den hiesigen Antragstellern und Veranstaltern streitig. Auch hätten die Antragsteller, Musikerinnen und Musiker, angesichts der Verletzung ihrer grundrechtlich geschützten Kunstfreiheit ein hohes Rehabilitationsinteresse; das hiesige Verfahren bezwecke die Klärung der legitimen Rechtspositionen der Antragsteller. Schließlich könne – auch im Hinblick auf den speziellen verfassungsgerichtlichen Justizgewährleistungsanspruch des Art. 120 BV – schon grundsätzlich die zwischenzeitlich eingetretene Verfahrensdauer nicht zulasten der Kläger gehen.

III.

Die Popularklage, die sich ausschließlich gegen nicht mehr geltendes Recht richtet, ist insgesamt unzulässig geworden, weil es inzwischen mangels objektiven Feststellungsinteresses an einem zulässigen Antragsgegenstand fehlt.

1. Bei den angegriffenen Corona-Schutzmaßnahmen handelt es sich um Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts, deren Verfassungswidrigkeit jedermann durch Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof (Popularklage) geltend machen kann (Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dem steht nicht entgegen, dass sie auf einer bundesrechtlichen Ermächtigung beruhen. Denn der bayerische Normgeber, der aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigung tätig wird, setzt Landesrecht und bleibt in den Bereichen, in denen das Bundesrecht ihm Entscheidungsfreiheit belässt, an die Bayerische Verfassung gebunden (vgl. VerfGH vom 27.9.2023 BayVBl 2024, 78 Rn. 34 zur 4. BayIfSMV). Die angegriffenen Verordnungsregelungen sind jedoch kein zulässiger Prüfungsgegenstand im Popularklageverfahren mehr.

Der Verfassungsgerichtshof hat bei der Prüfung, ob eine Rechtsvorschrift verfassungswidrig ist, seiner Beurteilung grundsätzlich den Rechtszustand im Zeitpunkt seiner Entscheidung zugrunde zu legen. Außer Kraft getretene Rechtsvorschriften unterliegen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle nur dann, wenn noch ein objektives Interesse an der Feststellung besteht, ob sie mit der Bayerischen Verfassung vereinbar waren. Der Verfassungsgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass ein solches Interesse insbesondere dann bestehen kann, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Rechtsnorm noch rechtliche Wirkungen entfalten kann, weil sie für künftige (z. B. gerichtliche) Entscheidungen noch rechtlich relevant ist (vgl. VerfGH vom 30.8.2017 VerfGHE 70, 162 Rn. 75; vom 20.8.2019 VerfGHE 72, 157 Rn. 18; vom 7.12.2021 VerfGHE 74, 265 Rn. 41; vom 14.6.2023 - Vf. 15-VII-18 – juris Rn. 51; BayVBl. 2024, 78 Rn. 36, jeweils m. w. N.; Müller in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 6. Aufl. 2020, Art. 98 Satz 4 Rn. 14; Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 98 Rn. 23). Ein objektives Interesse wird hingegen nicht allein dadurch begründet, dass die außer Kraft getretenen Vorschriften schwerwiegende Grundrechtseingriffe bewirkt haben oder ihre Geltungsdauer zu kurz war, um ein Popularklageverfahren in der Hauptsache durchzuführen (VerfGH BayVBl 2024, 78 Rn. 36; vom 18.12.2024 – Vf. 15-VII-17 – juris Rn. 28; vom 28.1.2025 – Vf. 2-VII-19 – juris Rn. 9).

Denn die Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV, die an die Antragsberechtigung geringe Anforderungen stellt (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG: „jedermann“) und keiner Fristbindung unterliegt, dient nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des Einzelnen, der unter Umständen auch bei überholten Grundrechtseingriffen nachträglichen – subjektiven – gerichtlichen Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren beanspruchen kann (vgl. BVerfG vom 3.3.2004 BVerfGE 110, 77/85 ff.; zur nachträglichen gerichtlichen Klärung in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO vgl. BVerwG vom 22.11.2022 BVerwGE 177, 60 Rn. 12 ff.). Die verfassungsgerichtliche Popularklage ist vielmehr – anders als die Verfassungsbeschwerde nach Art. 120 BV zum Schutz der eigenen Grundrechte – ein objektives Verfahren (vgl. VerfGHE 74, 265 Rn. 42; VerfGH vom 14.6.2023 – Vf. 15-VII-18 – juris Rn. 54 und 58; BayVBl 2024, 78 Rn. 36 m. w. N.; Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 98 Rn. 8). Der Verfassungsgerichtshof soll im Popularklageverfahren über die Geltung der angegriffenen Norm entscheiden, nicht über konkrete Anwendungsfälle. Daher ist die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs nicht in dem Sinn zu verstehen, dass jede mögliche noch andauernde Rechtswirkung zum Nachteil Einzelner automatisch ein objektives Interesse an der Kontrolle von außer Kraft getretenem Recht im Rahmen einer Popularklage begründet. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Grundrechte als Institution betroffen sind, etwa weil es um eine Vielzahl nicht abgeschlossener Fälle und nicht nur um einzelne Verfahren geht, in denen die Betroffenen auf Individualrechtsschutz zu verweisen sind (vgl. VerfGH vom 14.6.2023 – Vf. 15-VII-18 – juris Rn. 58; vom 18.12.2024 – Vf. 15-VII-17 – juris Rn. 28; vgl. auch VerfGH vom 13.3.2025 – Vf. 5-VIII-18 u. a. – juris Rn. 71 zur Verfahrenseinstellung nach Erledigterklärung).

2. An diesen Maßstäben gemessen ist die Popularklage insgesamt unzulässig. An einer Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften der Zwölften Infektionsschutzmaßnahmenverordnung besteht kein objektives Interesse mehr.

a) Für noch andauernde Rechtswirkungen im dargestellten Sinn ist nichts vorgetragen oder ersichtlich, insbesondere nicht, dass zu den angegriffenen Vorschriften noch immer in relevantem Ausmaß behördliche oder gerichtliche Verfahren anhängig wären, für die es auf die Verfassungsmäßigkeit der betreffenden Regelungen ankäme.

Vor allem kann mittlerweile ausgeschlossen werden, dass wegen vorsätzlicher oder fahrlässiger Verstöße gegen die genannten Vorschriften, die nach § 29 Nrn. 3 und 19 12. BayIfSMV, jeweils i. V. m. § 73 Abs. 1 a Nr. 24, Abs. 2 IfSG, bußgeldbewehrt waren, heute noch belastende Entscheidungen ergehen könnten. Laut einem per Pressemitteilung veröffentlichten Beschluss der Bayerischen Staatsregierung vom 5. November 2024 werden Ordnungswidrigkeiten wegen Verstößen gegen Corona-Rechtsvorschriften nicht mehr weiterverfolgt. Vielmehr sollen bei den zuständigen Verfolgungsbehörden anhängige Verfahren eingestellt werden und die Staatsanwaltschaften bei den Gerichten die Einstellung dort noch anhängiger Verfahren anregen. Bei bereits rechtskräftigen Bußgeldbescheiden findet keine weitere Vollstreckung statt, noch ausstehende Geldbußen werden erlassen (https://www.bayern.de/bericht-aus-der-kabinettssitzung-vom-5-november2024/). Etwaige Folgewirkungen einer verfassungsgerichtlichen Nichtigerklärung auf vollständig abgeschlossene Ordnungswidrigkeitenverfahren müssen in diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben (vgl. näher VerfGH vom 1.7.2025 – Vf. 19-VII-20 – juris Rn. 25).

Der von den Antragstellern lediglich pauschal angesprochene Umstand, dass auch weiterhin Fragen der Honorierung von Künstlern und von Schadensersatz- bzw. Amtshaftungsansprüchen zwischen den Antragstellern und Veranstaltern streitig seien, stellt ebenfalls keine andauernde Rechtswirkung im dargestellten Sinn dar. Da es sich um ein Popularklageverfahren und nicht um ein dem individuellen Rechtsschutz dienendes Verfassungsbeschwerdeverfahren gemäß Art. 120 BV handelt, kommt es nicht auf etwaige von den hiesigen sechs Antragstellern geführte Honorar- oder Entschädigungsklagen an. Im Übrigen scheiden nach seit längerer Zeit vorliegender Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs Entschädigungsansprüche wegen coronabedingter Einnahmeausfälle auch für den Zeitraum der Geltung der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung regelmäßig aus (BGH vom 11.4.2024 BGHZ 240, 176 Rn. 73 unter Verweis auf BGH vom 3.8.2023 BGHZ 238, 105 für den ersten Lockdown). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung kann nicht allgemein davon ausgegangen werden, dass weiterhin in ganz erheblichem Umfang derartige Klagen, in denen eine etwaige Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften entscheidungserheblich wäre, anhängig wären.

b) Für – sonstige – andauernde rechtliche Wirkungen nach dem Außerkrafttreten oder ein objektives Interesse aus anderen Gründen bestehen keine Anhaltspunkte. Das gilt umso mehr, als die beanstandeten Corona-Schutzmaßnahmen auf einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhten und deshalb von vornherein nur einer eingeschränkten Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof unterliegen (vgl. VerfGH BayVBl 2024, 78 Rn. 45 ff., 69).

Ein fortbestehendes Feststellungsinteresse kann auch nicht mit der allgemeinen Erwägung begründet werden, im Fall einer erneuten Pandemie müsse wiederum mit vergleichbaren Beschränkungen auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage gerechnet werden. Wie die im Verlauf der Corona-Pandemie zu beobachtende Dynamik des Infektionsgeschehens zeigt, die in wiederholten Präzisierungen der bundesgesetzlichen Vorgaben und in zahlreichen Neufassungen der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen ihren Niederschlag gefunden hat, ließe sich das Ergebnis der verfassungsrechtlichen Überprüfung von Grundrechtsbeschränkungen, die in einem länger zurückliegenden Zeitraum gegolten haben, nicht auf mögliche künftige Pandemielagen übertragen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass sich der wissenschaftliche Erkenntnisstand zur Gefährlichkeit und zu den Verbreitungswegen eines bestimmten Virus wie auch zur Wirksamkeit von Schutzvorkehrungen fortlaufend weiterentwickelt, sodass die Prüfung der Vertretbarkeit und Verhältnismäßigkeit konkreter Vorsorgemaßnahmen immer nur mit Blick auf die jeweils aktuellen Umstände erfolgen kann.

Damit würde die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der hier angegriffenen Regelungen letztlich im Rahmen eines – für die Zulässigkeit der Popularklage nicht ausreichenden – theoretischen Feststellungsinteresses, nicht aber in einem die konkrete Rechtsanwendung betreffenden Zusammenhang erfolgen.

IV.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).