Die Parteien streiten über die Frage, ob die Dienstzeit des Klägers im Zeitraum vom 1. September 2005 bis zum 31. August 2009 ruhegehaltfähig ist.

Der 1956 geborene Kläger stand zuletzt als Studiendirektor (BesGr A 15) im Dienst der Beklagten. Vom 1. September 2003 bis zum 31. August 2009 war er als Lehrer an der E1. Schule in M. tätig. Mit Ablauf des Juli 2022 ist der Kläger gemäß Art. 143 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 62 BayBG in den Ruhestand getreten.

Darauf hatte die Beklagte den Kläger mit einem mit Rechtsbehelfsbelehrungversehenen Schreiben vom 2. Mai 2022 hingewiesen und u.a. eine Ruhegehaltsberechnung beigefügt, in der die Zeit vom 1. September 2005 bis 31. August 2009 als nicht ruhegehaltfähig ausgewiesen war. Den dagegen erhobenen Widerspruch hat die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juli 2022 zurückgewiesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Versagungsgegenklage des Klägers mit Urteil vom 17. April 2023 abgewiesen. Zwar sei nach Art. 14 Abs. 1 BayBeamtVG diejenige Dienstzeit ruhegehaltfähig, die der Beamte ab der ersten Berufung in ein Beamtenverhältnis zurückgelegt habe. Dies gelte aber nach Satz 2 Nr. 4 nicht für die Zeit einer Beurlaubung ohne Grundbezüge. Eine solche Zeit könne jedoch berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden sei, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen diene. Absatz 2 Satz 1 der Vorschrift bestimme überdies, dass die Berücksichtigung der Zeit einer Beurlaubung als ruhegehaltfähige Dienstzeit die Zahlung eines Versorgungszuschlags für die Dauer der Beurlaubung voraussetze. Dass der Kläger unter Fortfall der Dienstbezüge beurlaubt gewesen sei, ergebe sich aus dem Wortlaut der Beurlaubungen, die die Beklagte mit Bescheiden vom 27. Mai 2003, 5. April 2005 und 19. Mai 2008 verfügt habe. Im Bescheid vom 27. Mai 2003 werde ausdrücklich erklärt, dass die Beurlaubung „unter Fortfall der Dienstbezüge“ erfolgen solle, in den folgenden Beurlaubungen werde darauf Bezug genommen. Eine Feststellung, dass der Urlaub öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienen solle, sei in den weiteren Bescheiden jeweils nicht enthalten gewesen. Jedenfalls fehle es an den übrigen Voraussetzungen des Art. 14 BayBeamtVG. Eine Weitergewährung der Dienstbezüge durch die Beklagte sei nicht erfolgt. Bereits im ersten Beurlaubungsbescheid sei explizit darauf hingewiesen worden, dass die Bezüge unabhängig von einer rechtlichen Verpflichtung „auf Bitten der E1. Schule … in deren Auftrag“ ausbezahlt würden. Diese würden der Beklagten dann von dort wieder erstattet. Daraus werde deutlich, dass die Beklagte dem Kläger zwar Bezügemitteilungen übersandt habe, er jedoch nicht aus den städtischen Haushaltsmitteln bezahlt worden sei. Vielmehr habe die Beklagte die Bezüge für die E2. Schule lediglich vorgeschossen. In Ziffer 4 der den Bescheiden angehängten Verfügung werde ferner klargestellt, dass die Beklagte die Bezüge vierteljährlich zurückfordere. Die Zahlung von Versorgungszuschlägen sei weitere Voraussetzung für die Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit von Zeiten einer Beurlaubung ohne Grundbezüge. Grundsätzlich müsse die Voraussetzung der zugestandenen öffentlichen Belange oder des dienstlichen Interesses kumulativ vorliegen. Sinn und Zweck dieser Regelung sei der Gedanke, dass der Nutznießer der Dienstleistung des Beamten auch für die während dieser Zeit erworbenen Versorgungsanwartschaften aufkommen solle. Auch wenn der Dienstherr öffentliche Belange oder ein dienstliches Interesse an der Beurlaubung des Beamten anerkenne, so müsse er doch ein wirtschaftliches Interesse an einem Ausgleich des Versorgungsrisikos haben, das er während der Beurlaubungszeit und durch den Erwerb von Versorgungsanwartschaften trage. Die Berücksichtigung der Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit betreffe das Innenverhältnis zwischen Beamten und Versorgungsdienstherrn und liege im überwiegenden Interesse des Beamten, der dadurch in den Genuss einer höheren Versorgung komme. Das Außenverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem anderen Dienstherrn oder Arbeitgeber sei dadurch nicht betroffen. Daraus folge, dass der Beamte den Versorgungszuschlag selbst zu tragen habe, wenn der neue Dienstherr diesen nicht zahle. Hier sei der Versorgungszuschlag weder von der E1. Schule noch vom Kläger, dem dies aufgrund der Aufzahlung zu den europäischen Sätzen möglich gewesen sei, bezahlt worden. Aus der Regelung der Ziff. 14.1.3.2 Satz 4 e) Satz 2 und 3 BayVV-Versorgung ergebe sich nichts anderes, weil der Kläger nicht unter Fortzahlung der Bezüge beurlaubt gewesen sei. Ein Anspruch des Klägers auf Berücksichtigung der streitgegenständlichen Zeiten als ruhegehaltfähig ergebe sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Kläger habe sich nicht im Auslandsschuldienst befunden und nicht dem Anwendungsbereich des ASchulG unterlegen. Vorliegend handele es sich um eine Schule, die in Deutschland liege und deren Trägerin die Europäische Union sei. Somit lägen keine geeigneten Vergleichsgruppen vor. Ebenso wenig könnten die von der Klagepartei ins Feld geführten praktischen Handhabungen in Baden-Württemberg oder Hessen eine Verletzung des Gleichheitssatzes begründen.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Kläger nicht unter Fortfall der Dienstbezüge beurlaubt worden, so dass Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4, Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayBeamtVG nicht zur Anwendung komme. Der Kläger sei mit Grundbezügen beurlaubt worden und die streitgegenständliche Dienstzeit bereits nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG ruhegehaltfähig. Denn insoweit sei der Blick auf die tatsächlichen Gegebenheiten und nicht lediglich auf den Wortlaut der Beurlaubungsbescheide zu richten. Die Beklagte könne sich nicht dadurch aus der Pflicht nehmen, dass sie den Passus „unter Fortfall der Dienstbezüge“ in die jeweiligen Beurlaubungsbescheide mitaufnehme, diesen aber dann nicht auch vollziehe. Der Kläger habe seine Grundbezüge im streitgegenständlichen Zeitraum, wie schon zuvor, weiter von der Beklagten erhalten, was sich aus den vorgelegten Verdienstabrechnungen ergebe. Die Bezüge seien sehr wohl zunächst aus städtischen Haushaltsmitteln an den Kläger gezahlt worden; die im Nachgang erfolgte Personalkostenerstattung sei unerheblich. Sie ändere nichts daran, dass der Kläger seine Grundbezüge als nationale Bezüge und in Gestalt seines bisherigen Grundgehalts weiter von der Beklagten erhalten habe.

Auch die Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Versorgungsrecht (BayVV-Versorgung) stützten die Rechtsansicht des Klägers. Aus Ziffer 14.1.3.1 BayVV-Versorgung ergebe sich, dass Zeiten einer Beurlaubung unter Belassung der Bezüge grundsätzlich ruhegehaltfähig seien. Aus Ziffer 14.1.3.2 folge, dass die Ruhegehaltfähigkeit von einer Personalkostenerstattung unabhängig sei. Insbesondere Beurlaubungen als Lehrkraft an E1 Schulen seien explizit erwähnt. Die Auslegung der Verwaltungsvorschriften durch das Verwaltungsgericht lasse diese leerlaufen, weil es die von ihm angenommenen Unterschiede hinsichtlich der Besoldung von Lehrkräften an E1 Schulen, die für die Anwendbarkeit der Verwaltungsvorschriften ausschlaggebend sein sollen, tatsächlich nicht gebe. Die Vereinbarung vom 21. Juni 1994 über die Satzung der E1 Schulen (Gesetz vom 31. Oktober 1996) regele in Art. 2, dass der Haushalt der E1 Schulen unter anderem durch die Beiträge der Mitgliedstaaten durch Fortzahlung der Gehälter für die abgeordneten oder abgestellten Lehrer finanziert werde. Die Fortzahlung der Bezüge sähen auch die Richtlinien für die Beurlaubung, Abordnung bzw. Zuweisung von Lehrkräften für den Auslandsschuldienst und für den Dienst an E1 Schulen vor (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 16. Oktober 2020). Auch im Statut des abgeordneten Personals der E1 Schulen sei die Fortzahlung der nationalen Bezüge angelegt. Auf die Stellungnahme des Deutschen Inspektors für die E1 Schulen vom 12. Dezember 2022, der ebenfalls von einer Beurlaubung unter Fortzahlung der Bezüge ausgehe, werde verwiesen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, es handele sich hier um praktische Handhabungen in Baden-Württemberg oder Hessen, verkenne, dass der Deutsche Inspektor für die E1 Schulen immer an einer Landesschulbehörde im föderalen System der Bundesrepublik angesiedelt sei; er handele im Auftrag der Kultusministerkonferenz und der europäischen Behörde. Er sei somit für alle Lehrkräfte an E1 Schulen in ganz Deutschland zuständig. Auch das Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für Auslandsschulwesen – gehe in seinem Schreiben vom 3. April 1996 an die Landeshauptstadt München davon aus, dass beamtete Lehrkräfte an den E1 Schulen unter Fortzahlung der Bezüge von ihren Dienstherrn beurlaubt würden und diese erst im Nachgang erstattet würden. Die vom Verwaltungsgericht für die Änderung der Verwaltungspraxis der Beklagten angeführten Gründe überzeugten nicht. Es sei die freie Entscheidung des Beklagten gewesen, den Kläger entsprechend zu beurlauben. Die Tätigkeit im Dienst der E1 Union sei im Interesse der Bundesrepublik und ihrer Kommunen. Dementsprechend habe die Beklagte in den Beurlaubungsbescheiden vom 30. Mai 2000 und 27. Mai 2003 selbst festgestellt, dass diese öffentlichen Belangen diene. Im Übrigen sei der behauptete Beschluss des Organisations- und Personalausschusses der Beklagten, der der Änderung der Verwaltungspraxis zugrunde liegen solle, trotz gerichtlicher Aufforderung nicht vorgelegt worden.

Die streitgegenständliche Zeit sei bereits nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG ruhegehaltfähig, so dass es einer Ermessensentscheidung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayBeamtVG nicht bedürfe. Dementsprechend bestehe ein Anspruch auf Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit, nicht nur ein Anspruch auf Verbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Hilfsweise werde zu Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4, Abs. 2 Satz 1 und 2 BayBeamtVG ausgeführt, dass sich für den Kläger 2004 ein Versorgungszuschlag von 1.306,41 Euro ergeben hätte. Die Beklagte habe im Beschluss vom 15. Mai 2000 eine Beurlaubung für den Auslandsschuldienst für insgesamt sechs Jahre (drei plus evtl drei weitere Jahre Verlängerung) in Erwägung gezogen. Die damals getroffene Feststellung, dass die Beurlaubung öffentlichen Belangen diene, könne fortwirken, auch wenn sie in späteren Beurlaubungsbescheiden nicht wiederholt worden sei. Im Übrigen habe der Kläger – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – auch unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Anerkennung seiner geleisteten Dienstzeiten an der E1. Schule im Zeitraum vom 1. September 2005 bis 31. August 2009 als ruhegehaltfähig.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben, den Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Juli 2022 insoweit aufzuheben, als die Dienstzeit des Klägers im Zeitraum 1. September 2005 bis 31. August 2009 als nicht ruhegehaltfähig festgesetzt wird, und die Beklagte zu verpflichten, das Ruhegehalt des Klägers ab dem 1. August 2022 in Höhe eines monatlichen Betrags zu bewilligen, dem die Berücksichtigung der Dienstzeit des Klägers im Zeitraum vom 1. September 2005 bis 31. August 2009 als ruhege-haltfähig zugrunde liegt.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Während des gesamten strittigen Zeitraums sei der Kläger unter Fortfall der Dienstbezüge beurlaubt gewesen. Lediglich auf Bitten und im Auftrag der E1. Schule seien die Überweisungen an den Kläger vorgenommen worden, ohne dass die Beklagte hierzu in irgendeiner Art verpflichtet gewesen wäre und ohne dass es sich dabei um die Zahlung der Grundbezüge aus dem Dienstverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten gehandelt habe. Durch die Personalkostenerstattungen sei sichergestellt worden, dass der Haushalt der Beklagten durch die Zahlungen nicht geschmälert worden sei. Die vom Kläger zitierten Ziffern der BayVV-Versorgung seien für die vorliegende Konstellation einer Beurlaubung unter Fortfall der Bezüge nicht einschlägig. Das Gesetz vom 31. Oktober 1996 (Vereinbarung vom 21. Juni 1994 über die Satzung der E1 Schulen) verpflichte die Beklagte als Kommune nicht. Die in Bezug genommene Richtlinie beziehe sich auf das Auslandsschulwesen und erfasse ausschließlich Lehrkräfte im Schuldienst eines Landes; die Beklagte werde durch diese nicht gebunden und habe sich diese auch nie zu eigen gemacht. Für eine zwingende Beurlaubung unter Fortzahlung der Bezüge lasse sich keine gesetzliche Grundlage erkennen. Aus der Auffassung des Deutschen Inspektors für die E1 Schulen ergebe sich keine Rechtspflicht der Kommunen, sondern allenfalls eine nicht nachprüfbar belegte mögliche Orientierung anderer, für das Verfahren nicht relevanter Kommunen. Auch das vorgelegte Schreiben des Bundesverwaltungsamts, in dem von Bezügezahlungen durch Landesbesoldungsstellen, von den Ländern gewährten Beihilfen und von diesen weitergezahlten Dienstbezügen die Rede sei, beziehe sich auf Lehrkräfte im Landesschuldienst und nicht auf solche bei einer Kommune. Die vom Kläger geschilderten Beweggründe, aus denen er den Versorgungszuschlag nicht selbst geleistet habe, änderten nichts daran, dass der Versorgungszuschlag hätte geleistet werden müssen. Die Folgen einer Nicht-Leistung des Versorgungszuschlags seien zu jeder Zeit offen kommuniziert worden. Ein Anspruch des Klägers ergebe sich auch nicht aus Gründen des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes. Deutsche Lehrkräfte an einer europäischen Schule seien nicht mit solchen an einer deutschen Auslandsschule vergleichbar. Der Beschluss des Organisations- und Personalausschusses, der im Schreiben vom 18. Januar 2005 Erwähnung findet, könne nicht vorgelegt werden; auf ihn komme es indes nicht entscheidungserheblich an. Der Beschluss beziehe sich lediglich auf Verwaltungshandeln, das nicht gremienpflichtig gewesen sei. Das übermittelte Protokoll der Referentenbesprechung vom 6. Februar 2004 enthalte die dort unter TOP 4 besprochene Thematik und die Entscheidung, keine Beurlaubungen mehr ohne Leistung eines Versorgungszuschlags vorzunehmen. In der Folgezeit sei ein entsprechender Passus jeweils direkt in den (nichtöffentlichen) Beschluss des Organisations- und Personalausschusses über die Genehmigung einer Beurlaubung aufgenommen worden. Aus den erstinstanzlich vorgelegten Unterlagen zur damaligen Rechts- und Vorschriftenlage ergebe sich, dass zum damaligen Zeitpunkt die Voraussetzung der Zahlung eines Versorgungszuschlags zwar noch nicht gesetzlich fixiert gewesen sei; sie sei aber bereits seit 1980 gängige, in den Verwaltungsvorschriften vorgesehene und empfohlene Anwendungspraxis gewesen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich – ohne eigene Antragstellung – am Verfahren beteiligt und die aktuelle Verwaltungspraxis des Freistaats Bayern bei Beurlaubungen staatlicher Lehrkräfte an Europäische Schulen dargelegt. Das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus (StMUK) habe dazu mitgeteilt, dass die Beurlaubung an Europäische Schulen gemäß Ziffer 3.2 Nr. 2 der Richtlinien der Kultusministerkonferenz für die Beurlaubung, Abordnung bzw. Zuweisung von Lehrkräften für den Auslandsschuldienst und für den Dienst an E1 Schulen vom 14.2.1996 in der Fassung vom 27.9.2023 unter Fortzahlung der Bezüge erfolge. Die Dienstbezüge der Lehrkraft würden beim Bundesamt für Auswärtige Angelegenheiten (Zentralstelle für das Auslandsschulwesen) durch das zuständige Landesamt für Finanzen (Bezügestelle Besoldung) vierteljährlich zur Erstattung angefordert. Die E2. Schule werde durch Vergleichsmitteilung unterrichtet. Die Zeit der Beurlaubung gelte als ruhegehaltfähig. Auf einen Versorgungszuschlag werde bei Beurlaubungen an Europäische Schulen verzichtet (Absatz 2 des FMS vom 9.6.2011). Nach Ziffer 2 der vorgenannten Richtlinien seien Lehrkräfte im Sinne dieser Richtlinien jedoch nur Lehrkräfte im Schuldienst eines Landes der Bundesrepublik Deutschland. Die Stadt Augsburg sei somit aus Sicht des StMUK nicht an die Richtlinien gebunden. Nach der Satzung der E1 Schulen bewahrten die Lehrer ihre Rechte auf Beförderungs- und Ruhegehaltsansprüche nach Maßgabe der Regelung ihres Herkunftsstaates (Art. 12 Nr. 4a Satz 4). Nach Art. 25 Nr. 1 der Satzung werde der Haushalt der E1 Schulen (unter anderem) finanziert durch die Beiträge der Mitgliedstaaten durch Fortzahlung der Gehälter für die abgeordneten oder abgestellten Lehrer und gegebenenfalls durch finanzielle Beiträge, über die der Oberste Rat einstimmig beschließe. Allerdings sei nur die Bundesrepublik Deutschland Vertragspartei der Vereinbarung vom 21.6.1994 über die Satzung der E1 Schulen, nicht aber die Länder und Kommunen. Dementsprechend gehe das FMS vom 9.6.2011 davon aus, dass die sich aus Art. 25 Nr. 1 der Satzung ergebende Verpflichtung originär auf dem Bund als Mitgliedstaat laste.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.