Die Klägerin wendet sich gegen verschiedene Nebenbestimmungen in einer ihr von dem Beklagten auf ihren Namen erteilten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten vom 3. September 2021.

Der Veranstalter … … …, dem am … … … eine Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten erteilt worden war, beantragte für die Klägerin mit Schreiben vom 25. November 2020 die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an der Betriebsstätte … … … …

Mit Bescheid vom 3. September 2021 erteilte der Beklagte der Klägerin durch die Regierung von Oberbayern (Regierung) die Erlaubnis, in der Wettvermittlungsstelle … … … …, Sportwetten an den mit Konzession des Regierungspräsidiums … vom … … … erlaubten Veranstalter … … … im dort erlaubten Umfang zu vermitteln (Nr. 1). Unter Nr. 4 erließ der Beklagte unter anderem folgende Nebenbestimmungen:

„a) Die Wettvermittlungsstelle darf nur das Wettprogramm des Veranstalters vermitteln.“

„b) Der Ausschluss Minderjähriger ist durch Identitätskontrolle (z.B. Ausweiskontrolle) beim Betreten der Wettvermittlungsstelle zu gewährleisten. Das Teilnahmeverbot für Minderjährige gilt auch, wenn der Minderjährige aufgrund einer Vollmacht eines Erziehungsberechtigten oder eines anderen Volljährigen handeln will. In der Wettvermittlungsstelle ist auf das Teilnahmeverbot Minderjähriger zudem durch einen deutlich sichtbaren Aushang hinzuweisen.“

„c) Zur Sicherstellung des Teilnahmeverbots gesperrter Spieler ist bei jedem Betreten ein Abgleich mit der zentralen Sperrdatei OASIS durchzuführen. Der Abschluss eines Spielvertrages ist nur zulässig, wenn die Abfrage bei OASIS ergeben hat, dass der Spieler dort nicht als „gesperrt“ eingetragen ist.“

„e) Sofern die Wettvermittlung an Wettterminals erfolgt, sind die Terminals so aufzustellen, dass durch ständige Einsehbarkeit der mit der Wettvermittlung befassten Personen und durch zusätzliche technische Sicherungsmaßnahmen an den Wettterminals die Einhaltung des Jugend- und Spielerschutzes gewährleistet ist.“

„f) Die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 GIüStV 2021 sind zu beachten. Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel sind unter Berücksichtigung der spezifischen Gefährdungspotentiale der einzelnen Glücksspielprodukte an den gleichrangigen Zielen des § 1 GlüStV 2021 auszurichten. Werbemaßnahmen dürfen nicht zum Spielen anreizen.

Zudem gilt:

aa) Werbung für unerlaubtes Glücksspiel ist verboten.

bb) Werbung für öffentliches Glücksspiel ist nicht erlaubt, wenn sie

- sich an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet, insbesondere Darstellungen und Aussagen enthält, die Minderjährige besonders ansprechen oder Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen darstellt, die an öffentlichen Glücksspielen teilnehmen. Mit vergleichbar gefährdeten Zielgruppen sind insbesondere Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten gemeint.

- irreführend ist, insbesondere unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne oder über die angebotenen Glücksspiele enthält,

- in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,

- gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,

- suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,

- vermittelt, dass Glücksspiel Problemen wie insbesondere finanziellen Schwierigkeiten, sozialen Problemen und psychosozialen Konflikten entgegenwirken kann,

- ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,

- den Zufallscharakter des Glücksspiels unangemessen darstellt,

- den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg,

- das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt.“

„i) Eine Veränderung der betrieblichen Verhältnisse, z. B. Kündigung des Wettvermittlungsvertrages, Betriebsaufgabe/-verlegung oder Wechsel der verantwortlichen Person, ist der Erlaubnisbehörde unverzüglich mitzuteilen.“

„j) Der Erlaubnisinhaber hat der Erlaubnisbehörde oder deren Beauftragten jederzeit auf Verlangen im erforderlichen Umfang Einsicht in die die Vermittlungstätigkeit dokumentierenden Unterlagen, insbesondere zu den getätigten Spieleinsätzen und ausgezahlten Gewinnen sowie den zugehörigen Bankbelegen, zu gewähren. Diese Unterlagen sind sechs Jahre aufzubewahren.“

Zur Begründung führte die Regierung für den Beklagten im Wesentlichen aus, dass Rechtsgrundlage der in Nr. 4 erlassenen Nebenbestimmungen § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV sei. Die Nebenbestimmung in Nr. 4 Buchst. a) stelle sicher, dass nur legal veranstaltete Wetten vermittelt würden. Das in Nr. 4 Buchst. b) verfügte Teilnahmeverbot Minderjähriger ergebe sich aus § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 GlüStV. Das Teilnahmeverbot gesperrter Spieler in Nr. 4 Buchst. c) ergebe sich aus § 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV. Die gesetzliche Verpflichtung, gesperrte Spieler vom Spiel auszuschließen, bestehe auch dann, wenn das Spielersperrsystem OASIS nicht erreichbar sei. Die Nebenbestimmung Nr. 4 Buchst. e) gewährleiste zunächst den Jugendschutz gemäß § 4 Abs. 3 GlüStV, insbesondere, weil ein persönlicher Kontakt wegen des automatisierten Wettabschlusses nicht gegeben sei. Die Einsehbarkeit der Wettterminals sichere zudem wirkungsvoll die soziale Kontrolle und verhindere so die Anonymität des Wettenden gerade auch im Hinblick auf die Vermeidung von Spielsucht. Die in Nr. 4 Buchst. f) geregelten Werbebeschränkungen ergäben sich aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AGGlüStV. Mit den Werbebeschränkungen solle insbesondere den Belangen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Suchtprävention Rechnung getragen werden. Unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV seien die genannten Werbebeschränkungen verhältnismäßig. Zu Nr. 4 Buchst. i) wurde ausgeführt, dass die Erlaubnis nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 4 AGGlüStV personen- und ortsgebunden sei. Daher müsse die Erlaubnisbehörde von Änderungen der betrieblichen Verhältnisse unverzüglich Kenntnis erhalten, um die Erlaubnis gegebenenfalls entsprechend anpassen zu können. Das in Nr. 4 Buchst. j) enthaltene Einsichtsrecht sei eine Maßnahme im Bereich der Glücksspielaufsicht in ihrer Funktion als Erlaubnisbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GlüStV). Von ihm werde nur in dem für die gesetzliche Überwachung erforderlichen Umfang Gebrauch gemacht. Die Aufbewahrungsfrist lehne sich an § 257 HGB an. Auf die weitere Begründung des Bescheids wird verwiesen.

Gegen diesen Bescheid ließ die Klägerin am 30. September 2021 durch ihren vormaligen Prozessbevollmächtigten Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben mit dem Antrag,

den Bescheid vom 3. September 2021 in Nr. 4 Buchst. a), b), 4 c), e), f), i) und j) aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Erlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen zu erteilen, höchsthilfsweise, die angegriffenen Bestimmungen aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Zur Begründung ließ sie im Wesentlichen ausführen, dass die Klage als isolierte Anfechtungsklage zulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Auffassung des Schrifttums sei die Anfechtung einer Nebenbestimmung unter der Voraussetzung statthaft, dass der Verwaltungsakt prozessual teilbar sei. Der Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Auflagen stelle eine sinnvolle und belastbare Regelung der Vermittlungstätigkeit dar, zumal sich die Nebenbestimmungen auch zu einem erheblichen Teil in der bloßen Wiederholung gesetzlicher Vorschriften erschöpften. Mithin trete die Nebenbestimmung als selbständige Handlungspflicht neben die Erlaubnis und sei daher als isoliert anfechtbare Auflage zu qualifizieren. Die Klage sei auch begründet. Der durch Nr. 4 Buchst. a) bedingte Unions- und Grundrechtseingriff sei ungerechtfertigt. Der Wortlaut der Nebenbestimmung verbiete der Klägerin bar jeglicher gesetzlicher Eingriffsgrundlage die künftige Vermittlung beispielsweise von Pferdewetten nach § 2 RennwLottG. Im Übrigen sei die Regelung überflüssig, da bereits durch Nr. 1 hinreichend sichergestellt sei, dass die Erlaubnis nur die Vermittlung von Sportwetten des Veranstalters im dort erlaubten Umgang erfasse. Der durch Nr. 4 Buchst. b) bedingte Unions- und Grundrechtseingriff sei ebenfalls ungerechtfertigt. Die Regelung sei im Übrigen unverhältnismäßig und unbestimmt. Die Verhinderung einer Spielteilnahme könne ebenso gut im Zuge des Versuchs der Spielteilnahme erfolgen. Bei den Sportwettangeboten in Lottoannahmestellen erfolge auch keine Alterskontrolle bei Betreten. Zudem zog der Klägerbevollmächtigte einen Vergleich mit dem Online-Betrieb und brachte hierzu vor, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler dort durch Identifizierung oder im Falle des § 8 GlüStV durch Abgleich mit der Sperrdatei gewährleistet werde. Die Seiten selbst seien jedoch barrierefrei für gesperrte Spieler und Minderjährige aufrufbar. Es sei nicht folgerichtig, den stationären Vertrieb stärker zu beschränken als den vom Gesetzgeber als gefährlicher eingestuften Onlinevertrieb. Die in Nr. 4 Buchst. c) getroffene Regelung sei ebenfalls unverhältnismäßig. Bei Ausfall des OASIS-Systems sei die Vorgabe nicht erfüllbar. Zudem habe der Spieler das Recht, die OASIS-Abfrage nicht zuzulassen. Die Regelung in Nr. 4 Buchst. e) sei nicht erforderlich; durch die technischen Maßnahmen sei eine Spielteilnahme Minderjähriger ohnehin sichergestellt. Die in Nr. 4 Buchst. f) getroffene Regelung sei nicht als Einzelfallregelung zu qualifizieren. Sie wiederhole in weiten Teilen lediglich das Gesetz. Hierzu verwies der Klägerbevollmächtigte auf den Wortlaut von § 5 Abs. 1und 2 GlüStV. Die in Nr. 4 Buchst. i) gewählte Formulierung sei zeitlich unbestimmt. Die Mitteilung der Rechtsformänderung sei zudem nicht immer einen Monat vor der angestrebten Wirksamkeit möglich. Nr. 4 Buchst. j) sei ersatzlos zu streichen. Die Formulierung „erforderlicher Umfang“ sei unbestimmt.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 2021 zeigte die Regierung von Oberbayern – Prozessvertretung – die Vertretung des Beklagten an. Ein Antrag wurde nicht gestellt.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2024 zeigte der jetzige Prozessbevollmächtigte der Klägerin deren Vertretung an und erklärte die Zustimmung zu einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren. Der Beklagte verzichtete mit Schreiben vom 26. Februar 2024 ebenfalls auf mündliche Verhandlung.

Mit Schriftsatz vom 18. März 2024 wurde die Klage weiter begründet und ausgeführt, dass die angegriffenen Nebenbestimmungen die Dienstleistungsfreiheit verletzen würden. Soweit der Beklagte klarstellen könne, dass sich der Passus in Nr. 4 Buchst. a) nur auf Sportwetten anderer Anbieter und nicht etwa auf Pferdewetten des Veranstalters beziehe, könne die Klage insoweit für erledigt erklärt werden. Warum das bereits nach § 4 Abs. 3 GlüStV geltende Teilnahmeverbot Minderjähriger durch eine spielunabhängige Identitätskontrolle beim Betreten – wie in Nr. 4 Buchst. b) Satz 1 geregelt – erforderlich sein sollte, ergebe sich weder aus dem Gesetz, noch aus der Begründung des Bescheids. Die in Nr. 4 Buchst. c) Satz 1 getroffenen Regelung sei Gesetzeswiederholung. Satz 2 sei zu streichen. Die angegriffene Nebenbestimmung führe dazu, dass nicht nur beim Betreten, sondern auch zur Sicherstellung der Vorgaben in Satz 2 der Nebenbestimmung vor jedem Spiel geprüft werden müsse. Das stehe in direktem Widerspruch zu § 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV gemäß dem legislativen Verständnis entsprechend den Erläuterungen. Hiernach sei in stationären Wettvermittlungsstellen, in Spielhallen und in Spielbanken eine OASIS-Überprüfung nur bei jedem Betreten, nicht hingegen vor jedem Spiel erforderlich. Der Regelung in Nr. 4 Buchst. e) liege keine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage zugrunde, außerdem würden Wettterminals und Geldspielgeräte in rechtlich unzulässiger und unionsrechtlich inkohärenter Weise unterschiedlich behandelt. Zudem sei die Aufstellung im ständigen Sichtbereich nicht erforderlich, da durch die technischen Maßnahmen eine Spielteilnahme Minderjähriger ohnehin sichergestellt (gemeint wohl: ausgeschlossen) sei. Die Nebenbestimmung sei daher ersatzlos zu streichen. Die in Nr. 4 Buchst. f) getroffene Regelung sei nicht als Einzelfallregelung zu qualifizieren. Sie wiederhole in weiten Teilen lediglich allgemeine rechtliche Pflichten zur Werbebeschränkung, u.a. gemäß § 5 GlüStV 2021. Deshalb sei die Regelung in vergleichbaren Fällen von anderen Verwaltungsgerichten aufgehoben worden. Werbung wirke im Übrigen immer anreizend. Die Regelung in Nr. 4 Buchst. j) weiche vom Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ab. Die Rechtswidrigkeit ergebe sich daher entweder aus einer Kompetenzüberschreitung oder aus dem fehlenden Regelungselement als bloße gesetzeswiederholende Verfügung. Nicht angegriffen werde Satz 2 der Nebenbestimmung (Aufbewahrungsdauer).

Mit Schreiben vom 7. August 2024 übersandte der Beklagte ein Schreiben der Regierung an die Klägerin vom 26. Juli 2024, in welchem dieser mitgeteilt wurde, dass die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten durch die Klägerin aufgrund eines zwischenzeitlich erfolgten Widerrufs der Veranstaltererlaubnis nach Nr. 3 Satz 2 Alt. 2 des streitgegenständlichen Bescheids erloschen und der Betrieb der Wettvermittlungsstelle umgehend einzustellen sei.

Am 30. September 2024 legte der Beklagte verschiedene Schreiben der Regierung an die Klägerin vor, aus denen hervorgeht, dass die Klägerin den Betrieb der Wettvermittlungsstelle aufgrund einer vorläufigen Weitergeltung der Konzession wiederaufnehmen durfte.

Am 13. Januar 2025 legte der Beklagte die Behördenakten vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakte verwiesen.