I.

Die Klägerin, die einen Baumarkt betreibt, wendet sich gegen den Widerruf der ihr gewährten Soforthilfe Corona in Höhe von 30.000,00 EUR sowie gegen die Verpflichtung zur Rückzahlung.

Die Klägerin beantragte mit Soforthilfeantrag vom 2. April 2020 die Gewährung einer Soforthilfe Corona gemäß den Richtlinien für die Unterstützung der von der Corona-Virus-Pandemie (SARS-CoV-2) geschädigten Unternehmen und Angehörigen freier Berufe („Soforthilfe Corona“) des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie in Höhe von 30.000,00 EUR. Als Grund für die existenzbedrohliche Wirtschaftslage bzw. den Liquiditätsengpass gab sie an: Aufgrund der durch die Staatsregierung angeordneten Schließung der Baumärkte hätten sie erhebliche Liquiditätsprobleme. Die Monate März/April/Mai machten ihr Jahresergebnis. Die Schließung bringe ihnen erhebliche finanzielle Einbußen. Pflanzenverderb noch nicht eingerechnet. Sie versicherte, dass die existenzbedrohliche Wirtschaftslage bzw. der Liquiditätsengpass eine Folgewirkung der Coronakrise vom Frühjahr 2020 sei. Sie nehme davon Kenntnis, dass kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Soforthilfe bestehe.

Mit Bescheid vom 18. Mai 2020 erhielt die Klägerin auf Grundlage der Richtlinien für die Unterstützung der von der Corona-Virus-Pandemie (SARS-CoV-2) geschädigten Unternehmen und Angehörigen freier Berufe („Soforthilfe Corona“) des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie vom 17. März 2020 in der gültigen Fassung – im Folgenden: Richtlinien Soforthilfe Corona – eine Soforthilfe in Höhe von 30.000,00 EUR (Nr. 1). Die Soforthilfe sei zweckgebunden und diene ausschließlich der Bewältigung der existenzgefährdenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten, in die der Empfänger infolge der Corona-Pandemie geraten sei, weil die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb voraussichtlich nicht ausreichten, um die Verbindlichkeiten in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (z.B. gewerbliche Mieten, Pachten, Leasingraten) zu zahlen (Liquiditätsengpass). Nicht umfasst seien Liquiditätsengpässe, die vor dem 11. März 2020 entstanden seien (Nr. 4). Grundlage und Bestandteil des Bescheides seien der Antrag vom 2. April 2020 sowie alle dazu gegebenenfalls eingereichten Unterlagen. Auf Grund der im Antrag gemachten Angaben zur Mitarbeiterzahl (17,2) und des angegebenen Liquiditätsengpasses in Höhe von 250.000 EUR werde die Höhe der ”Soforthilfe Corona“ auf einen Betrag von 30.000,00 EUR festgesetzt (Nr. 5).

Dem Bescheid waren unter anderem folgende Nebenbestimmungen beigefügt: Die Klägerin wurde verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn sich die für die Bewilligung der Soforthilfe maßgeblichen Umstände änderten oder wegfielen (Nr. 1.1). Für den Fall, dass sich nach Stellung des Antrages durch nachträglich eintretende Ereignisse herausstelle, dass die Soforthilfe nicht oder nicht in der vollen gewährten Höhe benötigt werde, behielten sie sich den teilweisen Widerruf dieses Bescheides bis zur Höhe der tatsächlich benötigten Soforthilfe vor (Nr. 3). Weiter behielten sie sich im Einzelfall eine Prüfung der Verwendung der Soforthilfe vor. In diesem Fall sei die Bewilligungsstelle berechtigt, Bücher, Belege und sonstige Geschäftsunterlagen anzufordern sowie die Verwendung der Soforthilfe durch örtliche Erhebungen zu prüfen oder durch Beauftragte prüfen zu lassen. (Nr. 4). Die Soforthilfe sei zu erstatten, soweit dieser Bescheid nach dem Verwaltungsverfahrensrecht (Art. 43, 48, 49 BayVwVfG) oder anderen Rechtsvorschriften mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder sonst unwirksam geworden sei. Dies gelte insbesondere, wenn die Soforthilfe durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt worden sei oder sich durch nachträglich eintretende Ereignisse herausstelle, dass die Soforthilfe nicht oder nicht in der vollen gewährten Höhe benötigt werde. Der Erstattungsanspruch sei vom Eintritt der Unwirksamkeit des Bescheides an mit drei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz nach § 247 BGB jährlich nach Maßgabe des Art. 49a Abs. 3 BayVwVfG zu verzinsen (Nr. 5).

Mit Schreiben vom 28. November 2022 erhielten die Soforthilfeempfänger, wie die Klägerin, vom Beklagten eine Erinnerung an die Verpflichtung zur Überprüfung der erhaltenen Corona-Soforthilfe. Die Corona-Soforthilfen seien auf der Grundlage einer bei der Antragstellung getroffenen Prognose gewährt worden. Aufgrund des Bewilligungsbescheides sei die Klägerin verpflichtet, zu überprüfen, ob die Prognose zu dem bei Antragstellung erwarteten Liquiditätsengpass auch tatsächlich eingetreten sei oder ob sie die Soforthilfe – gegebenenfalls auch anteilig – zurückzahlen müsse. Die Höhe der Soforthilfe dürfe den tatsächlichen Liquiditätsengpass nicht übersteigen. Der Liquiditätsengpass berechne sich aus dem erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (unter anderen gewerblichen Mieten, Pachten, Leasing-Aufwendungen; keine Personalkosten) abzüglich der Einnahmen (im dreimonatigen Betrachtungszeitraum). Sollte die Durchführung der Berechnung ergeben, dass die Klägerin mehr Soforthilfe erhalten habe, als angesichts der tatsächlichen Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben zur Verhinderung eines Liquiditätsengpasses erforderlich gewesen wäre, sei sie verpflichtet, diese sogenannte Überkompensation zurückzuzahlen.

Die Rückmeldefrist wurde bis zum 31. Dezember 2023 verlängert.

Mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 28. Februar 2024 ließ die Klägerin gegenüber der Regierung von Unterfranken im Wesentlichen vorbringen: Die offenbare Entscheidung der Staatsregierung, eine Rückzahlung gewährter Corona-Soforthilfen zu verlangen, wenn und soweit sich im Nachhinein herausgestellt habe, dass die gewährte Soforthilfe den tatsächlichen ”Liquiditätsengpass“ in den drei Monaten nach Antragstellung überstiegen habe, sei rechtswidrig. Sie verstoße bereits gegen die Bestimmungen von Bescheid und Richtlinien. Eine Rückforderung würde aber auch einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) sowie einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) sowie Treu und Glaube (in der Ausprägung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) bedeuten. Es liege schon keine wirksame Definition des Dreimonatszeitraums vor. Faktisch hätten sich die Bewilligungsvoraussetzungen geändert. Die Richtlinien hätten legal definiert, dass die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb voraussichtlich nicht ausreichen würden. Eine Widerrufsmöglichkeit bestehe auch nicht aufgrund der Nebenbestimmungen. Der Widerrufsvorbehalt sei bereits unwirksam formuliert. Außerdem sei die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG nicht eingehalten. Weiter liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie ein Verstoß gegen Treu und Glaube vor. Die Rückforderung sei verwirkt. Das Erinnerungsschreiben sei erst neunzehn Monate nach Beendigung des Lockdowns erfolgt. Außerdem sei seitens des Wirtschaftsministeriums verlautbart worden, dass die Soforthilfe nicht zurückgezahlt werden müsse. Unabhängig davon werde mitgeteilt, dass die Klägerin entgegen ihrer zutreffenden ursprünglichen Prognose im relevanten Dreimonatszeitraum überkompensiert worden sei. Die Einnahmen in Höhe von 676.725,69 EUR hätten den erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand in Höhe von 430.935,01 EUR überschritten.

Mit Schriftsatz vom 17. April 2024 entgegnete die Regierung von Unterfranken im Wesentlichen: Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG lägen vor. Die Soforthilfe Corona sei zweckgebunden zur Bewältigung eines durch die Corona-Virus-Pandemie bedingten betrieblichen Liquiditätsengpasses gewährt worden und könne nur dafür verwendet werden, wenn und soweit ein solcher betrieblicher Liquiditätsengpass tatsächlich im maßgeblichen Betrachtungszeitraum entstanden sei. Bei der Berechnung des betrieblichen Liquiditätsengpasses sei der Personalaufwand nicht zu berücksichtigen. Den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit käme eine ermessenslenkende Bedeutung zu. Im Regelfall sei die Zuwendung zurückzufordern. Die Rückforderung sei auch nicht durch Vertrauensschutzgesichtspunkte ausgeschlossen. Gemäß Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG werde die Möglichkeit gegeben, sich zum beabsichtigten Widerruf und einer vollständigen Rückforderung der gewährten Soforthilfe Corona zu äußern.

Mit Schriftsatz vom 17. Mai 2024 wiederholte die Klägerbevollmächtigte im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen und nahm weiter dahingehend Stellung, dass die Klägerin die Soforthilfe zweckentsprechend im Sinne des Bewilligungsbescheides verwendet habe, weil der Zweck prognostisch ex ante zu beurteilen sei und nicht im Nachhinein ex post. Unter anderem liege auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor, weil die Klägerin einen Baumarkt betreibe und Konkurrenten, die ähnliche Produkte über das Internet vertrieben, gegenüber dem überwiegend stationären Handel der Klägerin deutlich im Vorteil gewesen seien. Die Klägerin werde auch im Verhältnis zu Konkurrenten im außerbayerischen Bundesgebiet benachteiligt.

Mit Widerrufsbescheid vom 17. Juni 2024 widerrief die Regierung von Unterfranken den Bescheid über die Bewilligung der Soforthilfe Corona vom 18. Mai 2020 mit Wirkung für die Vergangenheit (Nr. 1). Der gewährte Soforthilfebetrag in Höhe von 30.000,00 EUR sei bis zum 24.07.2024 zu erstatten (Nr. 2). Zur Begründung ist im Bescheid im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für den Widerruf des Soforthilfe-Corona-Bescheides sei Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG. Danach könne ein rechtmäßiger Verwaltungsakt widerrufen werden, wenn die Leistung nicht für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet werde. Gemäß Nr. 4 des Soforthilfe Corona Bescheides seien mit der gewährten Soforthilfe Corona betriebliche Liquiditätsengpässe, die in Folge der Covid-19 Pandemie entstanden seien, zu kompensieren. Ein betrieblicher Liquiditätsengpass liege nach Nr. 4 des Soforthilfe Corona Bescheides vor, wenn die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten nicht ausreichten, um die Verbindlichkeiten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (z.B. gewerblichen Mieten, Pachten, Leasingraten) zahlen. Der Klägerin sei kein betrieblicher Liquiditätsengpass im Sinne der Richtlinie Soforthilfe Corona entstanden, da die Einnahmen den erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand im maßgeblichen Dreimonatszeitraum, wie von der Klägerbevollmächtigten mitgeteilt, überstiegen. Der dreimonatige Betrachtungszeitraum für die Berechnung des Liquiditätsengpasses sei hinreichend bestimmt. Dem Günstigkeitsprinzip folgend, stünden dem Empfänger mehrere Möglichkeiten der Berechnung zur Verfügung, wie die betreffenden FAQ ausführten. Die Bewilligung habe auf einer Prognoseentscheidung beruht, sonst hätten die Hilfen in der beabsichtigten Form – zur Vermeidung eines drohenden Liquiditätsengpasses – nicht ausbezahlt werden können. Dass ein tatsächlich entstandener Liquiditätsengpass in mindestens der Höhe der gewährten Soforthilfe Voraussetzung für deren Behaltendürfen gewesen sei, ergebe sich zweifelsfrei aus der im Bescheid unter Nr. 4 enthaltenen Zweckbindung sowie aus den Nebenbestimmungen Nr. 1.1 und Nr. 3. Dass Personalkosten nicht zu berücksichtigen seien, folge zwingend bereits aus den Bestimmungen der Richtlinie Soforthilfe Corona, die in Nr. 2 ausschließlich auf den betrieblichen Sachund Finanzaufwand abstelle. Damit knüpfe die Richtlinie an den im öffentlichen Haushaltswesen abschließend definierten Begriff des Sach- und Finanzaufwand an, der klar vom Personalaufwand abgegrenzt sei. Die Richtlinie Soforthilfe Corona enthalte unter Nr. 6.2 ein Verbot der Überkompensation. Zu einer solchen wäre es aber praktisch zwingend gekommen, wenn die Soforthilfe auch zur Deckung von Personalkosten gewährt worden wäre. Denn für Personalkosten hätten umfangreiche andere Hilfen bestanden, insbesondere in Form des Kurzarbeitergeldes. Das Recht zum Widerruf und zur Rückforderung sei auch nicht verwirkt. Die Jahresfrist für den Widerruf sei zweifelsfrei eingehalten. Dass bei der Klägerin entgegen der Prognose kein Liquiditätsengpass eingetreten sei, sei der Bewilligungsbehörde erstmals mit Schreiben der Klägerbevollmächtigten vom 28. Februar 2024 bekannt geworden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG sei nicht verletzt. Der gleichmäßigen Verwaltungspraxis entspreche die Nichtberücksichtigung von Personalkosten und die Bezugnahme auf den Dreimonatszeitraum. Für die Regierung von Unterfranken sei die außerbayerischen Handhabung der Gewährung der Soforthilfen nicht relevant. Insbesondere führe eine abweichende Handhabung in anderen Bundesländern nicht zu einer relevanten Ungleichbehandlung. Die Gewährung von Zuwendungen sei nur für das jeweilige Bundesland verbindlich. Bei der Soforthilfe handele es sich um eine Billigkeitsleistung nach Art. 53 BayHO, mithin um eine freiwillige staatliche Maßnahme. Sie sei nicht geeignet, die Funktion rechtlich bestehender Ersatzverpflichtungen zu übernehmen. Der Widerruf sei nicht durch Vertrauensschutzgesichtspunkte ausgeschlossen. Im Bescheid sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass die Soforthilfe Corona widerrufen werden könne, wenn sie nicht oder nicht in voller Höhe benötigt werde, Nr. 3 der Nebenbestimmungen. Pressemitteilungen seien nicht geeignet, Vertrauensschutzgesichtspunkte zu begründen. Bloße Informationen der Öffentlichkeit könnten nicht den im Bescheid rechtsverbindlich vorgesehenen Nebenbestimmungen ihrer Wirksamkeit berauben. Außerdem enthielten die Pressemitteilungen den ausdrücklichen Hinweis, dass ein aus dem Delta der erzielten Einnahmen und dem tatsächlich entstandenen Sach- und Finanzaufwand errechneter betrieblicher Liquiditätsengpass Voraussetzung sei. Den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit komme eine ermessenslenkende Bedeutung zu. Im Regelfall sei die Zuwendung zurückzufordern. Die vorgebrachten Gesichtspunkte sowie die Pressemitteilungen hätten im Hinblick auf die Nebenbestimmungen des Bescheides kein überwiegendes schutzwürdiges Vertrauen auf unveränderte Belassung der Soforthilfe Corona begründen können. Bei zusammenfassender Würdigung aller relevanten Umstände entspreche es pflichtgemäßem Ermessen, den Soforthilfe Corona Bescheid vollständig mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen. Unabhängig davon seien auch die Voraussetzungen des im Bescheid enthaltenen Widerrufsvorbehalts gegeben. Gemäß Art. 49a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 BayVwVfG sei eine Leistung zu erstatten, wenn der zugrundeliegende Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden sei.

II.

1. Am 27. Juli 2024 ließ die Klägerin durch ihre Prozessbevollmächtigte Klage gegen den streitgegenständlichen Bescheid erheben.

Zur Klagebegründung ließ die Klägerin mit Schriftsatz vom 30. September 2024 im Wesentlichen ausführen: Bereits die Regelungen zum Dreimonatszeitraum seien unwirksam, da unklar und widersprüchlich formuliert. In den Bescheiden sowie den Richtlinien sei stets die Rede davon gewesen „in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten“. Im Erinnerungsschreiben vom 28. November 2022 werde dieser Zeitraum nicht konkretisiert. Der Klägerin habe sich nicht erschlossen, ob der Dreimonatszeitraum bereits am 1. des Antragsmonats, am Tag der Antragstellung oder am 1. des Folgemonats begonnen habe. Dem Wortlaut nach dürfte der Tag der Antragstellung wohl am naheliegendsten sein. Für die konkrete Berechnung sei aber von entscheidender Bedeutung, welche Einnahmen berücksichtigt würden. Die offenbare Entscheidung, eine Rückzahlung gewährter Corona-Soforthilfen zu verlangen, wenn und soweit sich im Nachhinein herausgestellt habe, dass die gewährte Soforthilfe den tatsächlichen „Liquiditätsengpass“ summiert in drei Monaten nach Antragstellung überstiegen habe, sei im Übrigen von den Bestimmungen nicht gedeckt. In den Richtlinien vom 3. April 2020 sei der Liquiditätsengpass unter Nr. 2.2 lediglich mit den Worten legal definiert, dass die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb voraussichtlich nicht ausreichen würden, um die Verbindlichkeiten in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (z.B. gewerbliche Mieten, Pachten, Leasingraten) zu zahlen. Dies bedeute eine folgenschwere nachträgliche Änderung der Bewilligungsgrundlagen. Hinzu komme ein weiteres: Dass in den erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand keine Personalkosten einberechnet werden dürften, habe sich offensichtlich erst im Laufe des Jahres 2020 entschieden. Zum Zeitpunkt der Antragstellung sei dies der Klägerin nicht klar gewesen. Auf der Homepage des Bayerischen Wirtschaftsministeriums sei im März 2020 nachzulesen gewesen, dass Liquiditätsengpass bedeute, dass keine ausreichende Liquidität vorhanden sei, um insbesondere laufende Verpflichtungen zu begleichen. Erst am 18. April 2020 sei auf der Homepage nachzulesen gewesen, dass Personalaufwendungen nicht berücksichtigt werden könnten. Zu diesem Zeitpunkt sei die Soforthilfe seit langem beantragt worden.

Die ausbezahlte Soforthilfe sei auch zweckentsprechend verwendet worden. Der Zweck der Soforthilfe sei es gerade gewesen, Unternehmen unter die Arme zu greifen, die bei der Antragstellung im Frühjahr 2020 prognostisch – und damit ex ante – befürchteten, einen Liquiditätsengpass zu erleiden. Entgegen der Ansicht des VG Ansbach sei in dem Bescheid an keiner Stelle anzunehmen gewesen, dass der Liquiditätsengpass im Nachhinein, also ex post zu beurteilen wäre. Diese Ansicht werde im Übrigen auch von der Verwaltung in Hessen geteilt. Es bestehe auch keine Widerrufsmöglichkeit aufgrund der Bestimmungen des Bescheides. Die Formulierungen in Nr. 1.1 und Nr. 3 mit den Begriffen „Umstände“ und „Ereignisse“ seien völlig unklar. Anerkannt sei, dass hinreichend deutlich geworden sein müsse, dass und inwieweit ein Verwaltungsakt unter Widerrufsvorbehalt ergehen solle. Der Freistaat Bayern könne sich jedenfalls wegen Art. 49 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG i.V.m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG auf den Vorbehalt nicht mehr berufen, weil dies nur innerhalb eines Jahres zulässig sei.

Des Weiteren werde gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen, da offensichtlich nicht zwischen den Branchen differenziert werde. Art. 3 Abs. 1 GG gewähre gegenüber Art. 12 GG einen weitreichenderen Schutz, wenn Eingriffe in die Berufsfreiheit gerechtfertigt seien, der Staat dafür aber Ausgleichsleistungen gewähre und dabei seine begrenzten finanziellen Leistungsmöglichkeiten berücksichtige. Bereits im Verwaltungsverfahren sei vorgetragen worden, dass die Klägerin einen Baumarkt betreibe und gegenüber Konkurrenten benachteiligt würde, die ähnliche Produkte überwiegend über das Internet vertrieben. Hinzu komme, dass das Gewerbe der Klägerin im Gegensatz zu anderen besonders personalintensiv sei. Der Umstand, dass die Klägerin gegenüber den Internethändlern massiv benachteiligt worden sei, sei seitens des Beklagten beim Erlass des angefochtenen Bescheides nicht berücksichtigt worden. Dies stelle einen Ermessensfehler dar. Ergänzend werde auf die anderen Bundesländer Bezug genommen, bei denen Personalkosten von den Einnahmen absetzbar gewesen seien. Durch die Pandemiemaßnahmen sei auch die Klägerin empfindlich in ihrer Berufsausübungsfreiheit sowie in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb getroffen worden. Zur Kompensation von Einbußen durch staatliche Maßnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie sei sowohl grundrechtlich als auch rechtsstaatlich von der Pflicht des Staates auszugehen, effektive Hilfsprogramme zu etablieren. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Soforthilfe-Leistungen aus Gründen bloßer Billigkeit ausgereicht worden seien.

Schließlich verstoße eine Rückforderung der Soforthilfen gegen den übergesetzlichen Grundsatz von Treu und Glauben. Die Vorschriften in Zusammenschau mit den politischen Äußerungen hätten ein schützenswertes Vertrauen der Klägerin hervorgerufen. Ob die Rückforderung der Soforthilfen rechtsmissbräuchlich sei, solle mit Hilfe der Rechtsprechung des BGH zur Verwirkung beantwortet werden. Bei der Verabschiedung der Soforthilfen sei nicht vermittelt worden, dass nicht der weitergehende komplette Ersatz aller Einnahmeverluste erfolgen solle. Den Äußerungen der Politiker sei anderes zu entnehmen gewesen. Von einer ex-post-Prüfung des Liquiditätsengpasses habe sich damals kein Wort gefunden. Bei der Ermittlung des Zwecks einer Zuwendung sei auf den Wortlaut des Zuwendungsbescheides sowie analog § 133 BGB auf den objektiven Gehalt der Erklärung aus Sicht des Empfängers und auf die den Begünstigten bekannten und erkennbaren Umstände abzustellen. Die Zweckverfehlung dürfe hingegen nicht aus einer etwaigen Förderpraxis abgeleitet werden. Es sei von einer Kehrtwende im Bayerischen Wirtschaftsministerium auszugehen.

Mit Schriftsatz vom 21. Mai 2025 brachte die Klägerbevollmächtigte mit Bezug auf eine Mitteilung des bayerischen Wirtschaftsministeriums an den bayerischen Landtag vom 14. Mai 2025 im Wesentlichen noch vor: Bei ihr hätten Mandanten im hohen zweistelligen Prozentbereich auf Rückmeldungen bis zum heutigen Tag keine Reaktion erfahren. So sei das Prinzip der Transparenz verletzt und auch der Vertrauensschutz. Bürger müssten in gleichgelagerten Fällen gleichbehandelt werden. Aus den vorliegenden Zahlen ergäben sich Anhaltspunkte, dass es eine erhebliche Anzahl von Empfängern gebe, die vor mehr als einem Jahr die Mitteilung zur Überkompensation getätigt hätten, so dass eine Rückforderung gemäß Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG nicht mehr möglich sei. Daher stelle sich die Frage, ob die Klägerin nicht einer durch eine zufällige oder gar willkürliche Auswahl zu der Minderheit von Soforthilfe-Empfängern gehöre, die einen Widerrufsbescheid erhalten hätten.

2. Die Regierung von Unterfranken trat der Klage für den Beklagten mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2024 entgegen. Zur Begründung der Klageerwiderung führte die Regierung von Unterfranken für den Beklagten im Wesentlichen aus: Durch die Rechtsprechung der Bayerischen Verwaltungsgerichte zu den Corona-Soforthilfen sei geklärt, dass bei fehlendem Liquiditätsengpass der Widerruf des Soforthilfebescheides zu recht wegen Zweckverfehlung gemäß Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG erfolgt sei. Für den im Soforthilfebescheid bestimmten Zweck, zur Deckung eines näher definierten Liquiditätsengpasses zu dienen, habe die Klägerin die erhaltene Soforthilfe nicht verwenden können, weil ihr kein entsprechender Liquiditätsengpass entstanden sei. Der der Gewährung der Corona-Soforthilfe beigemessene Zweck könne daher endgültig nicht mehr erreicht werden.

Ein Rechtsanspruch auf Förderung bestehe nur ausnahmsweise aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz durch Selbstbindung der Verwaltung, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorlägen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis auch positiv verbeschieden seien. Es sei allein Sache des Zuwendungsgebers, die Modalitäten der Förderung festzulegen und seine Richtlinien auszulegen und den Förderzweck zu bestimmen sowie die Förderpraxis an den Vorstellungen entsprechend auszurichten.

Bei der Ermittlung des Zuwendungszwecks sei auf den Wortlaut des Zuwendungsbescheides sowie analog § 133 BGB auf den objektiven Gehalt der Erklärung aus Sicht des Empfängers und auf die dem Begünstigten bekannten und erkennbaren Umstände abzustellen. Der Soforthilfebescheid beruhe auf den Richtlinien des Freistaates Bayern für die Unterstützung der von der Corona-Virus-Pandemie (SARS-CoV-2) geschädigten Unternehmen und Angehörigen freier Berufe („Soforthilfe Corona“) vom 17. März 2020. Zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 18. Mai 2020 seien die Richtlinien in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 2020 maßgeblich gewesen. Die Richtlinien Soforthilfe Corona hätten in Nr. 1 den Zweck der Soforthilfe bestimmt. Nach Nr. 1 Satz 3 der Richtlinien Soforthilfe Corona sei die Soforthilfe gewährt worden, insbesondere um die wirtschaftliche Existenz der Unternehmen und Freiberufler zu sichern, Liquiditätsengpässe nachrangig zu kompensieren und Arbeitsplätze zu erhalten. Korrespondierend hierzu habe Nr. 2 der Richtlinien den Liquiditätsengpass als Voraussetzung der Soforthilfe statuiert. Diese seit 17. März 2020 bestehende Vollzugspraxis, wonach bei der Berechnung des Liquiditätsengpasses Personalkosten keine Berücksichtigung fänden, sei bereits seit dem 31. März 2020 durch die konkretisierte Fassung von Nr. 2 der Richtlinie bestätigt worden. Der Antragsteller habe danach glaubhaft versichern müssen, dass er durch die Corona-Pandemie in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten sei, die seine Existenz gefährdeten, weil die fortlaufenden Einnahmen aus dem Geschäftsbetrieb voraussichtlich nicht ausreichten, um die Verbindlichkeiten in den auf die Antragstellung folgenden drei Monaten aus dem fortlaufenden erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand (beispielsweise gewerbliche Mieten, Pachten, Leasing-Raten) zu zahlen (Liquiditätsengpass). Schließlich regele Nr. 4 des Soforthilfebescheides vom 18. Mai 2020, dass die Gewährung der Zuwendung zweckgebunden erfolge und ausschließlich der Kompensation tatsächlich entstandener Liquiditätsengpässe gedient habe. Aus dem Wortlaut der Richtlinien Soforthilfe Corona habe sich unzweifelhaft ergeben, dass die Soforthilfe zur Abfederung der nachteiligen wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie, zur Liquiditätssicherung und damit zur Existenzsicherung der Unternehmen habe dienen sollen. Entgegen der klägerischen Ansicht habe der Zweck der Corona-Soforthilfe nicht in der Kompensation von wirtschaftlichen Einbußen gelegen, die aufgrund staatlicher Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie eingetreten seien.

Es liege auch eine Zweckverfehlung vor. Die Klägerin habe die gewährte Soforthilfe nicht zur Erfüllung des im Soforthilfebescheides bestimmten Zwecks verwendet, da bei ihr insoweit kein Liquiditätsengpass im Sinne des Soforthilfebescheides und der Soforthilfe-Richtlinien vorgelegen habe. Dies ergebe sich aus den Angaben der Klägerin im Rechtsanwaltsschreiben vom 28. Februar 2024, wonach im relevanten Dreimonatszeitraum die betrieblichen Einnahmen in Höhe von 676.725,69 EUR den erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand in Höhe von 430.935,01 EUR um mehr als 240.000 EUR überstiegen hätten. Der Zweck der gewährten Corona-Soforthilfe habe daher nicht erreicht werden können, denn die Klägerin habe sich ganz offensichtlich nicht in einer durch die Covid-19-Pandemie ausgelösten existenzgefährdenden Wirtschaftslage befunden. Die gewährte Soforthilfe könne zweckentsprechend nur zur Kompensation eines im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie entstandenen Liquiditätsengpasses verwendet werden, wenn und soweit dieser beim Soforthilfeempfänger tatsächlich im maßgeblichen Betrachtungszeitraum entstanden sei. Zeige es sich ex post, dass den Antragstellern kein Liquiditätsengpass entstanden sei, mangele es an berücksichtigungsfähigen Ausgaben zur Kompensation desselben.

In der Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte sei geklärt, dass es dabei auf den tatsächlich eingetretenen und nicht auf den bei Antragstellung prognostizierten Liquiditätsengpass ankomme. Für die Berechnung sei auf die der Antragstellung folgenden drei Monate abzustellen gewesen. In ständiger Verwaltungspraxis sei hinsichtlich des Betrachtungszeitraums für die Gegenüberstellung der fortlaufenden Einnahmen und Ausgaben für Verbindlichkeiten des erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwands grundsätzlich auf drei volle Kalendermonate abgestellt worden, beginnend mit dem Monat, in dem erstmals ein Antrag auf Soforthilfe gestellt worden sei. Dies habe den Hintergrund, dass durch ein Abstellen auf volle Kalendermonate auf bewährte buchhalterische Abrechnungsmethoden habe zurückgegriffen werden können.

Personalkosten hätten nicht zum erwerbsmäßigen Sach- und Finanzaufwand gehört und seien dementsprechend bei der Berechnung des Liquiditätsengpasses nicht zu berücksichtigen gewesen. Die bayerische Verwaltungspraxis der Nichtberücksichtigung von Personalkosten bei der Berechnung des Liquiditätsengpasses sei von der Rechtsprechung wiederholt als rechtmäßig bestätigt worden. Diese Bewilligungspraxis habe von Anfang an der durch den Freistaat Bayern als Zuwendungsgeber vorgegebenen Weichenstellung entsprochen, wonach Personalkosten nicht bei der Corona-Soforthilfe zu berücksichtigen gewesen seien, sondern durch die Regelung des Kurzarbeitergeldes aufgefangen werden sollten, deren Zugangsvoraussetzungen zu diesem Zweck durch den Bund erleichtert worden seien. Es sei auch nicht willkürlich, sondern sachgerecht gewesen. In Bayern sei es – anders als in Nordrhein-Westfalen – insofern auch nicht zu einer nachträglichen Änderung der Bewilligungspraxis oder einer rechtlichen Neubewertung der Bewilligungsvoraussetzungen gekommen. Von Anfang an sei der erwerbsmäßige Sach- und Finanzaufwand maßgeblich gewesen. Daraus habe von Anfang an die einheitliche Vollzugspraxis der Bewilligungsstellen resultiert, Personalkosten nicht bei der Berechnung des Liquiditätsengpasses zu berücksichtigen. So habe auch schon das VG Würzburg in seinem Urteil vom 19. April 2021 entschieden und zwar: Es entspreche der ständigen Verwaltungspraxis sowie der Erfahrung des Gerichts in anderen gerichtsbekannten Fällen zu Corona-Soforthilfen, Personalkosten nicht zur Berechnung des Liquiditätsengpasses heranzuziehen.

Soweit die Klägerbevollmächtigte auf Art. 3 GG verweise, sei dies unzutreffend. Sie übersehe, dass es dem Richtliniengeber freistehe, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden. Nur der Zuwendungsgeber bestimme den Förderzweck und lege seine Richtlinien aus und richte seine Förderpraxis entsprechend aus. Die Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern sei unbeachtlich. Eine abweichende Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern sei für die bayerische Bewilligungsstelle nicht maßgeblich. Die Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte habe bereits geklärt, dass ein Vergleich mit der Förderpraxis in anderen Bundesländern mit Blick auf eine mögliche Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht anzustellen sei, da allein die Verwaltungspraxis im Freistaat Bayern ohne Rücksicht auf die Praxis in anderen Bundesländern und den dortigen Förderleistungen maßgeblich sei. Die föderale Struktur rechtfertige unterschiedliche Regelungen und Förderungen sowie Schwerpunktsetzungen in einzelnen Bundesländern und damit auch eine abweichende Ausgestaltung der Förderpraxis im Detail.

Es bestehe auch kein Vertrauensschutz. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe im Beschluss vom 18. Januar 2024 ausgeführt, dass sich der Soforthilfeempfänger nicht auf Vertrauensschutz berufen könne, weil die Rechtsgrundlage für den Widerruf der Soforthilfescheide, Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG, keinem dem Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG entsprechenden Vertrauenstatbestand normiere. Der Vertrauensschutz sei, anders als bei einer Rücknahme nach Art. 48 BayVwVfG, gerade keine Tatbestandsvoraussetzung des Widerrufs und könne daher allenfalls im Rahmen der Ermessensentscheidung Berücksichtigung finden. Tatbestandsmerkmal des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG sei vielmehr allein, dass die Leistung an einen bestimmten Zweck gebunden sei und nicht für diesen Zweck verwendet worden sei. Für ein Vertrauen auf Behalten der Leistung trotz zweckwidriger Verwendung sei daher kein Raum.

Der Widerruf stehe im Ermessen. Das öffentliche Interesse am Widerruf des Soforthilfebescheides und der Rückforderung habe die Belange der Klägerin überwogen. Beim Widerruf des Soforthilfebescheides komme den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermessenslenkende Bedeutung zu (vgl. Art. 7, 23 und 44 BayHO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne wegen des haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Zuwendungen, die ihren Zweck verfehlten, im Regelfall das Widerrufsermessen nur durch Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden. Diese Haushaltsgrundsätze überwögen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verböten einen großzügigen Verzicht auf Widerruf von Subventionen (sogenanntes intendiertes Ermessen zum Regelfallwiderruf). Staatliche Hilfen dürften den tatsächlich entstandenen Bedarf nicht übersteigen (Verbot der Überkompensation). Die zur Hilfestellung verwendeten Steuergelder seien durch den Staat wirtschaftlich und sparsam einzusetzen.

Der Hinweis der Klägerin auf die öffentlichen Äußerungen von Mitgliedern der bayerischen Staatsregierung ändere nichts am fehlenden Vertrauensschutz und an der Ermessensentscheidung. Auf die Entscheidung des VG Ansbach (U.v. 29.1.2024) werde verwiesen, wonach in der Pressemitteilung enthaltene Aussagen politischer Entscheidungsträger nicht tauglich seien, schutzwürdigen guten Glauben ins dauerhafte Behaltendürfen einer Zuwendung zu begründen.

Schließlich habe die Klägerin auch angesichts der eindeutigen Regelung in Nr. 4 sowie der Nebenbestimmungen Nr. 1.1., 3, 4 und 5 des Soforthilfebescheides vom 18. Mai 2020 zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen dürfen, dass sie die ausgezahlte Soforthilfe unabhängig von der tatsächlichen Geschäftsentwicklung habe behalten dürfen. Einem verständigen Unternehmer hätte klar sein müssen, dass die Soforthilfe zu Unrecht gewährt worden sei, wenn sich die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens besser entwickelt hätten als bei der Antragstellung prognostiziert und somit gerade kein Liquiditätsengpass entstanden sei. In der Nebenbestimmung Nr. 3 des Bescheides sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Bescheid widerrufen werden könne, wenn die Soforthilfe nicht oder nicht in voller Höhe benötigt werde. Somit sei auch die Konsequenz eines nicht vorhandenen Liquiditätsengpasses im Soforthilfebescheid klar kommuniziert gewesen.

Alle Soforthilfeempfänger seien gleichbehandelt worden. Maßgeblich sei allein gewesen, ob die Antragsberechtigung in Form des Liquiditätsengpasses vorgelegen habe. Denn die Soforthilfe habe nach ihrem Zuwendungszweck gerade keine Ausgleichsleistung für staatliche Eingriffe in die Berufsfreiheit dargestellt. Analog zu Antragstellung und zur Soforthilfegewährung müssten daher alle Soforthilfeempfänger auch bei der Überprüfung, ob die Soforthilfe zu Recht gewährt worden sei, gleichbehandelt werden, ohne dass nach Branchen differenziert werden dürfe. Im Rahmen der Ermessensausübung seien dabei selbstverständlich individuelle, dem Widerruf ausnahmsweise entgegenstehende, besonders gewichtige und überwiegende Interessen des Soforthilfeempfängers zu berücksichtigen. Diese seien von der Klägerin im Verwaltungsverfahren aber nicht vorgetragen worden. Auch der Umstand, dass die Klägerin gegenüber Internethändlern massiv benachteiligt worden wäre, begründe keinen Ermessensfehler. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Betriebsschließungen bei Bauund Gartenmärkten bereits am 20. April 2020 geendet hätten, also etwas mehr als zwei Wochen nachdem die Klägerin den Soforthilfeantrag gestellt habe. Die von der Klägerin geltend gemachte Benachteiligung habe demnach nur in weniger als einem Drittel des für die Soforthilfe relevanten Dreimonatszeitraums bestanden. Zudem habe den Soforthilferichtlinien der Gedanke zugrunde gelegen, denjenigen Unternehmen zu helfen, die hohe fortlaufende Sach- und Finanzkosten aufwiesen, aber keine ausreichenden Einnahmen erzielten, um diese zu bestreiten. Maßgeblich sei stets die Unterdeckung des Sach- und Finanzaufwandes durch die Einnahmen gewesen, die das Unternehmen in eine existenzgefährdende Lage gebracht habe. Die Klägerin habe nach eigenen Angaben aber im relevanten Dreimonatszeitraum einen Überschuss von mehr als „370.000,00“ EUR (richtig wohl: 240.000,00 EUR) erzielt. Die Benachteiligung von Bauund Gartenmärkten gegenüber Onlinehändlern habe die Klägerin nicht in eine existenzgefährdende Lage gebracht.

Die Jahresfrist des Art. 49 Abs. 2a Satz 2, Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG sei eingehalten. Bei dieser Frist handele es sich um eine Entscheidungsfrist. Eine positive Kenntnis setze das Bewusstsein über die Notwendigkeit, eine Widerrufsentscheidung zu treffen, voraus. Es sei nicht auf das Ende des Lockdowns im Juni 2020 abzustellen. Es komme auf das Ende der Lockdown-Maßnahmen gar nicht an, da der Zweck der Corona-Soforthilfe nicht in der Kompensation von wirtschaftlichen Einbußen bestanden habe, die aufgrund staatlicher Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie, wie des Lockdowns, eingetreten seien. Vielmehr sei es auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen des tatsächlichen Liquiditätsengpasses angekommen. Dementsprechend habe die Jahresfrist zu laufen begonnen zu dem Zeitpunkt, in dem die Bewilligungsbehörde von Tatsachen Kenntnis erhalten habe, aus denen sich ergebe, dass beim jeweiligen Soforthilfeempfänger kein Liquiditätsengpass vorgelegen habe. Das sei erst mit dem Rechtsanwaltsschreiben vom 28. Februar 2024 der Fall gewesen.

Des Weiteren sei keine Verwirkung eingetreten. Für die Beurteilung, ob ein Verstoß gegen Treu und Glauben vorliege, müsse längere Zeit verstrichen sein (Zeitmoment) und der Berechtigte müsse unter Verhältnissen untätig geblieben sein, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommenen zu werden pflege (Umstandsmoment). Das schaffe eine Situation, auf die ein Beteiligter vertrauen, sich einstellen und einrichten dürfe (Vertrauensmoment). Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment seien nicht präzise voneinander zu trennen. Maßgeblich sei eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände. Auch für die Beurteilung schutzwürdigen Vertrauens sei eine Gesamtbewertung vorzunehmen. Dabei sei der Verpflichtete kaum schutzwürdig, wenn er annehmen müsse, dass der Berechtigte von der Existenz des ihm zustehenden Rechts, auf dessen Nichtausübung der Verpflichtete vertraue, keine Kenntnis habe. Nach ständiger Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte zu den Corona-Soforthilfen habe der Freistaat Bayern die Möglichkeit zur Rückforderung der Corona-Soforthilfe nicht verwirkt. Bereits das Umstandsmoment fehle. Bereits die Pressemitteilung des bayerischen Wirtschaftsministeriums vom 27. Februar 2021 führe dazu, dass das für eine Verwirkung erforderliche Umstandsmoment nicht eintreten könne, denn darin sei explizit an die nach wie vor bestehende Rückmelde- und Rückzahlungsverpflichtung der Soforthilfeempfänger aus den Soforthilfebescheiden erinnert worden. Dieser Verpflichtung sei die Klägerin weder in den Jahren 2020 und 2021 noch im Jahr 2022, auch nicht nach schriftlicher Erinnerung vom 28. November 2022, sondern erst mit dem Schreiben vom 28. Februar 2024 nachgekommen. Schon dieses pflichtwidrige Verhalten der Klägerin stehe der Behauptung, der Zuwendungsgeber habe seine Widerrufsbefugnis verwirkt, von vornherein entgegen. In Anlehnung an § 242 BGB liege hier vielmehr ein treuwidriges Verhalten und unzulässige Rechtsausübung durch die Klägerin vor. Wegen der Maßgabe in Nr. 1.1 des Soforthilfebescheides vom 18. Mai 2020 habe der Klägerin klar sein müssen, dass sie unabhängig von einer etwaigen Abfrage durch den Beklagten zur Mitteilung verpflichtet gewesen sei, dass sie entgegen der Prognose keinen oder nur einen geringen Liquiditätsengpass erlitten habe. Insofern sei sie nicht schutzwürdig. Im Übrigen hätte ihr klar gewesen sein müssen, dass die Bewilligungsstelle mangels Rückmeldung der Soforthilfeempfänger gar keine Kenntnis von etwaigen Rückforderungsansprüchen habe haben können. Demnach habe sie nicht auf einen bewussten Verzicht auf die Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen vertrauen können.

Die festgesetzte Erstattung in Höhe von 30.000,00 EUR sei ebenfalls rechtmäßig und beruhe auf Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG.

3. Mit Beschluss vom 26. März 2025 gestattete die Kammer der Prozessbevollmächtigten der Klägerin, per Videokonferenz an der mündlichen Verhandlung am 23. Mai 2025 teilzunehmen.

In der mündlichen Verhandlung am 23. Mai 2025 nahm die Prozessbevollmächtigte der Klägerin per Videokonferenz an der mündlichen Verhandlung teil.

In der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2025 beantragte die Klägerbevollmächtigte für die Klägerin:

Der Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 17. Juni 2024 wird aufgehoben.

Der Beklagtenvertreter beantragt für den Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte (einschließlich der zusätzlich beigezogenen Akte des Verfahrens W 8 K 25.235) sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.