Streitig ist, ob der Kläger Anspruch auf höhere Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) für die Zeit von November 2021 bis April 2022 hat.

Der Kläger, nach seinen Angaben 1974 geboren und pakistanischer Staatsangehöriger, reiste erstmals am 18.11.2014 nach Deutschland ein und beantragte Asyl. Nachdem er sich zunächst in Aufnahmeeinrichtungen in T und M befunden hatte, wurde der Kläger ab dem 11.12.2014 dem Beklagten zugewiesen (Bescheide der Regierung von Unterfranken vom 10.12.2014); tatsächlich zog er am 15.12.2014 in eine Gemeinschaftsunterkunft in G ein.

Der Beklagte gewährte dem Kläger vom 12.12.2014 bis zum 31.12.2016 Grundleistungen (Bescheide vom 17.12.2014 und 06.06.2016) und für das Jahr 2017 sog. Analogleistungen (Bescheide vom 14.03.2017, 16.05.2017 und 20.07.2017).

Am 14.12.2015 wurde der Kläger bei der Einreise aus Österreich durch die Bundespolizei festgenommen. Es wurde bei ihm eine italienische Aufenthaltsgenehmigung („permesso di soggiorno per stranieri“), ausgestellt am 24.09.2014, lautend auf einen anderen Namen mit einem anderen Geburtsdatum und gültig bis 06.02.2015, gefunden. Bei der Vernehmung gab der Kläger an, er habe in Italien falsche Angaben zu seiner Person gemacht, um in Deutschland einen Asylantrag stellen zu können.

Bei der Anhörung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) teilte der Kläger mit, er sei sieben bis acht Monate in Italien gewesen. Die Behörden hätten ihm gesagt, er müsse die Unterkunft verlassen und könne nicht weiter geduldet werden, er solle sich ein anderes Land suchen. In Pakistan habe er einen Reisepass und einen Ausweis besessen, die unterwegs verloren gegangen seien (Niederschrift über die Anhörung am 21.12.2016). Mit Bescheid vom 20.02.2017 lehnte das BAMF den Asylantrag des Klägers ab und stellte fest, dass keine Abschiebungsverboten vorliegen. Die dagegen zum Bayer. Verwaltungsgericht Würzburg (VG) erhobene Klage wurde mit Urteil vom 27.11.2017 (W 7 K 17.31015) abgewiesen, das am 20.01.2018 rechtskräftig wurde (Abschlussmitteilung des BAMF vom 30.01.2018).

Ab 02.10.2017 war der Kläger unbekannten Aufenthalts. Im Laufe des Jahres 2020 ergab sich, dass sich der Kläger in der Schweiz aufhielt. Jedenfalls ab 02.03.2021 befand sich der Kläger nach der Rücküberstellung wieder in Deutschland und zog ab 11.03.2021 wieder in die Gemeinschaftsunterkunft in G ein, nachdem die Zuweisung dorthin fortgalt (Schreiben der Regierung von Unterfranken vom 03.03.2021).

Die Regierung von Unterfranken – Zentrale Ausländerbehörde Unterfranken – (Ausländerbehörde) erteilte dem Kläger mit Schreiben vom 17.03.2021 (vom Kläger am 23.03.2021 abgeholt) u.a. Belehrungen über die Pflicht, einen gültigen Pass oder Passersatz zu besitzen und diesen auf Verlangen der Ausländerbehörde vorzulegen, oder bei der Beschaffung eines solchen mitzuwirken, wofür eine Frist bis 19.04.2021 gesetzt wurde, über die Verpflichtung zu wahren Angaben, über die Möglichkeit der Abschiebehaft sowie über die aufenthaltsrechtlich zumutbaren Mitwirkungshandlungen bei der Passbeschaffung. Ferner war auf Seite 8 der Belehrung und Hinweise folgender Hinweis enthalten: „Wenn Sie dem oben genannten nicht nachkommen, können Ihre Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz gekürzt werden.“

Ab 17.03.2021 erhielt der Kläger Duldungen, ab 03.08.2021 durchgehend bis zu seiner Zuweisung zum Landkreis Würzburg ab 20.07.2022 (Bescheid der Regierung von Unterfranken vom 15.07.2022) als Duldungen für Personen mit ungeklärter Identität.

Gegenüber dem Beklagten gab der Kläger an (Schreiben vom 06.04.2021), seine Frau wohne in L (Pakistan). Er habe Deutschland im Oktober 2017 verlassen und sei nach Neapel in Italien gegangen. Nachdem er erkrankt sei, habe er nicht mehr arbeiten können und sei in die Schweiz weitergezogen. Dort habe er sich vier bis fünf Monate aufgehalten, bevor er nach Deutschland zurückgekommen sei.

Der Beklagte bewilligte dem Kläger mit Bescheid vom 15.04.2021 Grundleistungen für die Zeit vom 01.03.2021 bis 31.12.2021 i.H.v. monatlich 316,34 EUR (139,41 EUR für Ernährung, 33,34 EUR für Kleidung, 9,25 EUR für Gesundheits- und Körperpflegemittel und 134,34 EUR als Geldbetrag für persönliche Bedürfnisse). Beim Kläger liege Hilfebedürftigkeit vor, weil er seinen Lebensunterhalt nicht durch Einkommen oder Vermögen decken könne.

Im Mai 2021 übersandte die Ausländerbehörde dem Landesamt für Asyl und Rückführungen (LfAR) einen Antrag auf Durchführung eines Passersatzbeschaffungsverfahrens betreffend den Kläger (E-Mail vom 27.05.2021).

Die Ausländerbehörde unterrichtete den Beklagten sodann mit Schreiben vom 09.08.2021 davon, dass Anhaltspunkte für eine Anspruchseinschränkung vorlägen. Der Kläger sei aus einem sicheren Drittstaat eingereist, um hier zu arbeiten bzw. Leistungen nach dem AsylbLG zu erhalten. Außerdem sei der Kläger zur Passbeschaffung aufgefordert worden, habe aber bislang weder einen gültigen Pass vorgelegt noch seine Bemühungen nachgewiesen. Insofern liege auch Monokausalität vor, weil Rückführungen bzw. Abschiebungen nach Pakistan mit Einschränkungen möglich seien.

Das LfAR teilte der Ausländerbehörde unter dem 09.09.2021 mit, die pakistanischen Behörden hätten den Kläger nicht identifizieren können. Eine erneute Prüfung mit den gleichen Unterlagen sei ausgeschlossen. Es müssten neue Identitätsnachweise vorgelegt werden. Der Kläger müsse aufgefordert werden, zunächst eine sog. NICOP („National Identity Card for Overseas Pakistani“) zu beantragen. Die Beantragung erfolge ausschließlich online.

Daraufhin wies die Ausländerbehörde den Kläger mit Schreiben vom 24.09.2021 (vom Kläger am 28.09.2021 abgeholt) nochmals auf die Passpflicht und die Verpflichtung bei vollziehbarer Ausreisepflicht hin, alle zumutbaren Handlungen zur Passbeschaffung vorzunehmen. Der Kläger werde aufgefordert, sich einen gültigen Reisepass im Original zu beschaffen. Um einen pakistanischen Reisepass beantragen zu können, werde entweder eine NICOP oder eine Computerized National Identity Card (CNIC) benötigt. Die Beantragung erfolge online (Internetadresse wurde angegeben). Es werde eine Frist bis 22.10.2021 gesetzt, um verwertbare Nachweise vorzulegen, die belegten, dass er sich um die Ausstellung einer ID-Card bemüht habe. Sollte der Kläger der Aufforderung nicht fristgerecht nachkommen bzw. glaubhaft Hinderungsgründe nennen können, werde eine Mitteilung an das zuständige Sozialamt ergehen, um die Vornahme einer Leistungseinschränkung zu prüfen.

Der Beklagte hörte den Kläger mit Schreiben vom 08.10.2021 zu einer Anspruchseinschränkung an. Der Kläger sei mehrfach aufgefordert worden, den Reisepass für sein Heimatland Pakistan vorzulegen bzw. bei der Botschaft die Ausstellung eines neuen Reisepasses zu beantragen. Er erhalte nochmals die Möglichkeit, der Ausländerbehörde bis zum 21.10.2021 einen gültigen Reisepass oder zumindest eine Bestätigung der Botschaft seines Heimatlandes über die Beantragung des Reisepasses vorzulegen. Für den Fall, dass die Einschaltung eines Vertrauensanwalts erforderlich werde, bestehe die Möglichkeit, die darlehensweise Übernahme der Kosten zu beantragen. Für den Fall, dass die Ausländerbehörde bis 21.10.2021 nicht bestätigen könne, dass der Kläger seinen Mitwirkungspflichten nachgekommen sei, sei eine Anspruchseinschränkung beabsichtigt.

Mit Bescheid vom 25.10.2021 hob der Beklagte den Bescheid vom 15.04.2020 mit Wirkung ab November 2021 auf und gewährte dem Kläger Leistungen für Unterkunft einschließlich Heizung als Sachleistungen sowie für den Zeitraum vom 01.11.2021 bis 30.04.2022 Leistungen für Ernährung, Körper- und Gesundheitspflege i.H.v. 163 EUR monatlich (139,62 EUR für Ernährung, 23,38 EUR für Gesundheits- und Körperpflege). Maßgabe für die Bewilligung sei, dass die vorliegenden Verhältnisse unverändert bestünden und keine Änderung eingetreten sei. Die Leistungseinschränkung werde vorerst auf sechs Monate befristet. Der Kläger sei ein vollziehbar ausreisepflichtiger Leistungsberechtigter. Er sei mehrfach dazu aufgefordert worden, den Reisepass für sein Heimatland Pakistan vorzulegen bzw. bei der Botschaft die Ausstellung eines neuen Reisepasses zu beantragen. Dieser Aufforderung sei er nicht nachgekommen. Die Einleitung aufenthaltsbeendender Maßnahmen sei ausschließlich aus vom Kläger zu vertretenden Gründen nicht möglich. Damit seien die Voraussetzungen für eine Leistungseinschränkung vollständig erfüllt. Daher würden die Leistungen ab November 2021 für sechs Monate auf Leistungen für Unterkunft, Krankenhilfe, Ernährung, Körper- und Gesundheitspflege beschränkt. Wenn der Kläger seinen Mitwirkungspflichten vollständig nachgekommen sei, könne er sich bei Ausländerbehörde eine Bestätigung darüber ausstellen lassen. Dann werde geprüft, ob die Leistungseinschränkung vorzeitig beendet werden könne.

Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein (Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 25.11.2021). Die Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchseinschränkung seien nicht erfüllt. Eine Aufforderung zur Erfüllung von Mitwirkungspflichten unter konkreter Bezeichnung der geforderten Handlungen und angemessener Fristsetzung sei nicht erfolgt. Darüber hinaus sei die Regelung zur Anspruchseinschränkung evident verfassungswidrig.

Zugleich mit dem Widerspruch wurde ein Antrag auf Überprüfung der Leistungsbewilligung ab Januar 2020 und Bewilligung von Leistungen der Regelbedarfsstufe 1 gestellt, den der Beklagte mit Bescheid vom 21.02.2022 weitgehend ablehnte.

Die Regierung von Unterfranken wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 17.02.2022 zurück. Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet. Die verfügte Aufhebungsverfügung sei rechtmäßig ergangen. Dem Kläger seien mit Bescheid vom 15.04.2021 Grundleistungen bis 31.12.2021 bewilligt worden. Die Aufhebung habe mit Wirkung ab November 2021 erfolgen können, weil eine wesentliche Änderung der Verhältnisse eingetreten sei. Dass im Bescheid vom 25.10.2021 die Aufhebung eines Bescheids vom „15.04.2020“ verfügt worden sei, sei als offenbare Unrichtigkeit zu werten, denn es gab keinen anderen Bescheid, der hätte aufgehoben werden können. Die Voraussetzungen der Anspruchseinschränkung lägen vor. Aufenthaltsbeendende Maßnahmen könnten aus vom Kläger zu vertretenden Gründen nicht vollzogen werden. Er sei trotz Aufforderung durch die Ausländerbehörde nicht seiner Verpflichtung nachgekommen, erforderliche Heimreisedokumente zu besorgen bzw. Bemühungen um ein entsprechendes Dokument nachzuweisen. Einem Ausländer stehe es im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht nicht frei, völlig untätig und passiv zu bleiben und nur darauf zu warten, welche weiteren Handlungen die Behörde verlange. Er müsse eigenständig die Initiative ergreifen und die erforderlichen Schritte einleiten, um das bestehende Ausreisehindernis zu beseitigen. Der Kläger sei dieser Pflicht zur Beschaffung von Heimreisedokumenten nicht nachgekommen, obwohl ihm dies möglich und zumutbar sei. Die Gründe für die Undurchführbarkeit aufenthaltsbeendender Maßnahmen fielen in den Verantwortungsbereich des Klägers, denn trotz Hinweises sei bis heute kein Gang zur pakistanischen Botschaft erfolgt. Die fehlende Mitwirkung des Klägers sei schließlich monokausal für die Nichtvollziehbarkeit aufenthaltsbeendender Maßnahmen. Weitere Duldungsgründe lägen nicht vor, ebenso wenig Abschiebungsverbote oder familiäre Gründe. Rückführungen seien trotz der Einschränkungen durch die Corona-Pandemie möglich.

Hiergegen hat der Kläger beim Sozialgericht Würzburg (SG) Klage erhoben. Die Anspruchseinschränkung sei rechtswidrig, er habe stattdessen Anspruch auf Grundleistungen der Bedarfsstufe 1. Die Regelung über die Anspruchseinschränkung sei evident verfassungswidrig, da sie das Grundrecht auf Gewährung eines menschenwürdigen Existenzminimums verletze. Die den Anspruch begründende Menschenwürde stehe allen zu und gehe selbst durch ein vermeintlich „unwürdiges“ Verhalten nicht verloren. Der verfassungsrechtlich garantierte Leistungsanspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums erstrecke sich als einheitliche Gewährleistung sowohl auf die Sicherung der physischen Existenz als auch die Sicherung eines Mindestmaßes an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Es widerspräche dem nicht relativierbaren Gebot der Unantastbarkeit, wenn nur ein Minimum unterhalb dessen gesichert würde, was der Gesetzgeber bereits als Minimum normiert habe. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) habe für die streitgegenständliche Norm konkretisiert, dass eine generalisierende Einschränkung von vornherein unzulässig sei. Eine Praxis, wonach soziokulturelle Bedarfe allgemein als entbehrlich angesehen würden, wäre auch mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar. Nach der aktuellen Regelung zur Anspruchseinschränkung erhielten die Betroffenen nur Leistungen zur Deckung des Bedarfs an Ernährung und Unterkunft einschließlich Heizung sowie Körper- und Gesundheitspflege. Damit seien Leistungen zur Deckung persönlicher Bedürfnisse zwingend ausgeschlossen. Somit liege eben jene generalisierende Einschränkung vor, wonach soziokulturelle Bedarfe allgemein als entbehrlich angesehen würden. Zwar könnten staatliche Leistungen zur Existenzsicherung an Mitwirkungspflichten gebunden werden, die darauf abzielten, die Hilfebedürftigkeit zu überwinden, soweit sie verhältnismäßig seien. Migrationspolitische Erwägungen könnten allerdings von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards rechtfertigen. Die Anspruchseinschränkung verfolge kein legitimes Ziel im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG. Dies könne nur sein, die existenzielle Bedürftigkeit zu vermeiden oder zu überwinden. Außerdem fehlten Erkenntnisse zur Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit des Konzepts der Anspruchseinschränkungen. Ferner seien die starre Sanktionsdauer von sechs Monaten und die Beschränkung der Leistungen auf solche zur Deckung des Bedarfs an Ernährung und Unterkunft einschließlich Heizung sowie Körper- und Gesundheitspflege verfassungswidrig. Die Leistungshöhe betrage lediglich etwa 50% der Grundleistungen und 40% der Analogleistungen. Darüber hinaus längen die Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchseinschränkung hier nicht vor. Wenn ein Vertretenmüssen darauf gründe, dass im Zusammenhang mit der Aufenthaltsbeendigung bestehende Mitwirkungspflichten verletzt würden, sei der Leistungsberechtigte vor der Entscheidung über die Einschränkung anzuhören und ihm eine angemessene Frist zur Beendigung des leistungsmissbräuchlichen Verhaltens zu setzen. Eine Aufforderung unter konkreter Bezeichnung der geforderten Mitwirkungshandlung und angemessener Fristsetzung sei aber nicht erfolgt. Die bloße Aufforderung durch die Ausländerbehörde sei hierbei nicht ausreichend, da sie der Warn- und Hinweisfunktion im Hinblick auf die sozialrechtlichen Folgen nicht genüge. Er habe jedenfalls Anspruch auf die mit Bescheid vom „25.04.2021“ bewilligten Leistungen. Dieser Bescheid sei nicht aufgehoben worden. Hinsichtlich der Höhe der zu gewährenden Leistungen verstoße es gegen das Gleichheitsgebot, wenn Leistungsberechtigte in Gemeinschaftsunterkünften Grundleistungen nur nach Bedarfsstufe 2 erhielten. Eine verfassungskonforme Auslegung komme allenfalls im Wege der normerhaltenden teleologischen Reduktion in Betracht, indem als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ein tatsächliches „Füreinandereinstehen“ gefordert werde. Ferner sei eine Differenzierung nur möglich, sofern der Bedarf an existenznotwendigen Leistungen signifikant von dem anderer Bedürftiger abweiche und dies in einem transparenten Verfahren belegt werden könne. Der Gesetzgeber habe aber keine Ermittlungen zum spezifischen Bedarf angestellt. Der Bedarf weiche auch nicht signifikant ab. Als Grund für die Leistungsreduzierung werde eine „Solidarisierung in der Gemeinschaftsunterbringung“ behauptet. Dass diese Herleitung verfassungsrechtlichen Maßstäben nicht genüge, sei offensichtlich. Personen, die gemeinsam untergebracht seien, profitierten nicht von Einspareffekten. Leistungen i.H.v. nur 90% des existenzsichernden Umfangs seien evident unzureichend. Ein plausibler Beleg für die Annahme, dass Leistungsberechtigte gemeinsam wirtschafteten wie Partner einer Bedarfsgemeinschaft liege nicht vor.

Der Beklagte hat erwidert, die Voraussetzungen für die Anspruchseinschränkung seien vollständig erfüllt. Der Kläger sei mehrfach über seine Mitwirkungspflichten bei der Passbeschaffung belehrt worden. Es sei ihm jederzeit möglich, bei der pakistanischen Botschaft einen Reisepass zu beantragen. Für den Kläger habe zudem die Möglichkeit bestanden, die Übernahme der Kosten eines Vertrauensanwalts zu beantragen. Die Ausreise sei dem Kläger auch zumutbar. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Anwendung der Vorschrift über die Anspruchseinschränkung bestünden nicht. Dem Kläger seien Leistungen i.H.v. monatlich 163 EUR gewährt worden. Für die Zeit ab 01.01.2022 seien die Leistungen in Form eines Realakts auf monatlich 164 EUR angehoben worden.

Mit Bescheid vom 28.04.2022 verfügte der Beklagte eine Anspruchseinschränkung für den Zeitraum vom 01.05.2022 bis 31.10.2022 auf monatlich 164 EUR (140,48 EUR für Ernährung und 23,52 EUR für Gesundheits- und Körperpflege).

Das SG hat mit Urteil vom 14.02.2023 die Klage abgewiesen. Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Mit dem streitgegenständlichen Bescheid sei in rechtmäßiger Weise eine Anspruchseinschränkung vorgenommen worden. Die Kammer habe keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelung. Auch seien die Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchseinschränkung vorliegend erfüllt. Der Kläger sei im streitgegenständlichen Zeitraum leistungsberechtigt gewesen, da er vollziehbar ausreisepflichtig und im Besitz von Duldungen gewesen sei. Auch hätten aus vom Kläger selbst zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können. Entgegen der Aufforderung der Ausländerbehörde vom 17.03.2021 habe der Kläger seine ausländerrechtlichen Mitwirkungspflichten nicht erfüllt. Er sei verpflichtet, an der Beschaffung eines Identitätspapieres mitzuwirken, wenn er keinen Pass oder Passersatz habe. Der Kläger habe aber weder einen Reisepass noch Nachweise über entsprechende Bemühungen gegenüber einer Auslandsvertretung vorgelegt. Die fehlende Vollziehbarkeit aufenthaltsbeendender Maßnahmen sei allein auf die Mitwirkungspflichtverletzung des Klägers zurückzuführen. Darüber hinaus sei die Aufhebung des Bescheids vom 15.04.2021 zu Recht erfolgt. Dass im Bescheid vom 25.10.2021 von der Aufhebung eines Bescheids vom 15.04.2020 gesprochen werde, stelle offensichtlich ein Versehen dar. Dadurch, dass der Kläger in der ihm von der Ausländerbehörde bis 19.04.2021 gesetzten Frist keine Nachweise vorgelegt habe, habe sich die Verletzung der ausländerrechtlichen Mitwirkungspflicht manifestiert und es seien die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anspruchseinschränkung eingetreten. Dies stelle eine wesentliche Änderung der Verhältnisse dar, so dass die für die Zukunft vorgenommene Aufhebung gerechtfertigt gewesen sei. Damit habe der Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum keinen Anspruch auf Grundleistungen.

Dagegen hat der Kläger Berufung beim Bayer. Landessozialgericht (LSG) eingelegt. Zur Begründung ist im Wesentlichen der erstinstanzliche Vortrag wiederholt worden.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Sozialgerichts Würzburg vom 14.02.2023 und den Bescheid des Beklagten vom 25.10.2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17.02.2022 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger für die Monate November 2021 bis April 2022 Grundleistungen nach Bedarfsstufe 1 zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält die erstinstanzliche Entscheidung für zutreffend. Nach Mitteilung der Ausländerbehörde werde im NICOP-Verfahren von Seiten der pakistanischen Auslandsvertretung keine Ehren-, Reue- oder Freiwilligkeitserklärung gefordert. Im Übrigen komme der Kläger seinen Mitwirkungspflichten nach wie vor nicht nach. Die Gründe dafür, dass aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht durchgesetzt werden könnten, liege ausschließlich in der Weigerung des Klägers, seiner gesetzlichen Pflicht zur Mitwirkung bei der Beschaffung eines Reisepasses bzw. Heimreisedokumentes nachzukommen. Selbst wenn eine Freiwilligkeitserklärung gefordert würde, wäre dem Kläger die fehlende Mitwirkung vorwerfbar, denn es sei dem Betroffenen zumutbar, bei der entsprechenden Aufforderung der Auslandsvertretung eine Freiwilligkeitserklärung abzugeben, sofern hiervon die Ausstellung des Reisedokumentes abhängig gemacht werde.

Im Erörterungstermin am 18.12.2023 haben die Beteiligten zu Protokoll ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Rechtsstreits durch den Berichterstatter als Einzelrichter und ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Zur Ergänzung des Tatbestands wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.