Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die ihr von der Beklagten auferlegten Verpflichtungen, Einwegformen zur Herstellung von Leberkäse nicht mehrfach zu verwenden und Mehrwegformen nur nach vorheriger ordnungsgemäßer Reinigung wieder zu befüllen sowie gegen zwei Zwangsgeldandrohungen in Höhe von insgesamt 2.500,00 EUR.

Die Klägerin ist ein fleischverarbeitender Betrieb im Stadtgebiet der Beklagten.

Bei einer Betriebskontrolle durch das Veterinäramt am 6. Oktober 2022 wurde erstmalig festgestellt, dass die Klägerin Einweg- und Mehrwegkastenformen für die Herstellung von Leberkäse mehrfach ohne Reinigung wiederverwendet hat. Die ungereinigten Backformen waren ineinander gestapelt worden. Diese Handhabung wurde in späteren Lebensmittelkontrollen erneut festgestellt und von der Klägerin als ständige Betriebspraxis beschrieben.

Die Herstellerfirma der verwendeten Leberkäsebackformen hat unter dem 2. Mai 2023 erklärt, dass es sich bei dem verwendeten Produkt um ein Einwegprodukt handle. Weiter wurde hinsichtlich der chemischen Beständigkeit darauf hingewiesen, dass sich blankes Aluminium durch Säure, Base und/oder metallhaltige Kombination mit Basen und/oder Luftsauerstoff unter Bildung von Aluminium (III)-Verbindungen auflösen könne.

Am 16. Mai 2023 stellte die Beklagte erneut fest, dass Einwegformen mehrfach befüllt wurden.

Die Klägerin teilte unter dem 16. Mai 2023 mit, dass die Firma von der praktizierten Handhabe (maximal dreimaliges Verwenden der Formen ohne Zwischenreinigung) nicht abweichen würde. Die mikrobiologischen Untersuchungen seien unauffällig.

Die Klägerin wurde zu den beabsichtigten Anordnungen mit Schreiben vom 5. Juni 2023 angehört.

Am 21. Juli 2023 erfolgte eine fachliche Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) zu der mehrfachen Verwendung von Einweg- und Mehrwegbackformen. Nach Kapitel II Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Anhang II Kapitel V Nr. 2 Buchst. a) bis c) der VO (EG) Nr. 852/2004 müssten Gegenstände, Armaturen und Ausrüstungen, mit denen Lebensmittel in Berührung kommen, gründlich gereinigt und erforderlichenfalls desinfiziert werden und so gebaut, beschaffen und instandgehalten sein, dass das Risiko einer Kontamination so gering wie möglich sei. Zudem müssten sie mit Ausnahme von Einwegbehältern oder -verpackungen so gebaut, beschaffen und instandgehalten sein, dass sie gereinigt und erforderlichenfalls desinfiziert werden könnten. Des Weiteren dürften Lebensmittel nach § 3 Abs. 1 Lebensmittelhygieneverordnung (LMHV) nur so hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gebracht werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt seien. Um diese Bestimmungen bei mehrfacher Verwendung von Behältnissen einzuhalten, sei es aus mikrobiologischer Sicht sowohl bei Einweg- als auch bei Mehrwegbehältnissen zwingend erforderlich, dass nach dem Leeren der Aluschalen keine Lebensmittelreste in den Behältnissen verbleiben, die während der Zeit, in der die Schalen unbenutzt seien, mikrobiologischem Wachstum Vorschub leisten könnten. Eine Zwischenreinigung sei aus fachlicher Sicht unumgänglich, da zumindest ausgetretener Fleischsaft vollständig entfernt werden müsse. Die Lagerung der Schalen bis zur nächsten Benutzung habe unter Bedingungen stattzufinden, die Kontaminationen unterbinden würden. Ein Stapeln ungereinigter Behältnisse führe zum Kontakt der (ungereinigten) Außenseite der oberen Schale mit der inneren Seite der unteren Schale und erfülle die Anforderungen der VO (EG) Nr. 852/2004 nicht. Auch aus diesem Grund sei eine Zwischenreinigung der Aluschalen erforderlich. Eine einmalige mikrobiologische Untersuchung könne nicht als Beleg für eine hygienische Unbedenklichkeit herangezogen werden.

Die Klägerin nahm hierzu unter dem 28. Juli 2023 Stellung. Sie legte einen Auszug aus dem von ihr durchgeführten Audit des TÜV ... vor. Der Prüfung lag eine zweimalige Verwendung der A. weg-Backformen für Leberkäse zugrunde. Der Prüfer habe vor Ort festgestellt, dass die Backformen vor der zweiten Verwendung manuell gereinigt würden und der Prozess dem Umgang mit den wiederverwendbaren Backformen für andere Fleischprodukte entsprochen habe. Die Klägerin habe eine Laboranalyse des Aluminiumgehalts im Produkt nach der zweiten Verwendung der Backformen veranlasst. Das Ergebnis deute dabei auf keine relevante Erhöhung des Aluminiumgehalts im Produkt hin. Aus lebensmittelchemischer Sicht sei Aluminium als Lebensmittelkontaktmaterial für Materialien mit hohem PH-Wert (bspw. Laugenbrezen) nicht geeignet. Eine Matrix mit neutralem oder niedrigem PH-Wert (wie bspw. verarbeitetes Fleisch) unterstütze die Migration von Aluminium-Ionen in das Produkt nicht. Es wurde keine Nichtübereinstimmung mit lebensmittelrechtlichen Normen aufgrund des Verfahrens der Klägerin festgestellt.

Mit Bescheid der Stadt ... vom 7. September 2023 wurde die Klägerin verpflichtet, ab Bestandskraft des Bescheides, Einwegformen zur Herstellung von Leberkäse nicht mehrfach zu verwenden (Nr. 1 des Bescheids). Nr. 2 des Bescheids verpflichtet die Klägerin weiter dazu, Mehrwegformen für die Herstellung von Leberkäse, eine Woche nach Bestandskraft des Bescheides nur nach vorheriger ordnungsgemäßer Reinigung wieder zu befüllen. Für den Fall von Zuwiderhandlungen gegen die Nr. 1 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 EUR, für Zuwiderhandlungen gegen die Verpflichtung in Nr. 2 ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR zur Zahlung angedroht. Die unter Nr. 3 verfügte Handlungsverpflichtung ist nicht Gegenstand der Klage.

Zur Begründung des Bescheids ist ausgeführt, Rechtsgrundlage für die Anordnungen unter den Nrn. 1 bis 3 sei § 39 Abs. 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) i.V.m. Art. 138 Abs. 1 Buchst. b) der VO (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates. Nach § 39 Abs. 1 LFGB würden die für die Überwachung von Lebensmitteln, Futtermitteln und Bedarfsgegenständen zuständigen Behörden die Maßnahmen treffen, die nach den Art. 137 und 138 der VO (EU) 2017/625 zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des LFGB erforderlich seien. Bei festgestellten Verstößen würden die zuständigen Behörden geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beende und erneute Verstöße dieser Art verhindere. Diese Voraussetzungen lägen im Hinblick auf die mehrfache Verwendung von Einwegformen und der Verwendung von Mehrwegformen ohne die erforderliche Reinigung vor. Diese Praxis verstoße gegen Art. 4 Abs. 2 der VO (EG) 852/2004 i.V.m. Anhang II Kapitel 5 Nr. 1 Buchst. a) bis c) der VO (EG) 852/2004. Demnach müssten Gegenstände, Armaturen und Ausrüstungen, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen, gründlich gereinigt und erforderlichenfalls desinfiziert werden. Die Reinigung und die Desinfektion müsse so häufig erfolgen, dass kein Kontaminationsrisiko bestehe, ferner müssten sie so gebaut, beschaffen und instandgehalten sein, dass das Risiko einer Kontamination so gering wie möglich sei. Im vorliegenden Fall würden Aluminiumschalen, die vom Hersteller als Einwegbehältnisse in Verkehr gebracht würden, von der Klägerin bis zu dreimal ohne Zwischenreinigung zum Backen von Leberkäse verwendet. Zur Lagerung würden die Schalen ineinander gestapelt. Um die Bestimmungen bei Verwendung von Behältnissen einzuhalten, sei es aus mikrobiologischer Sicht dringend erforderlich, dass nach dem Leeren der Aluminiumschalen keine Lebensmittelreste in den Behältnissen verblieben, die während der Zeit, in der die Schalen unbenutzt seien, mikrobiologischem Wachstum Vorschub leisten könnten. Eine Zwischenreinigung sei daher aus fachlicher Sicht unumgänglich, da zumindest ausgetretener Fleischsaft vollständig entfernt werden müsse. Die Lagerung der Schalen bis zur nächsten Benutzung habe unter Bedingungen stattzufinden, die eine Kontamination unterbinden würden. Ein Stapeln ungereinigter Behältnisse führe zum Kontakt der (ungereinigten) Außenseite der oberen Schale mit der Innenseite der unteren Schale und erfülle damit die Anforderungen der VO (EG) 852/2004 nicht. Auch aus diesem Grund sei eine Zwischenreinigung der Backformen erforderlich. Eine einmalige mikrobiologische Untersuchung könne nicht als Beleg für eine hygienische Unbedenklichkeit herangezogen werden, sondern es sei im Rahmen des bestehenden HACCP-Systems eine entsprechende Vorgehensweise zu etablieren und zu dokumentieren, die den lebensmittelrechtlichen Anforderungen gerecht werde. Zudem setze eine Mehrfachnutzung von Einwegaluminiumschalen eine grundsätzliche Reinigungsfähigkeit des verwendeten Materials voraus. Dass dies gefahrlos möglich sei, habe der Lebensmittelhersteller nachzuweisen. Diesen Nachweis habe die Klägerin bislang nicht führen können. An der fachlichen Einschätzung des Veterinäramts und des LGL ändere auch das vorgelegte Audit des TÜV ... nichts. Das Audit widerspreche bereits der durch die Klägerin gegenüber dem Veterinäramt dargelegten Vorgehensweise. Nach der Erklärung vom 16. Mai 2023 erfolge ein dreimaliges Wiederverwenden der Backformen. Aus Sicht des Veterinäramts könne bei mehrmaliger Verwendung der Einwegformen, d.h. wiederholte mechanische Beanspruchung durch Stürzen und Handhabung der Formen in Kombination mit dem wiederholten Backprozess, das Herauslösen von Aluminium aus den Einwegbackformen begünstigt und ein übermäßiger Übergang auf das Lebensmittel nicht sicher vermieden werden. Eine aussagekräftige Untersuchung auf Rückstände von Aluminium im Lebensmittel habe nicht stattgefunden. Würden bei der gewerbsmäßigen Herstellung von Lebensmitteln Gegenstände ungeachtet der Spezifikation des Herstellers verwendet, so liege die Verantwortung bei dem Verwender der Gegenstände/Materialien. Dieser sei als Lebensmittelunternehmer dazu verpflichtet, dass durch eine zweckwidrige Nutzung/Verwendung Lebensmittel nicht i.S.d. Art. 14 Abs. 5 der VO (EG) 178/2002 durch Fremdstoffe kontaminiert würden. Die Klägerin habe somit schlüssig und zweifelsfrei zu belegen, dass keine unvertretbare Kontamination des Lebensmittels durch den Mehrfachgebrauch der Einweggegenstände stattfinde. Dieser Nachweis könne durch die Klägerin nicht erbracht werden. Eine mehrfache Verwendung von Einwegkastenformen sei daher unzulässig, da ein Aluminiumeintrag in das Produkt bei zweimaliger Verwendung nicht auszuschließen sei. Die Beklagte ergreife als zuständige Behörde die geeigneten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Klägerin den Verstoß beende und dass erneute Verstöße dieser Art verhindert würden. Der Beklagten stehe lediglich ein Auswahlermessen zu, welches sie pflichtgemäß ausübe. Die Maßnahmen seien geeignet, die festgestellten Verstöße zu verhindern. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich, um den durch die VO (EG) 852/2004 bezweckten Gesundheitsschutz der Verbraucher zu erreichen. Auf eine Reinigung der Backformen könne nicht verzichtet werden. Die Anordnung sei angemessen und verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Androhung der Zwangsmittel stütze sich auf Art. 29 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 und Art. 31 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). Da die Klägerin sich bisher beharrlich weigere, die mehrfach angemahnten Mängel in der Betriebshygiene abzustellen, erscheine die Androhung eines Zwangsgelds erforderlich, um die Klägerin zur Einhaltung der getroffenen Anordnungen anzuhalten.

Auf den weiteren Inhalt des Bescheids vom 7. September 2023 wird ergänzend verwiesen.

Die Klägerin hat gegen den Bescheid mit Schriftsatz vom 11. Oktober 2023 Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erhoben und hat zuletzt beantragt,

Der Verpflichtungsbescheid der Beklagten vom 7. September 2023, zugestellt am 13. September 2023, wird hinsichtlich seiner Ziffern 1, 2, 7 und 8 aufgehoben.

Zur Begründung der Klage ist mit Schriftsatz vom 7. Dezember 2023 ausgeführt, dass die Klägerin neben anderen Produkten seit langer Zeit traditionellen bayerischen Leberkäse herstelle. Das Produkt sei auch zum Weiterbacken durch den Endkunden ausgelegt. Die Produktion erfolge derart, dass die Fleischmasse in metallene Formen (Backformen) eingefüllt und im unmittelbarem Anschluss einem Vorbackvorgang in speziellen Öfen über mehrere Stunden zugeführt werde. Nach dem Backvorgang würden die Formen von sichtbar groben Resten befreit werden. Sodann würden sie mit einer eigens dafür vorgesehenen Spritzpistole mit einem Trennfett für den Backvorgang flächig präpariert. Bei dem seltenen Fall grob anhaftenden Restmaterials werde die Backform aussortiert. Dieser Backvorgang werde je nach Bauart der Backform drei- bis viermal wiederholt. Es handle sich um einen einheitlichen sukzessiven Produktionsvorgang, der nach drei bis vier Durchläufen beendet sei. Anschließend würden die dickwandigen Backformen in einer Spülmaschine gespült und die dünnwandigen Backformen würden entsorgt. Die bei Beginn des Backvorgangs vollständig keimfreien Backformen würden bei hohen Temperaturen von annähernd 100°C mehrere Stunden mit dem Produkt gebacken, sodass sowohl die Innen- als auch die Außenflächen mikrobiologisch und hygienisch völlig sauber seien. Dies gelte auch für den etwaigen „Fleischsaft“, der ebenfalls denselben Temperaturen ausgesetzt sei. Im weiteren Verlauf des Umstürzens, des Spülens und Neubefüllens der Formen gebe es keine Eintragungsmöglichkeiten für etwaige Keime. Stark restbehaftete Formen würden entweder sofort entsorgt oder aussortiert. Hygienisch sei dies unbedenklich. Auch habe das von der Klägerin durchgeführte Audit des Produktionsprozesses durch den TÜV ... keine mikrobiologischen oder hygienischen Risiken ergeben. Aluminium sei in der Lebensmittelherstellung kein verbotener Stoff. Auch die dünnwandigen Aluminiumbackformen verfügten über eine Konformitätserklärung zur Nutzung für Lebensmittel. In dieser stehe kein Wort, wonach der Bedarfsgegenstand nur einmal genutzt werden dürfe. Sofern in der Konformitätserklärung stehe, der Aluminiumartikel sei als Einwegverpackung konzipiert, so stelle dies keine Aussage über seine tatsächlich lebensmittelrechtlich mögliche Einsatzfähigkeit (Zweckbestimmung) dar. Der Bedarfsgegenstand könne durchaus mehrfacher Nutzung und Temperaturexposition unterworfen werden, ohne dass nachteilige Beeinflussungen eines Lebensmittels oder der Umwelt befürchtet werden müssen. Die von der Klägerin vorgenommene Widmung sei nicht zu beanstanden. Der von der Beklagten getätigte Vorwurf des Verstoßes gegen das Gebot aus Art. 4 Abs. 2 VO (EG) 852/2004 habe nicht stattgefunden. Insofern sei die Verpflichtung der Klägerin, keine Einwegformen zur Herstellung von Leberkäse bei mehrfacher Verwendung zu nutzen, rechtswidrig. Bei dem einheitlichen Backdurchgang von drei- bis vierfach sukzessiver Nutzung der dünnwandigen Aluminiumbackformen bestehe kein mikrobiologisches Kontaminationsrisiko. Daher sei auch eine auf der Vorschrift des Anh. II Kap. 5 Nr. 1 Lit. a) VO (EG) 852/2004 fußende Anordnung bezüglich Einwegformen rechtswidrig. Auch ein toxikologisches Kontaminationsrisiko sei bei der praktizierten Verwendung der Backformen durch die Klägerin nicht zu besorgen. Die dünnwandigen Aluminiumbackformen könnten darüber hinaus auch gefahrlos gereinigt werden. Dass diese nach dem einheitlichen Produktionslauf nicht gereinigt würden, liege an der unternehmerischen Entscheidung, dies aus arbeitstechnischen Gründen nicht zu tun. Auch habe der von der Beklagten der Klägerin vorgeworfene Verstoß gegen das Gebot aus Art. 4 Abs. 2 VO (EG) 852/2004 i.V.m. Anh. II Kap. 5 Nr. 1 Lit. a) bis c) auch im Hinblick auf die Mehrwegformen (dickwandige Backformen) nicht stattgefunden. Die Ausführungen zu den dünnwandigen Backformen würden auch für die dickwandigen Backformen gelten. Eine rechtliche Grundlage für die Anordnung in Nr. 2 des angegriffenen Bescheids bestehe nicht. Sie sei ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben. Die Zwangsgeldandrohungen in Nr. 4 und 5 des Bescheids hätten demnach auch keinen Bestand.

Auf die weiteren Ausführungen im Klagebegründungsschriftsatz vom 7. Dezember 2023 wird ergänzend verwiesen.

Der mit Schriftsatz vom 7. Dezember 2023 zunächst gestellte Antrag, die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Anhörungsverfahren für notwendig zu erklären, wurde in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin nicht weiterverfolgt.

Die Beklagte ist der Klage mit Schriftsatz vom 16. Februar 2024 entgegengetreten und hat in der mündlichen Verhandlung beantragt, die Klage abzuweisen. Die zulässige Anfechtungsklage sei unbegründet. Der Vortrag der Klägerin führe zu keiner anderen rechtlichen Bewertung als in dem mit der Klage angegriffenen Bescheid. Es handle sich nicht um gute fachliche Praxis, die Einhaltung der erforderlichen Hygienemaßnahmen, wie sie in vergleichbaren Betrieben angewendet würden, zu unterlassen. Eine Reinigung von Mehrfachformen entspreche der gängigen fachlichen Praxis. Nicht nachvollziehbar und widersprüchlich sei der geschilderte Produktionsprozess. Nach den örtlichen Feststellungen würden die Backformen für Leberkäse zwischen den einzelnen Backvorgängen ungereinigt und ineinander gestapelt bis zur Wiederverwendung gelagert. Es finde gerade keine sofortige Vereinzelung statt, eine Reinigung von Mehrwegformen finde nur wöchentlich statt. Demzufolge sei auch das Audit des TÜV ... ungeeignet, um die lebensmittelrechtliche Unbedenklichkeit des Produktionsprozesses zu belegen. Der Auditor gehe von einer lediglich zweimaligen Verwendung inkl. manueller Zwischenreinigung aus. Das durchgeführte Audit beziehe sich damit auf einen hypothetischen Produktionsprozess. Keine Beweiskraft zur lebensmittelrechtlichen Unbedenklichkeit habe auch das von der Klägerin vorgelegte Gutachten vom 15. Mai 2023. Die Probe sei einem Leberkäse aus einer Originalverpackung, Kunststoffverpackung, vakuumiert, entnommen worden. Der im anwaltlichen Vortrag dargelegte Produktionsablauf entspreche nicht den tatsächlichen Umständen, da erst am 27. November 2023 eine schimmelähnliche Verunreinigung der Mehrwegbackformen bei einer Kontrolle festgestellt worden sei. Bei der Kontrolle am 15. November 2023 seien mehrfache Verunreinigungen im Leberkäsezubereitungsraum festgestellt worden. Im Kühlraum seien befüllte Leberkäseformen vorgefunden worden, obwohl die Klägerin angeblich einen durchgängigen Backprozess anwende. Der klägerische Vortrag missachte die Vorgaben des Art. 14 Abs. 1 i.V.m. mit Abs. 2 Buchst. b) der Verordnung (EG) 178/2002 und des § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 Nr. 1 LMHV. Danach dürften Lebensmittel nur so hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gebracht werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt seien. Einer tatsächlichen Gesundheitsgefahr oder einer Veränderung der Beschaffenheit des Lebensmittels bedürfe es nicht. Ein Lebensmittel könne demnach auch ohne stoffliche Beeinflussung ungeeignet zum Verzehr sein, wenn im Umgang damit hygienische Mindestanforderungen missachtet würden. Hierbei sei ein objektiver Maßstab anzuwenden, sodass ein Lebensmittel ungeeignet zum Verzehr sei, wenn kein vernünftiger Verbraucher bei Kenntnis der Umstände des Umgangs mit dem Lebensmittel im Herstellungs-, Verarbeitungs- oder Vertriebsverlaufs dieses verzehren würde.

Auf die weiteren Ausführungen im Klageerwiderungsschriftsatz vom 16. Februar 2024 wird ergänzend verwiesen.

Die Klägerin hat ihr Vorbringen mit Schriftsatz vom 4. März 2024 ergänzt und vertieft. Sie hat insbesondere darauf hingewiesen, dass Lebensmittelunternehmen im Rahmen der rechtlich normierten Lebensmittelsicherheit nicht im Reinraum unter Bedingungen eines aseptischen Operationsumfelds produzierten. Der Betrieb der Klägerin verfolge bezüglich der Hygieneanforderungen ein zertifiziertes HACCP-Konzept, das planmäßig erfüllt und durch beständige innerbetriebliche und amtliche Kontrollen gelebt werde. Auf den Schriftsatz vom 4. März 2024 wird ergänzend verwiesen.

Am 18. November 2024 fand die mündliche Verhandlung statt. Für den Hergang der Sitzung wird auf das hierüber gefertigte Protokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und auf die von der Beklagten vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.