Die Klägerin wendet sich als Rechtsnachfolgerin des „Corona-Testzentrums ...“ gegen eine Rückforderung der Beklagten in Höhe von insgesamt 19.025,07 EUR.

Mit Schreiben des Landratsamts ... vom 14. April 2021, 11. Mai 2021 und 14. Mai 2021 wurde das „Corona-Testzentrum ...“ als Leistungserbringer mit der Durchführung von PoC-Antigentests (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 Corona-Virus-Testverordnung – TestV) beauftragt.

In den unterzeichneten Vereinbarungen ist die Beauftragung und Abrechnung wie folgt geregelt:

„Wir erteilen Ihnen hiermit den Auftrag, Antigen-Schnelltests vorzunehmen. Nach der TestV können die Beschaffung der Antigen-Schnelltests gemäß § 11 TestV und das Gespräch, die Entnahme von Körpermaterial, die Ergebnismitteilung und die Ausstellung eines Zeugnisses über das Vorliegen oder das Nichtvorliegen einer Infektion mit dem Corona-Virus Sars-Cov-2 im Zusammenhang mit einer Testung gemäß § 12 Abs. 2 TestV abgerechnet werden. Die Abrechnung der von ihnen erbrachten Leistungen erfolgt allein gegenüber der Kassenärztlichen Vereinigung Bayerns (KVB) nach den Regelungen der TestV. Weder der Freistaat Bayern noch das beauftragende Gesundheitsamt werden durch diese Vereinbarungen zur Erbringung von Leistungen verpflichtet.“

Der Betrieb der Teststellen wurde am 21. Mai 2021 am ...ring ... (Drivein) und am, ...-...-Weg in ... aufgenommen. Der Betrieb beider Teststellen wurde am 19. Juni 2021 abgemeldet.

Mit Schreiben vom 16. August 2021 rechnete die Beklagte mit dem damaligen „Corona Testzentrum ...“ eine Honorarsumme in Höhe von 45.225,00 EUR (14.580,00 EUR für Mai 2021 und 30.645,00 EUR für Juni 2021 abzüglich Verwaltungskosten in Höhe von 510,30 EUR bzw. 612,90 EUR) ab. Für Sachkosten für die PoC-Antigentests im Mai 2021 wurde ein Betrag von 38.384,64 EUR ausgezahlt. Der Gesamtabrechnungsbetrag betrug 82.486,44 EUR.

Mit Schriftsatz der Kassenärztlichen Vereinigung Bayern (KVB) vom 30. November 2022 wurde gegenüber dem „Corona-Testzentrum ...“ mitgeteilt, dass im Rahmen von nachgelagerten Qualitätssicherungsprüfungen bei der Abrechnung Implausibilitäten aufgefallen seien. Insbesondere handele es sich hierbei um eine Diskrepanz zwischen den abgerechneten Leistungen nach § 12 TestV und den abgerechneten Sachkosten nach § 11 TestV. Gemäß § 11 TestV und den Vorgaben der kassenärztlichen Großbundesvereinigung (Vorgaben KVB-LE mit Wirkung zum 1. Juli 2021) würden für Testungen nach § 4a TestV lediglich die tatsächlich genutzten POC-Antigen-Tests abgerechnet. Darüber hinaus dürften Sachkosten für POC-Tests nur für die tatsächlich verbrauchten Tests und nur bis zur Höhe der vom öffentlichen Gesundheitsdienst genehmigten Menge abgerechnet werden. Für den Monat Mai 2021 seien lediglich 1.111 Bürgertest-Abstriche nach § 12 Abs. 1 i.V.m. 4a TestV nachgewiesen worden. Die Anzahl der beschafften Test-Kits betrage jedoch 6.400, sodass sich eine Differenz im Umfang von 5.389 Tests ergebe. Für Juni 2021 seien 2.216 Test-Durchführungen nachgewiesen worden. Ein Beschaffungsnachweis sei hierfür nicht erfolgt. Insgesamt ergebe sich damit eine Differenz von 3.123 zu viel abgerechneter Test-Kits.

Das damalige „Corona-Testzentrum ...“ berief sich dagegen auf die Aussagen seitens der KVB, des zuständigen Ministeriums und des Landratsamts bezüglich der korrekten Abrechnungsmodalitäten, wonach man wirtschaftlich planen solle und alle beschafften Test-Kits erstattet würden. Deshalb sei eine entsprechend erhöhte Menge an Test-Kits beschafft worden. Die Anzahl der beschafften Test-Kits für einen Monat habe der internen Kalkulation entsprochen. Im Juni 2021 sei aufgrund der sinkenden Inzidenz und des damit verbundenen Wegfalls der Testpflicht eine Fortführung des Testzentrums nicht mehr wirtschaftlich sinnvoll gewesen. Die für Mai und Juni 2021 eingereichten Testabrechnungen seien erst im August nach mehrmaliger Nachfrage beglichen worden. Sowohl die angeschafften wie auch die Anzahl der durchgeführten Tests sei eingereicht und genehmigt worden. Bereits zu diesem Zeitpunkt habe es Qualitätssicherungen und Nachkontrollen gegeben. Die nicht verbrauchten Test-Kits seien der KVB nach Schließung zur Rücknahme angeboten worden. Dies sei abgelehnt worden.

Die Beklagte verwies darauf, dass nach den Vorgaben der KVB-LE vom 19. März 2021 Leistungserbringer nach § 6 Abs. 1 TestV, die Testungen gemäß §§ 2, 3 und 4 Abs. 1 Nr. 1 und § 4a TestV nach den tatsächlich genutzten PoC-Antigentests abrechneten. Die KVB sei zur Umsetzung der TestV gegenüber dem erlassenden Bundesministerium für Gesundheit verantwortlich.

Mit Schriftsätzen vom 30. November 2022, 3. Januar 2023 und vom 17. April 2023 forderte die Beklagte das „Corona-Testzentrum ...“ auf, aufgrund der zu viel abgerechneten Test-Kits eine Rückzahlung in Höhe von insgesamt 19.025,07 EUR an die Beklagte zu veranlassen.

Mit Schriftsatz vom 25. April 2023 wurde die Rückforderung der Beklagten in vollem Umfang zurückgewiesen. Gegen das Schreiben vom 17. April 2023 wurde Widerspruch eingelegt.

Die Beklagte teilte unter dem 23. August 2023 mit, dass gegen die Entscheidung vom 17. April 2023 der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet sei. Ein Widerspruchsverfahren sei demnach nicht statthaft. Es wurde Gelegenheit gegeben, den Widerspruch zurückzunehmen. Dem kam der Bevollmächtigte der Klägerin im Folgenden nicht nach.

Mit Schriftsatz vom 22. September 2023 hat der Bevollmächtigte der Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erhoben und beantragt zuletzt,

Die Bescheide der Beklagten vom 30. November 2022, 3. Januar 2023 und 17. April 2022 werden aufgehoben.

Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Beklagte einen formellen Widerspruchsbescheid nicht erlassen habe. Nach Auffassung der Klägerin sei zunächst das formelle Widerspruchsverfahren durchzuführen. Die Klageerhebung sei vorsorglich im Hinblick auf den Schriftsatz der Beklagten vom 23. August 2023 erhoben worden.

Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. April 2024 wurde der Widerspruch des Corona-Testzentrum ... „zurückgewiesen“. Zur Begründung ist ausgeführt, dass der Widerspruch bereits unzulässig sei. Das Widerspruchsverfahren sei gemäß § 68 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. Art. 12 Abs. 2 Bayerisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) im verwaltungsrechtlichen Verfahren bezüglich der Abrechnung nach der TestV unstatthaft. Ein Fall des Art. 12 Abs. 1 AGVwGO liege gerade nicht vor. Folglich sei das Widerspruchsverfahren bereits unzulässig. Die erhobenen Widersprüche seien trotz des erfolgten Hinweises auf deren Unzulässigkeit aufrechterhalten worden. Daher sei der Widerspruch zurückzuweisen gewesen.

Zur weiteren Begründung der Klage ist mit Schriftsatz vom 30. April 2024 ausgeführt, dass die Beklagte der Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin die Abrechenbarkeit der Sachkosten zugesichert habe und die letztendlich nicht verbrauchten Test-Kits im Vertrauen auf die Abrechenbarkeit der Sachkosten bestellt worden seien. Überdies seien die geltend gemachten Sachkosten in der bis Juni 2021 geltenden Fassung der TestV zweifelsfrei abrechenbar gewesen. Die Klägerin habe in Verbindung mit der entsprechenden Zusicherung der Beklagten und dem beauftragenden Landratsamt ... hierauf vertraut. Die Abrechenbarkeit der Test-Kits ergebe sich aus der beigezogenen Akte des Landratsamts .... Die Abrechnung der Beschaffungskosten durch die Klägerin bzw. das „Corona-Test Zentrum ...“ habe der TestV bis Juni 2021 entsprochen. Die KVB-LE enthielten hinsichtlich der Beschaffungskosten keine Bindungswirkung. Das Landratsamt ... habe ausdrücklich klargestellt, dass entsprechend der Testverordnung, die Beschaffung der Antigen-Schnelltests gemäß § 11 TestV abgerechnet werden könne. Nach § 11 TestV seien für selbstbeschaffte PoC-Antigen-Tests die Sachkosten in Höhe der tatsächlich entstandenen Beschaffungskosten bis zu einem Betrag von höchstens neun Euro (bis 31. März 2021) bzw. ab dem 1. April 2021 von höchstens sechs Euro je Test zu bezahlen. Dem würden die Vorgaben der KVB-LE widersprechen, auf die sich die Beklagte berufe. Bei der TestV handele es sich um eine Rechtsverordnung des Bundesgesundheitsministeriums, bei der KVB-LE um eine reine Verwaltungsvorschrift mit allenfalls mittelbarer Außenwirkung. Darüber hinaus genieße die Klägerin Vertrauensschutz. Die Vereinbarung mit dem Landratsamt ... sei bezüglich der Abrechenbarkeit der Beschaffungskosten ohne Rücksicht auf die insoweit anderslautenden Abrechnungsvorgaben der KVB-LE bindend. Jedenfalls sei durch die Vereinbarung vom 14. April 2021 ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand geschaffen worden. Dieses Vertrauen sei aufgrund der Sondersituation der Pandemie auch schutzwürdig. Überdies sei durch die dreimonatige Prüfung der Abrechnung vor der Auszahlung durch die Beklagte selbst ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, auf den sich die Klägerin berufe. Schließlich habe die Klägerin das Gebot der wirtschaftlichen Planung in der TestV im besonderen Maße ernst genommen und beachtet. Dementsprechend habe die Klägerin bzw. das „Corona-Testzentrum ...“ lediglich Testmaterial für zwei Monate beschafft. Der Wegfall der Testpflicht sei zum Zeitpunkt der Beschaffung nicht vorherzusehen gewesen.

Mit Schriftsatz vom 26. September 2024 wurde dem Gericht mitgeteilt, dass die ehemalige Mitgesellschafterin Dr. F.K. die Gesellschaft verlassen habe. Das Gericht hat daraufhin einen Parteiwechsel vorgenommen und das Klageverfahren mit der verbliebenen Gesellschafterin Dr. I.R. fortgeführt.

Die Beklagte ist der Klage mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2024 entgegengetreten und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ist ausgeführt, dass der Bescheid vom 17. April 2023 in rechtmäßiger Weise erlassen worden sei. Gemäß Art. 12 Abs. 2 AGVwGO sei kein Vorverfahren durchzuführen. Im Bescheid vom 17. April 2023 sei die mit Bescheid vom 16. August 2021 festgesetzte Vergütung für Sachkosten teilweise zurückgenommen und auf insgesamt 3.277,00 EUR neu festgesetzt worden. Bereits § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 TestV berechtige die Beklagte zur Rücknahme der Zahlungsbescheide sowie zur Rückforderung der gewährten Vergütung. § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV sei eine abschließende Regelung hinsichtlich der Rücknahme als auch hinsichtlich der Rückforderung. Der Verordnungsgeber habe eine Rückforderung vorgesehen, wenn die Leistung nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht wurde, die Dokumentationspflichten nicht oder nicht vollständigen erfüllt wurden oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV müsse die Beklagte zwingend den ausgezahlten Betrag zurückfordern; es handele sich hierbei um eine gebundene Entscheidung. Nichts anderes ergebe sich aus Art. 48 Abs. 1 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG). Die Klägerin habe durch die unrichtige Angabe zur Abrechnung von Sachkosten einen rechtswidrigen Verwaltungsakt erwirkt. Im Rahmen der Abrechnungsprüfung nach § 7a Abs. 1 TestV sei der Beklagten die Implausibilität aufgefallen. Bezüglich der zu hohen Abrechnung von Sachkosten liege ein Verstoß gegen Ziffer 1.3.1 Nr. 4 der Vorgaben der KVB-LE vor. Damit bestehe ein Rückforderungsanspruch gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 Variante 3 TestV. Die Klägerin habe nur die Sachkosten abrechnen dürfen, die auch tatsächlich verbraucht worden seien. Die geltend gemachten Kosten hätten aber nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen. Die Sachkosten seien nicht losgelöst von den erbrachten Leistungen. Auch sei in § 11 TestV von vornherein beabsichtigt gewesen, eine Begrenzung der Abrechenbarkeit zu gewährleisten. Es habe seitens des Verordnungsgebers gerade keine Rechtsgrundlage dafür geschaffen werden sollen, PoC-Antigen-Tests in unbegrenztem Umfang zu beschaffen und vergütet zu bekommen. Einer solchen Auslegung sei § 11 TestV nicht zugänglich. Die Klage sei daher abzuweisen.

Auf den weiteren Vortrag im Klageerwiderungsschriftsatz vom 23. Oktober 2024 wird ergänzend verwiesen.

Mit Schriftsatz der Klägerin vom 4. November 2024 wurde beantragt, die ehemalige Mitgesellschafterin Dr. F.K. als Zeugin zu laden.

Die Beklagte verwies darauf, dass das Vorbringen der Klägerin nicht hinreichend substantiiert sei. Es sei bereits nicht ersichtlich, wann und durch welchen Mitarbeiter der Beklagten eine Zusicherung erteilt worden sein solle. Auch sei die Voraussetzungen des Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG nicht erfüllt. Hiernach bedürfe es einer Zusage von der zuständigen Behörde in schriftlicher Form. Eine solche sei vorliegend nicht gegeben. Etwaige Auskünfte des Landratsamts ... als nicht zuständige Behörde für die Abrechnung nach TestV könnten bereits mangels Zuständigkeit keine Zusicherung begründen. Auch wäre es im Mai 2021 nicht zulässig gewesen, die Gesamtzahl der bestellten Test-Kits abzurechnen. Insoweit werde auf die maßgeblichen Vorgaben der KVB-LE verwiesen. Bereits mit Wirkung zum 15. Oktober 2022 sei auf die tatsächlich genutzten PoC-Antigen-Tests abzustellen gewesen. Somit hätten diese auch zum Zeitpunkt der Bestellung und Leistungserbringung für die Klägerin gegolten.

Am 2. Dezember 2024 fand die mündliche Verhandlung statt. Für den Hergang der Sitzung wird auf das hierüber gefertigte Protokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, auf die von der Beklagten vorgelegte elektronische Verfahrensakte und die vom Landratsamt ... beigezogene Behördenakte betreffend die Beauftragung zur Leistungserbringung verwiesen.