Die Klägerin wendet sich zuletzt noch gegen ein Inverkehrbringungsverbot für den Stoff Natriumacetat und Produkte, die diesen Stoff enthalten.

Die Klägerin ist ein mittelständisches Unternehmen, das sich mit der Entwicklung und Herstellung von Produkten für die Tiergesundheit befasst. Hierbei stellte die Klägerin auch das „Diätergänzungsfuttermittel für Kälber – Glutellac®“ her, welches den Stoff Natriumacetat enthält, und brachte dieses in den Verkehr. Ausweislich der Produktbeschreibung dient es der Stabilisierung des Wasser- und Elektrolythaushaltes zur Unterstützung der physiologischen Verdauung. Unter Fütterungshinweis findet sich folgende Anweisung: „Bei Gefahr von, während und nach Verdauungsstörungen (Durchfall): 2 x täglich 1 Flasche (50 ml) Glutellac in die jeweilige Tränke eingerührt über 1-7 Tage verfüttern. Es wird empfohlen, vor der Verwendung oder vor Verlängerung der Fütterungsdauer den Rat eines Tierarztes einzuholen.“

Mit E-Mail vom … März 2023 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass bei einer Überprüfung durch die Futtermittelüberwachungsbehörde in Hessen das „Diätergänzungsfuttermittel für Kälber Glutellac“ hinsichtlich der Natriumquelle Natriumacetat beanstandet wurde und dieses weder ein zugelassener Futtermittelzusatzstoff noch im aktuellen Einzelfuttermittelkatalog der EU gelistet sei, und bat die Klägerin dahingehend um Stellungnahme.

Mit Stellungnahme vom ... März 2023 gab die Klägerin an, dass Natriumacetat über keine Zulassung als Futtermittelzusatzstoff verfüge und auch nicht im aktuellen Einzelfuttermittelkatalog der EU gelistet sei, dies aber nichts an der Verkehrsfähigkeit ändere. Das in Natriumacetat enthaltene Natrium diene der Mineralstoffversorgung. Acetat werde als wichtige Energiequelle angesehen.

Auf Nachfrage des Beklagten teilte das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL) diesem mit E-Mail vom … April 2023 sowie mit Stellungnahme vom … April 2023 mit, dass unter Berücksichtigung der Funktion von Natriumacetat dieses als technologischer Futtermittelzusatzstoff (Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 1831/2003) einzustufen wäre. Eine Einstufung als Einzelfutter bzw. Futtermittelausgangserzeugnis komme nicht in Betracht, da die Anforderung für Einzelfuttermittel, vorrangig zur Deckung des Ernährungsbedarfs von Tieren zu dienen, nicht erfüllt werde. Bei Natriumacetat handle es sich um das Natriumsalz der Essigsäure. Es sei sehr gut wasserlöslich und reagiere leicht alkalisch. Zusammen mit Essigsäure habe es ph-Wert stabilisierende Eigenschaften. Da Natriumacetat Wirkungen eines technologischen Futtermittelzusatzstoffes besitze, chemisch genau definiert sei, die wissenschaftlich begründbare chemische Eigenschaft als Puffersubstanz besitze und nicht vorrangig der Deckung des Ernährungsbedarfs diene, sei es als Futtermittelzusatzstoff anzusehen. Die üblicherweise eingesetzten Mengen von Natriumacetat im Vergleich zu anderen Kohlenhydratquellen würden nicht wesentlich zur Versorgung an Nährstoffen, im vorliegenden Fall als Quelle für Kohlenhydrate, beitragen. Auch wenn Angaben zu den enthaltenen Mengen an Natriumacetat fehlen würden, könne aus den Angaben zu den Inhaltsstoffen Kalium, Natrium und Chlorid auf einen Acetatgehalt von nur <2% pro Tag bei der angegebenen Dosierung geschlossen werden. Natriumacetat erfülle daher die unter Art. 5 Abs. 3 Buchst. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 genannte Eigenschaft, die Beschaffenheit des Futtermittels positiv zu beeinflussen. Zudem sei anzumerken, dass der Ständige Ausschuss der Kommission für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel, Sektion Tierernährung laut Protokoll vom …- …04.2021 entschieden habe, dass Natriumacetat als Futtermittelzusatzstoff einzustufen sei. Dies sei auch in der „Grauen Liste“ der DLG (Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft) entsprechend aufgenommen worden.

Mit Schreiben vom ... Mai 2023 wies der Beklagte die Klägerin auf die fachliche Einschätzung des LGL sowie darauf hin, dass Natriumacetat als nicht zugelassener Futtermittelzusatzstoff ohne Zulassung nicht in Verkehr gebracht, verarbeitet oder verwendet werden dürfe. Als Herstellerin und Inverkehrbringerin von „Glutellac“ sei die Klägerin verpflichtet, die rechtlichen Vorgaben einzuhalten. Sie wurde aufgefordert, Natriumacetat ab sofort in ihren Futtermitteln nicht mehr ohne entsprechende Zulassung in den Verkehr zu bringen, zu verarbeiten oder zu verwenden. Es wurde darauf hingewiesen, dass dieses Schreiben als Anhörung im Hinblick auf eine mögliche kostenpflichtige Anordnung anzusehen sei, und der Klägerin eine Stellungnahmefrist bis … Mai 2023 eingeräumt.

Von diesem Recht machte die Klägerin mit Stellungnahme vom … Mai 2023 Gebrauch. Der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin führte aus, dass die „Graue Liste“ Natriumacetat nicht als Futtermittelzusatzstoff einordne, sondern lediglich darauf hinweise, dass der Ständige Ausschuss der Kommission für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel in seinem Protokoll in einem Satz ausgeführt habe, dass es sich bei Natriumacetat um einen Futtermittelzusatzstoff handeln solle. Die zutreffende Einordnung als Diätergänzungsfuttermittel sei seitens des LGL unberücksichtigt geblieben. „Glutellac“ sei ein Futtermittel für besondere Ernährungszwecke, welcher auch auf den Packungsmaterialien ausgewiesen werde. Es entspreche Ziffer 55 der Liste der zugelassenen Verwendungszwecke von Futtermitteln für besondere Ernährungszwecke. Den in Teil B unter Ziffer 55 der Verordnung (EU) 2020/354 genannten Anforderungen könne auch nur durch die Verwendung von Natriumacetat nachgekommen werden. Zudem stehe die Bewertung der vorhandenen Pufferkapazität durch die Behörde im eindeutigen Widerspruch zu der Bewertung der Kommission, nach welcher diese eine Pufferkapazität als ernährungsphysiologisches Merkmal eines Diätergänzungsfuttermittels zur Stabilisierung des Wasser- und Elektrolythaushalts ansehe. In seiner Stellungnahme stelle das LGL die zulässige Verwendung von Natriumacetat nicht in Frage, da es von „üblicherweise eingesetzten Mengen von Natriumacetat“ spreche. Demnach liege die Zweckbestimmung von Natriumacetat einzig und allein darin, die Anforderungen der Liste der zugelassenen Verwendungszwecke von Futtermitteln für besondere Ernährungszwecke zu erfüllen. Es werde weder als Säureregulator noch als Konservierungsmittel dem Diätfuttermittel zugesetzt. Es fehle somit an der erforderlichen Zweckbestimmung als Zusatzstoff. Zudem habe der Beklagte selbst Natriumacetat noch am … Dezember 2022 als Einzelfuttermittel bewertet.

Mit ergänzender Stellungnahme vom … Juni 2023 teilte das LGL mit, dass die klägerische Stellungnahme keinen Anlass gebe, die Entscheidung der Kommission zur Einstufung von Natriumacetat als Futtermittelzusatzstoff in Frage zu stellen.

Mit Bescheid vom … Juni 2023, zugestellt am … Juni 2023, wurde der Klägerin ab sofort untersagt, den Futtermittelzusatzstoff Natriumacetat ohne entsprechende Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 in den Verkehr zu bringen, zu verarbeiten oder zu verwenden (Nr. 1). Zudem wurde der Klägerin ab sofort untersagt, Futtermittel, die den nicht nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 zugelassenen Futtermittelzusatzstoff Natriumacetat enthalten, in den Verkehr zu bringen (Nr. 2). Für den Fall, dass die Klägerin diese Pflichten nicht ab sofort nach Unanfechtbarkeit dieses Bescheides erfüllt, wurde bei Zuwiderhandlung je ein Zwangsgeld in Höhe von je 5.000,00 Euro angedroht (Nr. 3). Der Klägerin wurden die Kosten des Verfahrens auferlegt. Für den Bescheid wurde eine Gebühr in Höhe von 395,70 Euro sowie Auslagen in Höhe von 2,76 Euro festgesetzt (Nr. 4). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2023, bei Gericht eingegangen am gleichen Tag, ließ die Klägerin durch ihren Prozessbevollmächtigten Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben und beantragte zunächst die vollständige Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids. Nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 18. November 2024 die Zwangsgeldandrohung in Nr. 3 des Bescheides aufgehoben hatte, haben die Parteien den Rechtsstreit dahingehend übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt zuletzt noch,

den Bescheid der Beklagten vom … Juni 2023 (soweit er nicht aufgehoben wurde) aufzuheben.

Natriumacetat sei – auch unter Berücksichtigung insbesondere der Leitlinien der Kommission – ein Einzelfuttermittel und kein Futtermittelzusatzstoff, da es der oralen Tierfütterung und der Deckung des Nahrungsbedarfs der Tiere diene. Über Jahrzehnte sei dieser Inhaltsstoff als Einzelfuttermittel nicht infrage gestellt worden. Auch andere Futtermittelhersteller brächten aktuell Ergänzungsfuttermittel mit dem Einzelfuttermittel Natriumacetat in den Verkehr. Zudem sei der Klägerin noch unter dem … Dezember 2022 von dem Beklagten ein Free Sales Certificate für das Einzelfuttermittel für Kälber „NaAc“, das allein Natriumacetat enthalte, ausgestellt worden. Bereits zuvor seien derartige Zertifikate von der zuständigen Futtermittelüberwachungsbehörde der Klägerin erteilt worden, auch für das Diätergänzungsfuttermittel „Glutellac“. Insoweit werde auf eine Bescheinigung vom ... September 2022 verwiesen, mit welcher vom Beklagten bestätigt werde, dass dieses Produkt derzeit rechtmäßig in den Verkehr gebracht werden dürfe. Natriumacetat habe sich auch bis Ende Juli 2021 im sog. Feed Material Register befunden. Die Streichung der Eintragung im Feed Material Register sei jedoch gänzlich irrelevant. Dem komme keinerlei rechtliche Bedeutung zu. Ausweislich der Ausführungen der DLG liege der tägliche Bruttobedarf an Natrium bei Rindern bei 5 g. Eine Portionspackung „Glutellac“ enthalte 3,1 g Natrium. Die tägliche Verzehrempfehlung laute auf eine tägliche Verfütterung von zwei Portionspackungen, so dass dem Kalb 6,2 g Natrium zugeführt werden würden. Damit werde der Ernährungsbedarf gedeckt. Acetat werde auf natürliche Weise durch die Fermentation von Kohlenhydraten durch anaerobe Bakterien im Dickdarm gebildet und werde von allen flüchtigen Fettsäuren als Acetat in der größten Menge produziert. Acetat sei metabolischer Vorläufer von Acetyl-CoA und trage so über den Citrat-Zyklus zur Adenosintriphosphat (ATP)-Erzeugung bei. Insofern stehe die Einordnung von Natriumacetat als Einzelfuttermittel im Einklang mit Erwägungsgrund 11 der Verordnung (EG) Nr. 767/2009. Im Hinblick auf das Natriumacetat enthaltene Futtermittel „Glutellac“ sei dessen Besonderheit als Diätfuttermittel zu berücksichtigen. Vorliegend liege der besondere Ernährungszweck in der Stabilisierung des Wasser- und Elektrolythaushaltes zur Unterstützung der physiologischen Verdauung bei Kälbern. Unstreitig fordere der Verordnungsgeber zum Erreichen eines besonderen Verwendungszwecks auch eine bestimmte Menge Natrium je Liter verfütterungsfertiger Trinkportion. Diese Menge könne bei der Verwendung von Natrium als Natriumquelle nur durch Natriumacetat erreicht werden. Dieser Ernährungszweck von Natriumacetat stelle auch keinen spezifischen Verwendungszweck dar, der zu einer Einordnung als Futtermittelzusatzstoff führen könnte. Soweit beklagtenseits ausgeführt wird, dass sich demgegenüber der Ernährungsbedarf in der Begriffsbestimmung für Futtermittelzusatzstoffe auf einzelne spezifische Ernährungsfunktionen, bspw. die Zuführung einzelner Nährstoffe oder einer Kombination spezieller Nährstoffe, beziehe, so hätte dies zur Folge, dass jedes Diätergänzungsfuttermittel ein Futtermittelzusatzstoff wäre, da es dem spezifischen Ernährungsbedarf des Tieres diene. Zutreffend sei, dass die Abgrenzung dahingehend vorgenommen werden müsse, dass Futtermittelzusatzstoffe vom Futtermittelunternehmer aufgrund ihrer sensorischen, technologischen oder zootechnischen Wirkung verwendet werden, und mit Diätergänzungsfuttermitteln der Zweck verfolgt werde, einen besonderen Ernährungszweck herbeizuführen, wobei – was sogar der Verordnungsgeber in der gesetzlichen Definition hervorhebe – sich Diätfuttermittel eindeutig von gängigen Futtermitteln unterscheiden würden. Die Kommission habe auch keineswegs für Natriumacetat eine Einstufung als Futtermittelzusatzstoff festgelegt. Es sei vielmehr seitens des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel der Europäischen Kommission festgelegt worden, Natriumacetat als Futtermittelzusatzstoff zu betrachten. Der Ständige Ausschuss sei jedoch nicht befugt, verbindlich Einordnungen vorzunehmen. Das entsprechende Sitzungsprotokoll habe keinerlei Rechtsqualität. Er könne lediglich Empfehlungen aussprechen. Eine Umsetzung der Empfehlung durch die Kommission liege im Hinblick auf Natriumacetat nicht vor. Eine Einordnung als Zusatzstoff ergebe sich auch nicht aus der Empfehlung der Kommission vom 14. Januar 2011 zur Festlegung von Leitlinien für die Unterscheidung zwischen Einzelfuttermitteln, Futtermittelzusatzstoffen, Biozid-Produkten und Tierarzneimitteln. Der Umstand, dass Natriumacetat womöglich chemisch genau definiert sei, sei ausweislich der Leitlinien irrelevant. So könnten chemisch genau definierte Stoffe unter Umständen als Futtermittelzusatzstoff eingestuft werden, wobei die Formulierung „unter Umständen“ zum Ausdruck bringe, dass dies in der Regel nicht der Fall sei. Es gebe auch Einzelfuttermittel, die in der Herstellung und Verarbeitung kompliziert seien und einen hohen Grad an Standardisierung aufweisen würden. Gerade bei Natriumverbindungen sei kennzeichnend, dass sie aus technisch reinen Stoffen bestehen. Hinsichtlich des Kriteriums Sicherheit sei im Hinblick auf Natriumacetat ein effektives Management des Erzeugnisses im Hinblick auf Stabilität, Homogenität und Überdosierung nicht notwendig. Auch sei es nicht erforderlich, aus Gesundheitsgründen einen Höchstgehalt von Natriumacetat in der Tagesration festzulegen. Die Art der Verwendung spreche ebenfalls nicht für einen Futtermittelzusatzstoff, da das Produkt nicht nur in geringen Mengen verfüttert werde. Auch die Funktionalität vermöge eine Einordnung als Futtermittelzusatzstoff nicht zu rechtfertigen. Die in der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 dargelegten Funktionsgruppen seien nicht Futtermittelzusatzstoffen vorbehalten. So könne ein Einzelfuttermittel auch die Funktion eines Zusatzstoffes haben. Voraussetzung sei jedoch, dass dies nicht der einzige Verwendungszweck sei, was vorliegend der Fall sei. Der Verwendungszweck von Natriumacetat liege in der Deckung des Ernährungsbedarfs, in dem Diätfuttermittel „Glutellac“ liege der Verwendungszweck einzig und allein darin, den in der Verordnung ausgewiesenen besonderen Ernährungszweck herbeizuführen. Die vermeintliche Zusatzstoffeigenschaft könne der Beklagte nicht präzisieren. Der Hinweis des Beklagten, dass Natriumacetat im Lebensmittelbereich als Zusatzstoff zugelassen sei, überzeuge nicht, da Lebens- und Futtermittel unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben unterliegen würden. Auch die Beimischung einer Substanz in einer nur geringen Menge sei völlig irrelevant für die Einordnung eines Stoffes als Einzelfuttermittel.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es komme nicht darauf an, ob es tatsächlich möglich sei, den streitgegenständlichen Stoff bzw. einzelne Bestandteile als Natriumquelle für ein Misch- bzw. Diätergänzungsfuttermittel zu verwenden. Vielmehr komme es umgekehrt nur darauf an, dass nur ein entsprechender Stoff dafür verwendet werden dürfe, der auch rechtlich zulässig sei. Für die Einstufung als Einzelfuttermittel bzw. Futtermittelzusatzstoff komme es demnach auf die Bewertung des konkreten Stoffes bzw. die spezifische Gesamtverbindung und dessen Zweckbestimmung an. Entsprechend der Stellungnahme des LGL gehe es bei dem Stoff Natriumacetat nicht vorrangig darum, den Ernährungszweck sicherzustellen, sondern dass dieser aufgrund seiner chemischen Eigenschaften als Säureregulator und Konservierungsmittel wirke. Die Tatsache, dass es sich bei den Bereichen Lebens- und Futtermittel um unterschiedliche Rechtsmaterien handele, schließe nicht aus, dass im Einzelfall die konkrete Bewertung eines Stoffes einer vergleichbaren Einstufung wie in einem anderen Rechtsbereich unterfalle. Im Übrigen nimmt der Beklagte auf die Begründung des streitgegenständlichen Bescheids Bezug.

Die Verwaltungsstreitsache wurde am 18. November 2024 mündlich verhandelt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegte Behördenakte sowie das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 18. November 2024 Bezug genommen.