Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Aufforderung zur Beibringung eines ärztlichen Fahreignungsgutachtens und die Entziehung der Fahrerlaubnis wegen Nichtbeibringung des Gutachtens sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Der Bescheid der Beklagten vom 7. Mai 2021, der Widerspruchsbescheid der Regierung von Niederbayern vom 10. Mai 2022 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 15. Januar 2024 sind daher aufzuheben.

1. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Fahrerlaubnisentziehung kommt es auf die Sach- und Rechtslage bei Erlass der letzten Behördenentscheidung an (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, B.v. 14.6.2024 – 3 B 11.23 – ZfSch 2024, 533 Rn. 5 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt ist hier somit der Erlass des Widerspruchsbescheids vom 10. Mai 2022.

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes vom 5. März 2003 (StVG, BGBl I S. 310), im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Januar 2021 (BGBl I S. 530), und § 46 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV, BGBl I S. 1980), im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. März 2022 (BGBl I S. 498), hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich deren Inhaber als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV gilt dies insbesondere dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach den Anlagen 4, 5 oder 6 zur FeV vorliegen oder erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze verstoßen wurde und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechend Anwendung (§ 46 Abs. 3 FeV). Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 FeV kann die Fahrerlaubnisbehörde zur Vorbereitung von Entscheidungen die Beibringung eines ärztlichen Gutachtens anordnen, wenn Tatsachen bekannt werden, die Bedenken gegen die körperliche oder geistige Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers begründen, insbesondere bei Hinweisen auf eine Erkrankung oder einen Mangel nach der Anlage 4 oder 5 zur FeV. Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen, oder bringt er das geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf die Fahrerlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung schließen. Der Schluss auf die Nichteignung ist allerdings nur zulässig, wenn die Anordnung der Begutachtung formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist, was nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen ist (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 17.11.2016 – 3 C 20.15 – BVerwGE 156, 293 Rn. 14, 19). Da die Anordnung zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens nicht isoliert anfechtbar ist, stellt die Rechtsprechung an sie strenge Anforderungen, die im Falle einer Folgemaßnahme (hier die Entziehung der Fahrerlaubnis) inzident zu prüfen sind.

Ob die der Behörde vorliegenden Tatsachen für eine Beibringungsanordnung ausreichen, ist nach den gesamten Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen (BayVGH, B.v. 10.4.2019 – 11 CS 18.2334 – juris Rn. 18). Es genügt ein „Anfangsverdacht“ im Sinne zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte (vgl. BVerwG, U.v. 5.7.2001 – 3 C 13.01 – juris Rn. 22; U.v. 14.11.2013 – 3 C 32.12 – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 30.1.2019 – 11 C 18.1532 – juris Rn. 15). Nicht erforderlich ist, dass eine solche Erkrankung oder ein solcher Mangel bereits feststeht. Allerdings darf die Beibringung des Gutachtens nur aufgrund konkreter Tatsachen, nicht auf einen bloßen Verdacht „ins Blaue hinein“ bzw. auf Mutmaßungen, Werturteile, Behauptungen oder dergleichen hin verlangt werden (vgl. BVerwG, U.v. 5.7.2001 a.a.O. Rn. 26; BayVGH, B.v. 10.4.2019 a.a.O. Rn. 18). Liegt ein Anfangsverdacht vor, sind die Hinweise jedoch vage und ist unklar, welche Erkrankung vorliegen könnte, kann die Behörde unter Umständen gehalten sein, zur Vorbereitung der Entscheidung über die Gutachtensanordnung Vorermittlungen anzustellen und den Betroffenen ersuchen, ärztliche Unterlagen vorzulegen oder bei der Fahrerlaubnisbehörde vorzusprechen (vgl. BayVGH, B.v. 19.8.2024 – 11 CS 24.1216 – juris Rn. 21; B.v. 23.2.2023 – 11 CS 22.2649 – juris Rn. 19; B.v. 7.2.2022 – 11 CS 21.2385 – juris Rn. 18; B.v. 23.11.2020 – 11 CS 20.1780 – juris Rn. 21; B.v. 3.11.2020 – 11 CS 20.1469 – juris Rn. 22 f.; B.v. 3.5.2017 – 11 CS 17.312 – juris Rn. 16 ff.). Eine derartige Vorabklärung hat dabei nichts damit zu tun, dass der das Fahreignungsgutachten erstellende Arzt nicht zugleich der den Betroffenen behandelnde Arzt sein soll (§ 11 Abs. 2 Satz 5 FeV). Denn die Auskünfte des Betroffenen und der behandelnden Ärzte stellen keine gutachterliche Beurteilung dar, sondern sind nur Grundlage für die Entscheidung, ob die Beibringung eines ärztlichen Gutachtens einer in § 11 Abs. 2 Satz 3 FeV genannten Stelle notwendig ist (vgl. BayVGH, B.v. 5.10.2020 – 11 CS 20.1203 – juris Rn. 21; B.v. 9.10.2018 – 11 CS 18.1809 – juris Rn. 13; B.v. 3.5.2017 – 11 CS 17.312 – juris Rn. 19 ff.). Kommt der Betroffene dem Ersuchen nicht nach und sind die Aufklärungsmöglichkeiten ausgeschöpft, kann ihn die Behörde zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens auffordern.

b) Aus der polizeilichen Ereignismeldung vom 13. März 2020 ergab sich auch ohne Auffälligkeit der Klägerin im Straßenverkehr ein hinreichender Anfangsverdacht für fahrerlaubnisrechtliche Maßnahmen. Nach § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG hat die Polizei Informationen über Tatsachen, die auf nicht nur vorübergehende Mängel hinsichtlich der Eignung oder auf Mängel hinsichtlich der Befähigung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen lassen, den Fahrerlaubnisbehörden zu übermitteln, soweit dies aus der Sicht der übermittelnden Stelle für die Überprüfung der Eignung oder Befähigung erforderlich ist. Mitteilungen der Polizei nach § 2 Abs. 12 StVG und sonstige polizeiliche Schilderungen sind grundsätzlich berücksichtigungsfähig, wenn sie Anhaltspunkte für Fahreignungszweifel des Betroffenen enthalten und nicht durch substantiierte Einwände erschüttert werden oder sonst der weiteren Klärung bedürfen. Nach Nr. 7 der Anlage 4 zur FeV können psychische (geistige) Störungen, zu denen auch affektive Psychosen zählen (vgl. Nr. 7.5), unter bestimmten Voraussetzungen zur Fahrungeeignetheit führen. Dies abzuklären und zu beurteilen ist Aufgabe der Fahrerlaubnisbehörde, ggf. nach Einholung eines vom Betroffenen beizubringenden Gutachtens. Beobachtungen eines Polizeibediensteten bei Kontakt mit der betreffenden Person – etwa wie hier bei der Vorsprache zur Erstattung einer Strafanzeige – können hierfür durchaus relevant sein und ausreichen. Dies gilt auch dann, wenn die schriftliche Ereignismeldung subjektive Eindrücke und Wertungen des Verfassers wiedergibt und wie hier die Klägerin als „stark verwirrt“ bezeichnet und zusammenfassend festhält, es habe den Anschein gemacht, sie leide unter Wahnvorstellungen. Wie bereits ausgeführt muss der Wahrnehmung auch kein Verhalten des Betroffenen im Straßenverkehr zugrunde liegen. Sollten der Fahrerlaubnisbehörde die Angaben zu wenig konkret sein oder sonst nicht ausreichen, kann sie bei der meldenden Stelle oder Person nachfragen.

Das zum damaligen Zeitpunkt zuständige Landratsamt ... hat die Klägerin vor Erlass der sehr allgemein auf eine psychische Erkrankung bezogenen Beibringungsanordnung vom 31. März 2020 weder angehört noch zur Vorsprache und/oder Vorlage ärztlicher Unterlagen aufgefordert. Dies wäre allerdings unter den gegebenen Umständen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten gewesen, um zu versuchen, nach der polizeilichen Mitteilung nähere Erkenntnisse über etwaige fahreignungsrelevante Erkrankungen zu erlangen und den Untersuchungsgegenstand, der anlassbezogen sein muss, möglichst weit eingrenzen zu können (vgl. BVerwG, B.v. 5.2.2015 – 3 B 16.14 – BayVBl 2015, 421 Rn. 9). Ein solcher Versuch war hier, wie die Reaktion der Klägerin auf die spätere Aufforderung des Landratsamts ... zur Übersendung eines ärztlichen Attests gezeigt hat, auch nicht von vornherein aussichtslos. Vielmehr war die Klägerin nicht unkooperativ, sondern durchaus bereit, an der Klärung der Fahreignungszweifel mitzuwirken, und hat nach Erhalt der Aufforderung ein ärztliches Gutachten vom 13. Dezember 2018, eine psychiatrische Stellungnahme vom 11. Februar 2020 und ein ärztliches Attest vom 9. Februar 2017 vorgelegt. Allerdings haben weder das Landratsamt ... noch die Beklagte vor Erlass des Bescheids diese Unterlagen zum Anlass genommen, die Beibringungsanordnung zu konkretisieren oder – was nahe gelegen hätte – nochmals aktuellere ärztliche Befunde anzufordern. Auch im Widerspruchsverfahren wurden keine weiteren Aufklärungsversuche unternommen.

c) Die Entziehung der Fahrerlaubnis kann auch nicht alternativ auf § 11 Abs. 7 FeV gestützt werden, wonach die Anordnung zur Beibringung des Gutachtens unterbleibt, wenn die Nichteignung des Betroffenen zur Überzeugung der Fahrerlaubnisbehörde feststeht. Zwar ist ein solcher Austausch der Rechtsgrundlagen grundsätzlich möglich. § 11 Abs. 7 und Abs. 8 Satz 1 FeV sind keine Ermessensvorschriften, sondern zwingendes Recht und daher bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen austauschbar (BayVGH, B.v. 5.6.2024 – 11 CS 24.324 – juris Rn. 23; B.v. 21.1.2019 – 11 ZB 18.2066 – juris Rn. 18; B.v. 3.5.2017 – 11 CS 17.312 – juris Rn. 25; B.v. 27.2.2017 – 11 CS 16.2316 – juris Rn. 28). Allerdings lagen hier zu keinem Zeitpunkt ausreichend belastbare Tatsachen für eine feststehende Fahrungeeignetheit der Klägerin wegen einer psychischen (geistigen) Störung i.S.v. Nr. 7 der Anlage 4 zur FeV vor. Erkrankungen nach Nr. 7.1, 7.2, 7.3, 7.4 oder 7.6 der Anlage 4 zur FeV werden in keinem der vorgelegten Arztberichte diagnostiziert. Eine sehr schwere Depression (vgl. Nr. 7.5 der Anlage 4 zur FeV) wird ebenfalls nicht beschrieben. Vielmehr berichtet das für ein sozialgerichtliches Verfahren erstellte und von der Klägerin vorgelegte Gutachten vom 13. Dezember 2018 aufgrund von Vorbefunden von einer rezidivierenden depressiven Störung. Die Klägerin sei „zum Untersuchungszeitpunkt nicht tiefgreifend depressiv verstimmt“ und es sei eine „gewisse Besserung und Stabilisierung festzustellen“. Denk- oder Gedächtnisstörungen seien nicht nachweislich. Zwar ist die Aufstellung der in Nr. 7 der Anlage 4 zur FeV genannten Krankheitsbilder nicht abschließend, weshalb auch andere, dort nicht genannte psychische Störungen fahreignungsrelevant sein können (vgl. BayVGH, B.v. 24.1.2024 – 11 C 23.2067 – juris Rn. 20 sowie B.v. 5.1.2022 – 11 CS 21.2692 – juris für Borderline-Persönlichkeitsstörungen). Für das Feststehen einer solchen psychischen Störung ist jedoch ebenfalls nichts ersichtlich.

d) Im Übrigen enthält die Beibringungsanordnung keine hinreichenden Ermessenserwägungen zur Gutachterauswahl. Das Landratsamt hat die Klägerin zur Vorlage des Gutachtens eines Arztes in einer Begutachtungsstelle für Fahreignung verpflichtet (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 FeV) und dies damit begründet, der Fahrerlaubnisbehörde sei die Auswahlmöglichkeit eingeräumt und sie habe sich für einen Arzt der Begutachtungsstelle für Fahreignung entschieden. Diese Begründung ist für die Gutachterauswahl keinesfalls ausreichend, zumal die Begutachtungen affektiver Psychosen nach Nr. 3.12.4 der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, die nach Anlage 4a zur FeV Grundlage für die Beurteilung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen sind, nur durch einen Facharzt für Psychiatrie durchgeführt werden können, der jedoch in den Begutachtungsstellen für Fahreignung häufig nicht zur Verfügung steht (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 19.12.2022 – 11 B 22.632 – juris Rn. 26 ff.).

2. Für das weitere Vorgehen weist der Senat darauf hin, dass die zuständige Fahrerlaubnisbehörde grundsätzlich berechtigt ist, die Fahreignung der Klägerin im Blick zu behalten, und somit ggf. wieder in eine Eignungsprüfung eintreten kann. Allerdings setzt dies voraus, dass der Behörde neue konkrete Tatsachen bekannt werden, die unter Berücksichtigung der bisherigen Erkenntnisse nachvollziehbar für einen Eignungsmangel sprechen. Aus dem Verhalten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 16. Dezember 2024 ergeben sich solche Anhaltspunkte jedenfalls nicht.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.