Der 1966 geborene Kläger stand ab dem 1. April 1999 bis zum 15. Juli 2009 als Beamter in einem Dienstverhältnis zum Beklagten, davon leistete er ab 1. April 2004 Außendienst als nationaler Sachverständiger bei der Europäischen Kommission. Ab dem 16. Juli 2009 bis zum 15. Juli 2019 war er für die Ausübung einer Tätigkeit beim Europäischen Forschungsrat in B. beurlaubt. Auf seinen Antrag hin wurde der Kläger mit Ablauf des 15. Juli 2019 aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit entlassen, um seine Tätigkeit bei der Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates in B. fortzuführen.

Anschließend beantragte der Kläger eine ergänzende Versorgungsabfindung gemäß Art. 99a BayBeamtVG. Das Landesamt für Finanzen erstellte eine Nachversicherungsbescheinigung nach § 185 Abs. 3 SGB VI vom 20. August 2019, wonach sich unter Berücksichtigung der gesetzlich vorgegebenen Beitragsbemessungsgrenzen ein Gesamtbetrag in Höhe von 125.680,01 Euro ergab, der zur Zahlung an die Deutsche Rentenversicherung B. Süd angewiesen wurde. Mit Bescheid vom 14. April 2020 setzte das Landesamt für Finanzen die ergänzende Versorgungsabfindung auf 125.098,00 Euro fest. Der Betrag wurde im Laufe des Verfahrens auf 126.535,00 Euro korrigiert.

Der dagegen gerichteten Verbescheidungsklage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Februar 2022 (juris) teilweise stattgegeben. Der Kläger habe einen Anspruch auf Nachteilsausgleich für den Verlust der Altersvorsorge, der ihm durch seine wegen seines Wechsels auf eine Stelle bei der Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrats erfolgte Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zum Beklagten zum 15. Juli 2019 und die danach erfolgte Nachversicherung in der Deutschen Rentenversicherung entstanden sei. Die Voraussetzungen des Art. 99a BayBeamtVG lägen beim Kläger vor. Das Verwaltungsgericht sehe sich jedoch unter Anwendung der vom Europäischen Gerichtshof (U.v. 13.7.2016 – C-187/15, Rechtssache Pöpperl – juris) aufgezeigten Grundsätze gezwungen, die Bestimmung des Art. 99a Abs. 3 Satz 1 BayBeamtVG unangewendet zu lassen, wonach der Kläger einen 15%igen Abschlag bei der Berechnung der der ergänzenden Versorgungsabfindung zugrunde zu legenden Versorgungsanwartschaft hinnehmen müsse. Diese Vorschrift verstoße gegen Art. 45 AEUV, weil sie Unionsbürger benachteilige, die als Beamte eines deutschen Bundeslandes eine Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausüben wollten und deshalb einen Nachteil gegenüber solchen Personen erlitten, die ihren Dienstherrn innerhalb Deutschlands wechselten. Mit dem 15%igen Abschlag sei die ergänzende Versorgungsabfindung nicht mehr geeignet, die Benachteiligung der ins Ausland wechselnden Bürger auszugleichen. Der 15%ige Abschlag könne auch nicht mit dem Schutz eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden. Der Europäische Gerichtshof habe darauf verwiesen, dass der Zweck, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung eines Bundeslands sicherzustellen, nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werde, wenn bei einer Versetzung in ein anderes Bundesland oder zum Bund kein vergleichbarer Nachteil entstünde. Ein erheblicher Abschlag bei der Altersversorgung sei entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 25.4.2019 – 14 BV 17.2353 – juris) nicht erforderlich, um die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung in Deutschland insgesamt sicherzustellen. Dem stehe die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entgegen. Das Lebenszeitprinzip sei auch bei einem Wechsel innerhalb Deutschlands nicht gewahrt, weil die Dienst- und Treuepflicht sowie der spiegelbildliche Fürsorgegrundsatz immer zwischen dem konkreten Dienstherrn und dem Beamten zum Tragen komme. Auch die Kosten, die einem Dienstherrn bei einem Wechsel des Beamten dadurch entstünden, dass er neues Personal gewinnen, gegebenenfalls ausbilden und einarbeiten müsse, könnten in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen, weil diese beim Wechsel innerhalb Deutschlands ebenfalls anfielen.

Soweit der bayerische Gesetzgeber durch den Verweis in Art. 99a Abs. 3 Satz 2 BayBeamtVG (nur) auf Art. 97 BayBeamtVG dem Kläger die Möglichkeit genommen habe, die Dienstzeit des Zivildienstes (Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 BayBeamtVG) berücksichtigt zu bekommen, sei aufgrund des anzulegenden Vergleichsmaßstabs mit den Beamten, die einen Dienstherrnwechsel innerhalb Deutschlands durchführen, ebenfalls ein Verstoß gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit anzunehmen, da insoweit im Unterschied zu den Ausbildungszeiten eine Anrechnung durch den neuen Dienstherrn außerhalb Deutschlands ausgeschlossen sein dürfte. Im Gegensatz zu den Ausbildungszeiten würden die Zivil- oder Wehrdienstzeiten zudem gemäß der gesetzlichen Regel des Art. 17 BayBeamtVG grundsätzlich als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten gelten und könnten nicht nur als solche anerkannt werden, was ebenfalls dafür spreche, dass sich die Nichtanrechnung bei der ergänzenden Versorgungsabfindung als ein gesetzgeberisches Versehen darstelle, so dass insoweit durch eine entsprechende Auslegung des Art. 99a BayBeamtVG dahingehend, dass bei der Berechnung der Dienstzeit nicht nur Art. 97 BayBeamtVG, sondern auch Art. 17 BayBeamtVG heranzuziehen sei, eine europarechtskonforme Lösung gefunden werden könne.

Dass andere Dienstzeiten (etwa Ausbildungszeiten, Zeiten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, sonstige Zeiten oder wissenschaftliche Qualifikationszeiten, Art. 18-20, 22 BayBeamtVG) bei der Berechnung der ergänzenden Versorgungsabfindung von der gesetzlichen Regelung nicht berücksichtigt würden, führe nicht zu einem Verstoß gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit.

Soweit der Kläger moniere, durch die Barwertabfindung des Art. 99a BayBeamtVG würden zentral bedeutsame individuelle Verhältnisse wie eine höhere Lebenserwartung nicht berücksichtigt sowie sämtliche zukünftige Versorgungserhöhungen wegfallen, außerdem entstünden steuerliche Nachteile, führe diese Argumentation nur hinsichtlich der Berechnung der Lebenserwartung zu einer aus europarechtlichen Gründen notwendigen Modifikation der Berechnungsmethode des Beklagten, weil im vorliegenden Fall mangels anderer Regelungen die höhere Lebenserwartung von Frauen zugrunde zu legen sei (vgl. BVerwG, U.v. 7.10.2020 – 2 C 5.20 – juris Rn. 52). Im Übrigen verkenne der Kläger den Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, der die sonstigen vom Kläger gerügten Pauschalierungen erlaube. Es sei nicht zu beanstanden, wenn der bayerische Gesetzgeber einen Nachteilsausgleich pauschalierend gewähre und dabei künftige Entwicklungen wie die Entwicklung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge nicht in vollem Umfang nachzeichne. Auch sei der bisherige Dienstherr nicht gezwungen, eine weitere monatliche Zahlungsverpflichtung einzugehen, wie dies mit dem AltGG des Bundes geschehen sei. Den inländischen steuerlichen Nachteil einer Zahlung in einem Betrag habe der Gesetzgeber durch den großzügigen pauschalen Aufschlag von 40 v.H. (Art. 99a Abs. 3 S. 4 BayBeamtVG) berücksichtigt. Darüber hinaus würde es die Verpflichtungen des Dienstherrn erheblich übersteigen, wenn dieser auch noch die jeweiligen steuerrechtlichen Regelungen in dem Staat, in den der Beamte wechselt, berücksichtigen müsste. Insoweit wäre fraglich eine Verpflichtung auch des aufnehmenden Staates aus Art. 45 AEUV, einen Wechsel nicht zu erschweren. Darüber hinaus gelte im Rahmen der Beamtenbesoldung und -versorgung das Bruttoprinzip. Der bayerische Landesgesetzgeber habe im Ergebnis auch im Sinne der Verwaltungsvereinfachung den Weg der ergänzenden Versorgungsabfindung beschreiten können. Inwieweit das im Einzelfall für den Beamten einen Vorteil oder einen Nachteil darstelle, lasse sich ohnehin erst in einer ex-post Betrachtung klären. Deshalb könne es auch keine Rolle spielen, ob die Auszahlung in einer Hochzins- oder einer Niedrigzinsphase erfolge. Keinesfalls sei der vom bayerischen Landesgesetzgeber gewählte Weg einseitig zu Lasten des entlassenen Beamten negativ und nicht mehr hinnehmbar.

Beide Beteiligten haben das vom Verwaltungsgericht zugelassene Rechtsmittel eingelegt.

Der Beklagte wendet sich mit seiner Berufung gegen das Urteil, soweit er zur Nichtanwendung von Art. 99a Abs. 3 Satz 1 BayBeamtVG verpflichtet werde sowie gegen die Berücksichtigung der Zivildienstzeit. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht einen Verstoß des Art. 99a Abs. 3 Satz 1 BayBeamtVG gegen Art. 45 AEUV angenommen. Der Europäische Gerichtshof habe lediglich festgestellt, dass die bloße Nachversicherung und der Wegfall der Beamtenversorgung eine Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellten. Zur Frage, ab welchem absoluten oder prozentualen Umfang eine Beschränkung vorliege, habe er keine Stellung genommen. Aus der Formulierung „erheblich niedriger“ werde deutlich, dass eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit nur dann vorliege, wenn sie geeignet sei, Beamte zu hindern oder davon abzuhalten, ihren Herkunftsmitgliedstaat zu verlassen, um eine Stelle in einem anderen Mitgliedstaat anzunehmen. Entgegen der Auffassung des Erstgerichts bewirke der 15%ige Abschlag keine „erheblich geringere“ Versorgung im Vergleich zum nationalen Wechsel, so dass keine Freizügigkeitsbeschränkung vorliege (vgl. OVG NW, U.v. 18.11.2020 – 3 A 1194/18). Es sei davon auszugehen, dass dieser Abschlag von 15% mit Unionsrecht in Einklang stehe. Der Abschlag bilde ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 17/20990 S. 35) letztlich nur die dem Bezugssystem immanenten mittelbaren Versorgungsnachteile ab, die auch ein im Inland wechselnder Beamter durch das unterschiedliche Besoldungsniveau der einzelnen Länder oft hinzunehmen habe. Im Übrigen wäre eine Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit gerechtfertigt, weil die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sei. Dass die Vermeidung von Nachteilen in der Altersversorgung noch keinen Anreiz für das Verlassen des Staatsdiensts begründe, treffe nicht zu, weil ein Wechsel auf eine Stelle im Ausland oder zu Institutionen der Europäischen Union meist mit einem höheren Aktivgehalt verbunden sei und deshalb ein „versorgungsneutraler Wechsel“ sehr wohl zu einem Anreiz führe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der Gesetzgeber durch die unterschiedliche Ausgestaltung der Rechtsfolgen einer Entlassung aus dem Dienstverhältnis und dem Wechsel des Dienstherrn bei Verbleib in einem Dienstverhältnis gerade zum Ausdruck gebracht, dass er insoweit von einem einheitlichen Amtsverhältnis ausgehe. Nichts Anderes ergebe sich aus Art. 33 Abs. 5 GG. Aus diesem Grund sei auch das Beamtenstatusrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG Teil der konkurrierenden Gesetzgebung.

Die Nichtberücksichtigung der Zivildienstzeiten sei nicht zu beanstanden. Gewolltes Bezugssystem für die Wechsel ins EU-Ausland sei der Wechsel nach dem Staatsvertrag über die Verteilung von Versorgungslasten bei bund- und länderübergreifenden Dienstherrenwechseln vom 16. Dezember 2009 und 26. Januar 2010. Hintergrund des § 6 Nr. 6.1 der Durchführungshinweise zum Staatsvertrag, wonach nur reine Beamten-, Soldaten- oder Richterdienstzeiten berücksichtigt würden, sei, dass über die Berücksichtigung von Vordienstzeiten im Regelfall erst bei Eintritt des Versorgungsfalls nach Maßgabe des für den Versorgungsdienstherrn maßgeblichen Rechts entschieden werde. Die jeweiligen Gesetzgeber hätten dabei wesentlich größeren Gestaltungsspielraum, weil die Anerkennung von Vordienstzeiten nicht den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Dienstzeitabhängigkeit der Versorgung berühre. Es entspreche deshalb einem Grundprinzip, Vordienstzeiten nicht als Berechnungsparameter bei der Versorgungsabfindung zu berücksichtigen. Dies habe der Landesgesetzgeber folgerichtig auf die ergänzende Versorgungsabfindung nach Art. 99a BayBeamtVG erstreckt.

Der Beklagte beantragt mit seiner Berufung,

das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Zum 15%igen Abschlag verweise der Beklagte auf überholte Rechtsprechung ohne europarechtliche Relevanz oder ohne Entscheidungsgehalt im hier einschlägigen Sinn, weil sie sich auf das AltGG beziehe. Es komme nicht auf die Folgen an, die bei einem Wechsel zu einem anderen Dienstherrn im Inland eintreten könnten. Dass die Nichtberücksichtigung der Pflichtdienstzeiten gegen höherrangiges Recht verstoße, könne nicht mit dem Prinzip der Versorgungslastenteilung in Abrede gestellt werden. Der haushalterische Ausgleich zwischen verschiedenen Dienstherrn, wenn ein Beamter dieselben wechsele, habe mit dem Ausgleich von Nachteilen nichts zu tun, die beim Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis in der Altersversorgung entstünden, aber nicht entstehen dürften, weil dadurch Art. 45 AEUV verletzt werde.

Der Kläger wendet sich mit seiner Berufung gegen das angefochtene Urteil, soweit seine im Klageverfahren geäußerten Kritikpunkte an der Bestimmung des Nachteilsausgleichs nicht berücksichtigt wurden. Der Mindestruhegehaltssatz von 35% nach dem BayBeamtVG und die zum Zeitpunkt der Entlassung ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten und sonstigen Zeiten, insbesondere die Ausbildungszeiten (Studium und Promotion) und die Zeit der Beurlaubung im dienstlichen Interesse müssten berücksichtigt werden. Wenn das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 4.5.2022 – 2 C 3.21 – juris) den Nachteilsausgleich auf „die reine bisherige Dienstzeit“ begrenze, könne dem nicht gefolgt werden, weil es dies nicht aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs herleite. Dass es zur zeitratierlichen Berechnung an § 40 Abs. 2 VersAusglG anknüpfe, sei nicht nachvollziehbar. Insoweit gehe es ihm europarechtswidrig um eine Begrenzung auf die Bewertung der Zeit, die tatsächlich im Beamtenverhältnis verbracht worden sei, nicht aber um einen effektiven Ausgleich des Art. 45 AEUV behindernden Nachteils für den ausscheidenden Beamten. Entgegen dem Verwaltungsgericht komme es auch nicht darauf an, ob bei einem Dienstherrnwechsel im Bundesgebiet der neue Dienstherr diese Zeiten in eigener Verantwortung anerkennen könne. Das Argument einer gegebenenfalls zweifachen Anrechnung habe das Bundesverwaltungsgericht verworfen, weil es nach dessen Auffassung auf die weitere Versorgung im EU-Ausland nicht ankomme.

Der Berechnungsmodus sehe eine sachlich nicht begründete unrealistische Aufzinsung um 2,34 € und Diskontierung um 3,41% vor. Im Abgabenrecht stelle ein unrealistischer Zinsfuß eine ungerechtfertigte Pauschalierung dar (BVerfG B. v. 8.7.2021 – 1 BvR 2237/14 – juris Rn. 115, 151, 199). Zu den Fragen der Methodik der Barwertermittlung (Aufzinsung und Diskontierung) werde die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt. Hinsichtlich der statistischen Lebenserwartung werde eine alle Berufsgruppen umfassende Sterbetafel angewandt, die erheblich von der gruppenspezifischen statistischen Lebenserwartung insbesondere von Berufsgruppen wie der des Klägers abweiche. Zur Zugrundelegung einer berufsgruppenspezifischen Sterbetafel werde daher ebenfalls die Einholung eines Sachverständigengutachtens beantragt.

Für den Kläger ergäben sich erhebliche Nachteile dadurch, dass kein monatlicher Ausgleichsbetrag ab dem Zeitpunkt des Ruhestands zugesprochen werde, sondern ein Kapitalstock mit der Maßgabe, aus diesem eigenverantwortlich für eine Altersversorgung zu sorgen, ohne dass die Kapitalisierung realen finanziellen Bemessungskriterien folgte. Der Regelungsinhalt von Art. 99a BayBeamtVG sei unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht hinreichend. Denn nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, wonach der Gesetzgeber besonders im Besoldungs- und Versorgungsrecht alle wesentlichen Inhalte selbst zu regeln habe, gehe es nicht an, dass die wesentlichen Faktoren der vom Gesetzgeber gewünschten Kapitalisierung nur in einer Verwaltungsvorschrift geregelt würden (Art. 99a Abs. 3 Satz 5 BayBeamtVG) und jederzeit abänderbar seien.

Überdies werde der steuerliche Nachteil der inländischen Steuerprogression bei einer pauschalen Erhöhung des kapitalisierten Betrages um 40% nicht voll ausgeglichen.

Wegen der offenen Fragen werde sicherheitshalber eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt (Fragestellung siehe Blatt 219 f. der elektronischen Akte).

Mit seiner Berufung beantragt der Kläger,

das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Bescheid des Beklagten vom 14. April 2020 abzuändern und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Versorgungsabfindung gemäß Art. 99a BayBeamtVG nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu gewähren.

Der Beklagte beantragt insoweit,

die Berufung des Klägers zurückzuweisen.

Der Europäische Gerichtshof habe gerade nicht entschieden, dass es mit dem beruflichen Wechsel keinerlei Unterschiede geben dürfe, sie dürften nur nicht dergestalt sein, dass sie der Ausübung des Freizügigkeitsrechts grundsätzlich entgegenstehen. Da der bayerische Gesetzgeber eine gesetzliche Regelung für grenzüberschreitende Sachverhalte geschaffen habe, die geeignet sei, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, sei für die vom Kläger begehrte unmittelbare Anwendung von europarechtlichen Anspruchsgrundlagen kein Raum. Der Kläger begehre nicht nur mehr als einem bayerischen Beamten bei einem innerdeutschen Wechsel zustehen würde, sondern sogar mehr als das Bundesverwaltungsgericht bei einem direkten Anspruch aus Art. 45 AEUV zugestehen würde. Der Landesgesetzgeber habe im Wege der Verwaltungsvereinfachung den Weg der ergänzenden Versorgungsabfindung beschreiten dürfen, denn ihm seien aufgrund seines Beurteilungs- und Gestaltungsspielraums Pauschalierungen erlaubt. Der Kläger habe durch die Lösung seines Beamtenverhältnisses keinen Anspruch darauf, auch nach der Entlassung weiterhin wie ein Beamter behandelt zu werden. Dies verkenne der Kläger, soweit er anstelle der Barwertabfindung eine monatliche Ausgleichszahlung begehre. Die Gleichbehandlung mit einem Beamten bei einem Dienstherrnwechsel auf nationaler Ebene sei zulässig. Ob die Abfindung an den neuen Dienstherrn entrichtet werde oder an den wechselnden Beamten, da der aufnehmende Dienstherr im Ausland die bisher entstandene (fiktive) Versorgungsanwartschaft nicht aufrechterhalte, sei dabei unerheblich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die beigezogenen Behördenakten verwiesen.