Die Klägerin wendet sich gegen einen Schluss-/Rücknahmebescheid, in welchem die Förderung im Rahmen des Förderprogramms für technische Maßnahmen zum infektionsschutzgerechten Lüften in Schulen auf 0,00 (null) EUR festgesetzt wurde und begehrt die Bewilligung einer Förderung in Höhe von 119.000,00 EUR.

Am 25.08.2021 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Gewährung einer Zuwendung im Rahmen der Förderung von Investitionskosten für technische Maßnahmen zur Unterstützung des infektionsschutzgerechten Lüftens in Schulen – Neuauflage 2021 (im Folgenden: FILS-R-N Richtlinie – Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus (StMUK) vom 14. Juli 2021, Az. II.6-BO4161.0/41 – BayMBl. Nr. 499). Der Antrag umfasste die Beschaffung mobiler Luftreinigungsgeräte für 127 Klassenräume. Die „Betriebs-Technologie“ der mobilen Luftreiniger solle sich nach der Zuschlagserteilung ergeben. Als Gesamtkosten wurden 444.500,00 EUR veranschlagt. Bei der Antragstellung bestätigte die Klägerin, dass die Zuwendungsvoraussetzungen vorliegen und die technischen Anforderungen gem. Nr. 4.1 bzw. Nr. 4.2 der Förderrichtlinie eingehalten werden.

Mit E-Mail des Beklagten vom 26.11.2021 wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass die Zuwendungsbescheide auf Basis der Angaben der Antragsteller erlassen würden (Erklärungsprinzip). Für die Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie seien die Antragsteller verantwortlich und versicherten diese. Eine Begutachtung der gewählten Technik, von Herstellernachweisen etc. nehme der Beklagte regelmäßig erst anhand der Verwendungsnachweise vor. Dies sei zeitlich und organisatorisch nicht anders möglich. Man bitte daher dringend, die in der FILS-R-N Richtlinie und insbesondere auch in den [zugehörigen] FAQs des StMUK beschriebenen technischen Mindestanforderungen zu beachten. Insbesondere sei darauf zu achten, dass ein Gerät regelmäßig beide Bedingungen – Luftdurchsatz und Schalldruckpegel – gleichzeitig erfüllen müsse. Richtlinie und FAQs stellten hinsichtlich der Geeignetheit nur Mindestnormen zur Wahrung der Förderfähigkeit dar. Eine unabhängige Beratung werde dringend empfohlen.

Am 19.01.2022 übermittelte die Klägerin den Verwendungsnachweis samt entsprechender Unterlagen und Nachweise an den Beklagten. Danach sei nach öffentlicher Ausschreibung die Fa. … mit der Lieferung und Inbetriebnahme von 149 Plasmageräten (Modelle: Cubusan CP-120 und CP-70) für 70 Klassenräume beauftragt worden. Die Konformität der beschafften Geräte mit den technischen Anforderungen der FILS-R-N Richtlinie sei erfüllt. Die Kosten beliefen sich auf insgesamt 238.000 EUR. Dem Verwendungsnachweis beigefügt war ein sog. „Whitepaper zum Thema Förderungen von Luftreinigungsgeräten in Deutschland“ der Herstellerfirma … vom 03.09.2021.

Mit Bescheid vom 31.01.2022 bewilligte der Beklagte auf den Antrag der Klägerin vom 25.08.2021 hin ohne Rechtspflicht eine nicht rückzahlbare Zuwendung (Projektförderung) in Höhe von bis zu 222.250,00 EUR (bis zu 50 Prozent) zur Beschaffung von mobilen Luftreinigungsgeräten. Die Bewilligung der Zuwendungshöhe ergehe unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung durch Schlussbescheid nach erfolgter Verwendungsnachweisprüfung. Die Höhe der Zuwendung werde vorläufig unter Korrekturvorbehalt festgesetzt, da die tatsächlichen Gesamtkosten ungewiss seien (Ziff. 5). Für die Bewilligung gälten hinsichtlich des Gegenstands der Förderung, des Umfangs der Förderung, der zuwendungsfähigen Ausgaben, der Auszahlung der Zuwendung und des Verwendungsnachweises die materiellen Bestimmungen der FILS-R-N Richtlinie (Ziff. 7.1.). Bei Fehlen oder nachträglichem Wegfall der Zuwendungsvoraussetzungen könne die Bewilligung ganz oder teilweise widerrufen werden. Der Bescheid werde zurückgenommen und ausbezahlte Beträge würden zurückgefordert, wenn sie auf falschen oder unvollständigen Angaben bei der Antragstellung beruhten (Ziff. 7.3.).

Mit E-Mail vom 11.05.2022 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die technische Mindestanforderung aus Nr. 4.1.1 Satz 5 Spiegelstrich 1 FILS-R-N Richtlinie nicht erfüllt scheine: „…Die Geräte sollen einen fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatz des Raumvolumens pro Stunde gewährleisten.“. Die gewählten Geräte arbeiteten mit Ionisations-/Plasmatechnologie und seien damit grundsätzlich zuwendungsfähig. Zweifellos handele es sich dabei um eine technisch ungewöhnliche, besondere Variante, die nach Herstellerangaben nicht auf Basis der „Luftumwälzung“ funktioniere. Die Reinigungsleistung finde nicht im Gerät, sondern außerhalb statt. Für das Produkt Cubusan CP-120 werde dabei beispielsweise angegeben: „Äquivalenter Luftdurchsatz = 1.055,95 m³/h“ – d.h., es werde behauptet, die Reinigungsleistung des Cubusan CP-120 entspräche der eines mobilen Luftreinigungsgerätes auf Filterbasis mit 1.055,95 m³/h. Der real erzielte Luftdurchsatz betrage laut Herstellerangaben jedoch lediglich 50 m³/h. In Bezug auf die FILS-R-N Richtlinie sei dies der maßgebende Wert. Auch ohne auf die tatsächlichen Raumgrößen einzugehen, sei damit im Grunde klar, dass selbst mit zwei dieser Geräte pro Raum rein formal die technischen Vorgaben der FILS-R-N Richtlinie nicht erfüllt werden könnten. Insofern sei eine Ausnahmegenehmigung bzw. Anerkennung der Gleichwertigkeit nötig – diese könne von der Regierung jedoch nicht gegeben werden. Auch eine Anfrage beim StMUK verspreche keinen Erfolg, da vergleichbare Fälle bereits zahlreich vorgebracht worden seien. Das StMUK habe diesbezüglich klar Stellung bezogen. Ziff. 4.1.1 der FILS-R-N Richtlinie gelte ausnahmslos für alle zulässigen Technik-Varianten.

Mit Schreiben vom 19.05.2022 wandte sich die Klägerin anschließend an das StMUK mit dem Ziel, eine Ausnahmegenehmigung bzw. die Anerkennung der Gleichwertigkeit der beschafften mobilen Luftreiniger zu erhalten. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, in der FILS-R-N sei die Anforderung des mind. fünffachen Luftdurchsatzes aufgenommen, da davon ausgegangen werde, dass mit dieser Filterleistung eine Reduktion der aerosolen Keimlast um ca. 90% nach 30 Minuten möglich sein solle. Mit den von der Klägerin angeschafften Geräten Cubusan CP-120 und Cubusan CP-70 könne gemäß Fachgutachten die Keimzahldichte im Raum innerhalb von 15 Minuten um ca. 96,9% reduziert werden. Bei Luftreinigern mit Plasmatechnologie sei auf Grund der aktiven Luftdesinfektion der Netto-Luftdurchsatz nicht in derselben Art relevant wie für Geräte, die auf Basis der Luftumwälzung funktionierten. Um trotzdem eine Vergleichbarkeit mit Luftreinigern, die auf Filter- und UV-C-Technologie arbeiteten zu ermöglichen, sei in einem Praxistest eine sog. Äquivalente Luftumwälzung der Cubusan-Gerätelinie von 8,8 festgestellt worden. Der in der FILS-R-N Richtlinie geforderte fünf- bis sechsfache Luftdurchsatz des Raumvolumens werde damit übererfüllt.

Im Gegensatz zu den vorangegangenen Richtlinien seien in der FILS-R-N Richtlinie explizit auch Geräte, die mit Ionisations- und Plasmatechnologie arbeiteten als zuwendungsfähig erklärt. Allerdings seien die unter Nr. 4.1.1 geforderten allgemeinen Anforderungen nicht speziell auf Plasmageräte angepasst worden und damit nicht berücksichtigt, dass sich diese Plasmatechnologie eines anderen Reinigungsverfahrens bediene, welches nicht auf Basis der Luftumwälzung funktioniere. Nach Recherchen der Klägerin gebe es aktuell keine reinen Ionisations- und Plasmageräte auf dem Markt, die die Vorgabe eines realen fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes erfüllten. In Nr. 4.1.1 Satz 5 Spiegelstich 1 der FILS-R-N Richtlinie werde auf den Begriff „Luftdurchsatz“ abgestellt. Es sei allerdings nicht geregelt, welche Art von Luftdurchsatz hier gemeint sei – so könne auch der „äquivalente Luftdurchsatz“ der Cubusan Plasmageräte darunter subsumiert werden.

Mit Schreiben an die Klägerin vom 17.06.2022 stellte das StMUK dar, dass die in der FILS-R-N Richtlinie genannten technischen Anforderungen an die förderfähigen Geräte und Anlagen auf der fachlichen Expertise insbesondere des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege (StMGP), des Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit sowie auf den Einschätzungen des Umweltbundesamts beruhten. Die Fragestellung hinsichtlich des erforderlichen Luftdurchsatzes bei den verschiedenen geförderten Technologien sei bereits mehrmals an das StMGP adressiert worden. Im Ergebnis sei unverändert festzuhalten, dass sämtliche Geräte die Voraussetzung des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes erfüllen müssten, um förderfähig zu sein. Auch hinsichtlich der Ionisations-/Plasmatechnologie werde kein Ausnahmetatbestand gesehen.

Die Klägerin bat daraufhin mit Schreiben vom 05.08.2022 unter nochmaliger Zusammenfassung der für eine Förderfähigkeit sprechenden Punkte der angeschafften Geräte um Erlass eines Bescheides. Ferner übermittelte sie mit E-Mail vom 30.08.2022 eine technische Bewertung des VDI zum Mindestluftdurchsatz bei Ionisations- und Plasmageräten. Danach könnten auf diese Geräte die fachlichen Kriterien nach VDI-EE 4300-14 analog angewandt werden. Da die Reinigung in diesem Fall hauptsächlich bzw. ausschließlich durch diffuse Verteilung von Ionen in der Raumluft erfolge, sei die Reinigungsleistung Prinzip bedingt nicht auf einen Mindestluftdurchsatz oder Mindestluftstrom durch ein Luftreinigungsgerät zurückzuführen. Die Reinigungsleistung sei in diesem Fall in geeigneter anderer Weise durch den Hersteller nachzuweisen.

Mit Schluss-/Rücknahmebescheid vom 08.09.2022 wurde der im Bescheid vom 31.01.2022 unter Vorbehalt bewilligte Zuschuss (Projektförderung) für mobile Luftreinigungsgeräte gem. Nr. 2 der FILS-R-N Richtlinie in Höhe von 222.250,00 EUR auf Grundlage des Prüfungsergebnisses des Verwendungsnachweises unter Beachtung des Höchstbetrags der Zuwendungen auf 0,00 (null) EUR neu festgesetzt (Ziff. I). Die Prüfung des Verwendungsnachweises habe folgende Vorbehalte gegen die Zuwendungsfähigkeit der eingesetzten Lösung ergeben:

1. Prinzip bedingt funktioniere die angeschaffte Technik nicht auf Basis der „Luftumwälzung“. Laut Herstellerangaben betrage der real erzielte Luftdurchsatz lediglich 50 m³/h je Gerät („Netto-Luftdurchsatz“). Damit sei augenscheinlich die verbindliche Vorgabe des „fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatz des Raumvolumens pro Stunde“ aus Nr. 4.1.1 FILS-R-N Richtlinie nicht gewährleistet.

2. Ebenfalls Prinzip bedingt könne Ozon als Nebenprodukt entstehen und in die Raumluft abgegeben werden. Potenziell entstandenes Ozon werde nicht im Gerät zurückgehalten oder gefiltert. Laut Herstellerangaben sei im vorliegenden Fall zwar die „Ozonbildung vernachlässigbar gering“ aber offenbar eben nicht „Null“, wie in Nr. 4.1.4 FILS-R-N Richtlinie gefordert.

Hinsichtlich des zweiten Vorbehalts wäre gegebenenfalls eine unabhängige technische Bewertung der eingesetzten Technik notwendig. Nachdem allerdings die gewählte Lösung bereits auf Basis des ersten Vorbehaltes den Vorgaben der Richtlinie wiederspreche, sei die Klägerin mit Schreiben vom 11.05.2022 zum Sachverhalt angehört worden. (…) – Ziff. II – Hilfsweise wurde der Zuwendungsbescheid vom 31.01.2022 zurückgenommen (Ziff. III). Die Rücknahme stütze sich auf Art. 48 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 und 4 BayVwVfG. Die Prüfung des Verwendungsnachweises habe ergeben, dass die technischen Vorgaben der Richtlinie nicht eingehalten würden. Beim Zuwendungsbescheid vom 31.01.2022 handele es sich demnach um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt, welcher die Voraussetzung für eine einmalige Geldleistung sei. Die Entscheidung für eine Rücknahme werde nach pflichtgemäßem Ermessen im Interesse einer wirtschaftlichen Verwendung staatlicher Fördermittel getroffen. Die Staatsverwaltung entscheide, welche technischen Lösungen sie fördere und welche nicht. Sie könne daher, auch unter dem Aspekt der Gleichbehandlung aller Antragsteller, auf der Einhaltung der Förderrichtlinie bestehen. Sie brauche sich nicht im Einzelfall auf schwierige technische Diskussionen einzulassen, ob nicht eine andere als eine richtliniengerechte Lösung den Zuwendungszweck auch erfülle. Das Interesse der Klägerin am Bestand sei nur sehr eingeschränkt schutzwürdig. Die Klägerin habe unter grober Missachtung zentraler Fördervorschriften eine diesen nicht entsprechende Anschaffung getätigt und zudem bei Antragstellung bestätigt, dass die Zuwendungsvoraussetzungen vorlägen. Weiterhin hätte für die Klägerin jederzeit die Möglichkeit bestanden, sich vor Anschaffung der Geräte zu erkundigen, ob mit förderrechtlichen Problemen zu rechnen sei. Auf die Begründung des Bescheids wird im Einzelnen Bezug genommen.

Mit Schriftsatz vom 26.10.2022, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am selben Tage, ließ die Klägerin hiergegen Klage erheben.

Der Beklagte beantragt mit Schreiben vom 23.11.2022

Klageabweisung.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen, dass die von der Klägerin beschafften Geräte die nach der aktuellen Richtlinienlage genannten Voraussetzungen nicht erfüllten. Aus der Internetpräsenz des StMUK und den dortigen „FAQ: Häufig gestellte Fragen und Antworten zum Landesprogramm“ zur Frage „Sind die Vorgaben der Förderrichtlinie zu Luftdurchsatz und Schalldruckpegel bei mobilen Luftreinigungsgeräten zwingend?“ ergebe sich, dass das Erfordernis eines mindestens fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes auch auf Luftreinigungsgeräte mit Plasmatechnologie anzuwenden sei. Dies sei ebenfalls entsprechend in den den Regierungen vom StMUK übermittelten Vollzugshinweisen geregelt. Damit sei eine eindeutige Aussage für den Richtlinienvollzug und damit die ständige Verwaltungspraxis durch die hierfür entscheidungszuständige Stelle getroffen worden. Speziell zu den streitgegenständlichen Geräten habe das StMUK in seinem Schreiben vom 17.06.2022 dies auch ausdrücklich mitgeteilt.

Mit Schriftsatz vom 22.06.2023 beantragt die Klägerin:

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Schluss-/Rücknahmebescheids vom 08.09.2022 verpflichtet, der Klägerin die beantragte Projektförderung für mobile Luftreinigungsgeräte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu gewähren.

Hilfsweise:

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Schluss-/Rücknahmebescheids vom 08.09.2022 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Bewilligung eines Zuschusses für mobile Luftreinigungsgeräte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Geräte der Cubusan-Reihe des Herstellers … erfüllten objektiv die Kriterien der FILS-R-N Richtlinie. Im „Whitepaper“ des Herstellers erläutere dieser, weshalb das Erfordernis des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes erfüllt werde. Aus den beigebrachten Fachgutachten ergebe sich ferner, dass beim Betrieb der Geräte auch kein Ozon mit Signifikanz gebildet werde. Weiterhin entsprächen die beschafften Luftreinigungsgeräte auch den „Prüfkriterien für mobile Luftreiniger“ des VDI vom 20.07.2021. Die Klägerin sei der Auffassung, dass sich der Beklagte und seine Fachministerien im Rahmen der Neufassung der FILS-R-N Richtlinie nicht hinreichend mit den Technologien und Wirkweisen der erstmals zugelassenen Geräte mit UV-C-Technologie, mit Ionisations- und Plasmatechnologie oder einer Kombination aus diesen Wirkweisen befasst hätten. Andernfalls wäre erkannt worden, dass die neu zugelassenen Technologien einerseits und die andererseits kategorische Forderung eines fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes des Raumluftvolumens pro Stunde für jede Technologie nicht zwanglos zusammenpassten und nicht formal erfüllbar seien, sodass diese Vorgabe die neu zugelassenen Technologien praktisch und faktisch ausschließe. Es sei einfach eine technische Anforderung aus den ersten beiden Förderrunden mit Luftfiltertechnologie in die dritte Runde übernommen und für alle Technologien generalisiert übernommen worden. Eine sachlich-fachliche und nachvollziehbare Rechtfertigung dieser Anforderung werde an keiner Stelle geliefert oder begründet.

Diese generelle Anforderung in den FILS-R-N Richtlinie mache diese insoweit rechtswidrig. Eine darauf gestützte Ablehnung der Förderung sei damit ebenfalls rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten.

Hierzu führte der Beklagte mit Schreiben vom 18.07.2023 aus, dass es dem Richtliniengeber unbenommen bleibe, an dem Erfordernis eines Mindest-Luftdurchsatzes festzuhalten, so wie es ihm auch freistehe, die Förderungsvoraussetzungen nach seinem Ermessen auch in sonstiger Hinsicht näher auszugestalten. Das StMGP habe mitgeteilt, dass die fachlichen Ausführungen zu den technischen Anforderungen von förderfähigen mobilen Luftreinigungsgeräten unter Pandemiebedingungen auf den geltenden Vorgaben des Umweltbundesamts und des VDI beruhten. Ergänzungen seien auch vor dem Hintergrund der Klage nicht nötig.

Soweit der Kläger das „Whitepaper“ des Herstellers heranziehe, werde in diesem ausgeführt, dass der Cubusan CP-120 eine „Umwälzungszahl“ von mindestens 8,8 aufweise. Diese werde dort lediglich als Äquivalent zu einem tatsächlichen mindestens fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatz dargestellt. Diesbezüglich habe das StMGP mitgeteilt, dass in den technischen Anforderungen von förderfähigen mobilen Luftreinigungsgeräten ein realer Volumenstrom gefordert werde. Daher würden die angeschafften Luftreinigungsgeräte die Kriterien der Richtlinie des fünf- bis sechsfachen Luftdurchsatzes des Raumvolumens pro Stunde nicht erfüllen und seien daher nicht förderfähig.

Mit Schriftsatz vom 09.02.2024 äußerte sich der Bevollmächtigte der Klägerin u.a. dahingehend, dass sowohl in der Stadt D. (Regierungsbezirk Niederbayern) als auch in der Gemeinde W. (Regierungsbezirk Oberbayern) Cubusan Luftreinigungsgeräte vom Beklagten im Rahmen der FILS-R-N Richtlinie gefördert worden seien.

Der Beklagte teilte am 13.03.2024 diesbezüglich mit, dass im Falle der Stadt D. nicht die klägerseits angeschafften Geräte der Marke Cubusan Gegenstand der Förderung gewesen seien – den Zuschlag im Vergabeverfahren habe ein anderes Unternehmen erhalten. Hinsichtlich der Gemeinde W. sei es tatsächlich zu einer Förderung der Anschaffung von Geräten der Marke Cubusan CP-120 der … GmbH gekommen. Nach Angaben der für den Förderantrag zuständigen Regierung von Oberbayern habe diese sich jedoch nicht mit den technischen Details befasst, sondern sich auf die Angaben im Förderantrag, wonach die Geräte die Voraussetzungen der FILS-R-N Richtlinie einhielten, verlassen. Die Klägerin könne daher nicht beanspruchen, im Wege der Gleichbehandlung genauso gestellt zu werden, da im Falle der Gemeinde W. ebenfalls keine Förderung erfolgt wäre, wenn – richtigerweise – bereits im Förderantrag angegeben worden wäre, dass die Geräte nicht den Richtlinienkriterien entsprächen.

Nachdem von Seiten der Klägerin mit Schriftsatz vom 15.04.2024 vier weitere Fälle benannt wurden, bei denen eine Förderung der Cubusan Luftreiniger durch den Beklagten erfolgt sei (Stadt V., Markt A., Schulverband F., Montessori Schule in M.), ließ sich der Beklagte am 08.05.2024 dahingehend ein, dass nach Rücksprache auch in diesen Fällen die jeweils zuständige Bewilligungsstelle augenscheinlich keine eigenständige behördliche Prüfung der technischen Fördervoraussetzungen unternommen habe. Man habe sich auf die Angaben im Förderantrag verlassen.

Die Beteiligten erklärten sich mit Schriftsätzen vom 08.05.2024 sowie 29.05.2024 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.