Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Approbation als Zahnarzt sowie als Arzt.

Dem im Jahr … geborenen Kläger wurde mit Wirkung vom 22. November 1995 die zahnärztliche und mit Wirkung vom 1. Oktober 1997 die ärztliche Approbation erteilt. Bis 2007 war er als niedergelassener Facharzt für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie in … tätig.

Das Amtsgericht München verurteilte den Kläger mit Urteil vom 15. Oktober 2010 wegen 15 tatmehrheitlichen Fällen des Betrugs in Tatmehrheit mit 6 tatmehrheitlichen Fällen des versuchten Betrugs zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von einem Jahr, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde.

Dagegen legten sowohl der Kläger als auch die Staatsanwaltschaft Berufung ein, die von der Staatsanwaltschaft auf die Rechtsfolgen beschränkt wurde. Am 25. März 2015, dem dritten Tag der Berufungshauptverhandlung, gab der Vorsitzende bekannt, dass zwischen Staatsanwalt und den Verteidigern eine Besprechung stattgefunden hatte. Sodann verpflichtete sich der Kläger gegenüber dem Patienten S zur Zahlung von 3.000,- EUR. Daraufhin stellte das Landgericht in Bezug auf die vom Amtsgericht genannten Taten zum Nachteil des Patienten S das Verfahren nach § 154 Abs. 2 StPO ein. Zudem beschränkte die Verteidigung die Berufung gleichfalls auf die Rechtsfolgen.

Mit seit 25. März 2015 rechtskräftigem Urteil hob das Landgericht München I das vorgenannte Urteil des Amtsgerichts München auf, sprach den Kläger des Betrugs in 6 tatmehrheitlichen Fällen in Tatmehrheit mit 5 tatmehrheitlichen Fällen des versuchten Betrugs schuldig und verurteilte ihn zu einer Gesamtgeldstrafe von 360 Tagessätzen zu je 50 EUR. Der Kläger verzichtete auf Rechtsmittel.

Zur Person des Angeklagten heißt es im Urteil: Ende 2001 übernahm der Kläger die Zahnarztpraxis Dr. K. in der … in … Ende 2005/2006 verlegte er die Arztpraxis in die … Die Zahl der Patienten ging seit 2002 erheblich zurück, so dass der Kläger zum Jahresende 2006 Regelinsolvenz anmeldete. Der Kläger hat kein Vermögen, seine Privatschulden belaufen sich auf 45.000,00 EUR, weil ihn Freunde unterstützten. Er bewohnt ein kleines Zimmer in der Wohnung seines Freundes B in …, für das er keine Miete zahlen muss.

Zur Sache heißt es: Weil die Berufung wirksam auf den Rechtsfolgenausspruch beschränkt wurde, ist der Schuldausspruch des angefochtenen Urteils des Amtsgerichts rechtskräftig geworden (soweit nicht eine Sachbehandlung nach § 154 Abs. 2 StPO im Hinblick auf die zu Lasten des Patienten S begangenen Straftaten erfolgte). Die den Schuldspruch tragenden tatsächlichen Feststellungen sind bindend und unterliegen nicht mehr der Nachprüfung durch die Strafkammer, § 327 StPO. Insoweit wird auf die Gründe des Ersturteils Bezug genommen, die wie folgt niedergelegt sind, soweit sie die Patientin E betreffen:

Der Angeklagte betrieb als approbierter Arzt und Zahnarzt sowie Facharzt für Mund-, Kiefer- und Gesichtschirurgie ab 2001 bis 2005 zunächst in der … und ab 2006 in der … in … eine Zahnarztpraxis. Im Zeitraum vom 16. September 2004 bis 26. Oktober 2005 befanden sich der Patient S und im Zeitraum von 14. April 2005 bis 3. März 2006 die Patientin E in der Zahnarztpraxis des Angeklagten in Behandlung. Beide Patienten bzw. deren Krankenkassen schädigte der Angeklagte finanziell erheblich, indem er diesen gegenüber vorsätzlich falsche und überhöhte privatärztliche Honorarrechnungen stellte, die diese zum Großteil bezahlten bis Zweifel an der Berechtigung der geltend gemachten Forderungen kamen. Dabei rechnete der Angeklagte fast ausschließlich den Steigerungsfaktor 3,5 ab, obwohl – wie er wusste – die Voraussetzungen hierfür nicht vorlagen. Auch rechnete der Angeklagte Leistungen ab, die er nicht erbracht und nicht dokumentiert hatte. Dabei wusste der Angeklagte, dass er nur zur Geltendmachung von erbrachten Leistungen berechtigt war, soweit diese hinreichend dokumentiert und begründet waren. Zudem rechnete der Angeklagte Leistungen mehrfach ab, bzw. über andere Abrechnungsposten zusätzlich, obwohl diese bereits anderweitig vergütet waren. Bei der Patientin E rechnete der Angeklagte 13 Behandlungstage ab, obwohl E in diesen Tagen überhaupt nicht in der Praxis war und behandelt wurde. Aufgrund der eingeholten gerichtlichen Gutachten sowie mehrerer ergänzender Äußerungen muss von einer absichtlichen Falschabrechnung ausgegangen werden. Die Patientin E zahlte auf den geltend gemachten Gesamtrechnungsbetrag in Höhe von 46.504,29 EUR einen Betrag von 33.926,11 EUR, wobei sie um einen zu viel gezahlten Betrag von 15.090,62 EUR geschädigt wurde. In fünf weiteren Fällen versuchte der Kläger von der Patientin E durch vorsätzlich falsche Abrechnung zu Unrecht einen Geldbetrag von 5.469,45 EUR zu erlangen. Insgesamt macht der Kläger gegenüber der Patientin E einen Abrechnungsbetrag in Höhe von 19.050,61 EUR zu Unrecht geltend.

Im Rahmen der Strafzumessung wurde zugunsten des Klägers insbesondere berücksichtigt, dass er nicht vorbestraft ist, keine neuen Delikte begangen hat, die Taten außerordentlich lange zurückliegen und der Kläger seinen Beruf seit etwa zehn Jahren in Deutschland faktisch nicht ausüben konnte. Außerdem wurde zu seinen Gunsten berücksichtigt, dass er wirtschaftlich angeschlagen ist, dass er sich an den von ihm betrügerisch erlangten Geldbeträgen nicht in höchst eigennütziger und verwerflicher Weise bereichert hat, sondern hiervon Schulden getilgt hat und dass das Verfahren schon lange dauert und den Kläger übermäßig belastet. Zu seinen Lasten wurde insbesondere berücksichtigt, dass er wirtschaftlich gesehen einen hohen Schaden angerichtet hat, die Patientin E zu der Behandlung überredet, sie durch übertriebene Darstellung der sonst drohenden Folgen in Angst versetzt und durch die lange und schwierige Behandlung physisch und psychisch sehr belastet sowie auch das Vertrauensverhältnis zwischen ihm als Zahnarzt und der Patientin grob missbraucht hat.

Mit Bescheid vom 19. Januar 2016 widerrief die Regierung von Oberbayern die Approbation des Klägers als Zahnarzt sowie als Arzt wegen Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs und wegen Unzuverlässigkeit. Der Kläger habe sich als unwürdig zur Ausübung des (zahn-)ärztlichen Berufs erwiesen. Die begangenen Straftaten und die damit einhergehende Verurteilung hätten einen Schweregrad erreicht, der dafür ausschlaggebend sei, dass nicht nur das Vertrauensverhältnis zwischen Zahnarzt und Patientin grob missbraucht und damit das Vertrauen in eine patientengerechte Behandlung zerstört worden sei, sondern auch das Vertrauen, das die Öffentlichkeit dem ärztlichen Berufsstand generell entgegenbringe. Weiter fehle dem Kläger jegliches Unrechtsbewusstsein für seine begangenen Taten.

Am 23. Februar 2016 erhob der Kläger Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht München. Das Verfahren wurde mit Blick auf einen Antrag des Klägers auf Wiederaufnahme des Verfahrens vor den Strafgerichten am 17. Februar 2016 zunächst mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 23. März 2016 ruhend gestellt. Das Verwaltungsgericht setzte das Verfahren fort, nachdem der Wiederaufnahmeantrag durch Beschluss des Amtsgerichts Fürstenfeldbruck vom 31. Mai 2016, bestätigt durch Beschluss des Landgerichts München II vom 6. März 2017, rechtskräftig verworfen worden war.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 24. April 2018 erklärten die Beklagtenvertreter, es sei die Möglichkeit gegeben, dass der Kläger die Wiedererteilung der Approbation beantragt und ihm zunächst voraussichtlich für die Dauer von zwei Jahren entsprechende vorläufige Erlaubnisse erteilt werden (§ 8 BÄO). Voraussetzung hierfür wäre das Vorliegen der weiteren persönlichen Voraussetzungen. Der den Widerrufen zu Grunde liegende Sachverhalt werde dem Kläger dann nicht mehr entgegengehalten. Der Klägerbevollmächtigte beantragte Schriftsatzfrist von drei Wochen, um Klagerücknahme unter den genannten Voraussetzungen zu prüfen. Die Beteiligten verzichteten übereinstimmend auf weitere mündliche Verhandlung. Mit Schriftsatz vom 14. Mai 2018 teilte der Klägervertreter mit, dass die Klage nicht zurückgenommen werde. Zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (19. Januar 2016) sei das strafrechtlich festgestellte Fehlverhalten (letzte Tat 1. März 2006) etwa zehn Jahre zurückgelegen. Bei diesem zeitlichen Abstand könne eine Unwürdigkeit nicht mehr angenommen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 18. September 2018 abgewiesen. Das Verhalten des Klägers erfülle den Tatbestand der Unwürdigkeit. Dabei könne der im Strafurteil des Amtsgerichts München vom 15. Oktober 2010 mit Blick auf die Taten zu Lasten der Patientin E festgestellte Sachverhalt zugrunde gelegt werden. Gewichtige Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit dieser Feststellungen bestünden vorliegend nicht. Selbst für den Fall, dass einzelne Rügen des Klägers berechtigt sein sollten, verbliebe immer noch ein Fehlverhalten des Klägers, das sich als schwerwiegender Abrechnungsbetrug darstelle. Davon ausgehend sei der Betrug zu Lasten der Patientin E auch geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Berufsstand der Zahnärzte und Ärzte auf schwere Weise zu schädigen. Der Kläger habe über einen längeren Zeitraum in zahlreichen Fällen Abrechnungsbetrugshandlungen gegenüber seiner Privatpatientin E begangen und dieser einen erheblichen Vermögensschaden zugefügt. Ein solcher Zahnarzt besitze nicht mehr das für seine Berufsausübung erforderliche Ansehen und Vertrauen der Bevölkerung. Hinzu komme, dass der Kläger die Patientin E nach dem Urteil des Landgerichts zu der Behandlung überredet habe, sie durch übertriebene Darstellung der angeblichen Folgen einer unterbliebenen Behandlung in Angst versetzt und das ärztliche Vertrauensverhältnis grob missbraucht habe. Ein Gewinnstreben um jeden Preis stehe in einem unauflösbaren Widerspruch zu dem in der Öffentlichkeit vorhandenen Bild eines helfenden Zahnarztes, der seinen Beruf gewissenhaft und nach den Geboten der ärztlichen Ethik und der Menschenwürde ausübe. Tilgungsreife i.S. des § 51 BZRG sei nicht ersichtlich. Für die hier verhängte Gesamtgeldstrafe von 360 Tagessätzen sei die Tilgungsfrist von zehn Jahren (§ 46 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a BZRG) noch nicht abgelaufen.

Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger angesichts des Zeitraums von etwa zehn Jahren zwischen der letzten Betrugstat Anfang März 2006 und der Widerrufsentscheidung vom 19. Januar 2016 seine Würdigkeit zu jenem letztgenannten und maßgeblichen Zeitpunkt bereits wiedererlangt gehabt habe. Der zur Wiedererlangung der Würdigkeit notwendige Reifeprozess sei noch nicht erfolgreich abgeschlossen gewesen. Der vorliegende Abrechnungsbetrug stelle sich als schwere Straftat mit unmittelbarem Bezug zum Wirkungskreis des Zahnarztes dar, so dass regelmäßig ein Reifeprozess von mindestens acht Jahren zu absolvieren sei (OVG Lüneburg, B.v. 29.7.2015 – 8 ME 33/15 – juris Rn. 21, 29). Der Reifeprozess habe hier – ausgehend von der letzten Tathandlung im März 2006 – etwa 10 Jahre angedauert. Während dieser Zeit sei der Kläger aber vollständig unter dem Druck der gegen ihn geführten straf- und approbationsrechtlichen Verfahren gestanden. Der Reifung in diesem Zeitraum komme daher geringeres Gewicht zu. Bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände, die einerseits durch die Dauer des Strafverfahrens, ein faktisches Ruhen der ärztlichen Approbation in Deutschland und das Ausbleiben neuer Vorwürfe geprägt sei, andererseits aber auch durch einen groben Missbrauch des Vertrauensverhältnisses zur Patientin E, den Druck der genannten Verfahren, ein Fehlen jeglicher Einsicht in das verwirklichte Unrecht sowie Bemühungen des Klägers auch über das zur eigenen Verteidigung Notwendige hinaus die Integrität der Patientin E anzugreifen und sie unter Preisgabe vorgeblicher Details aus Patientengesprächen als psychisch labil darzustellen (vgl. Behördenvorgang Bd. I, Bl. 100 f., Bl. 123), erscheine es hier angemessen eine Reifedauer von allenfalls fünf Jahren anzurechnen. Damit sei, auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht die Annahme gerechtfertigt, dass zukünftig das Vertrauensverhältnis zu den Patienten gesichert und damit eine Gefahr für die Volksgesundheit als wichtiges Gemeinschaftsgut ausgeschlossen sei.

Der Kläger hat gegen das am 22. Oktober 2018 zugestellte Urteil am 22. November 2018 die Zulassung der Berufung beantragen lassen.

Mit Schriftsatz vom 18. März 2020 wiederholte der Beklagte inhaltlich den in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht unterbreiteten Vergleichsvorschlag.

Der Klägervertreter erwiderte, dass einem entsprechenden Vergleichsvorschlag nicht zugestimmt werde. Der Kläger kämpfe in erster Linie für seine Rehabilitation und sei nicht bereit seine Klagen gegen den Widerruf seiner Approbationen zurückzunehmen. Der Kläger habe vielmehr wegen seines Interesses auf Rehabilitation einen neuerlichen Antrag auf Wiederaufnahme des Strafverfahrens gestellt. Da der Beklagte jedenfalls im Falle eines Antrags des Klägers auf Wiedererteilung der Approbationen verpflichtet wäre, diese sofort zu erteilen, gelte der Grundsatz, dass man nichts fordern könne, was man unverzüglich zurückzugeben verpflichtet sei.

Mit Beschluss des Amtsgerichts Fürstenfeldbruck vom 8. April 2020 wurde der Wiederaufnahmeantrag des Klägers abgelehnt. Dagegen legte der Kläger am 20. April 2020 sofortige Beschwerde ein. Mit Beschluss des Landgerichts München II vom 10. Juli 2020 wurde die sofortige Beschwerde als unbegründet verworfen. Dagegen erhob der Kläger am 20. August 2020 Verfassungsbeschwerde. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen (Entscheidung vom 10. Januar 2023).

Mit Beschluss vom 7. Mai 2020 ordnete der Senat das Ruhen des Verfahrens an und setzte das Verfahren am 19. Februar 2024 fort.

Der Kläger hat seine mit Beschluss des Senats vom 22. März 2024 zugelassene Berufung wie folgt begründet: Zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung hätten die strafgerichtlich festgestellten Verfehlungen bereits neun bzw. zehn Jahre zurückgelegen. Dass zwischen dem Urteil des Amtsgerichts München vom 15. Oktober 2010 und der Berufungsentscheidung fast fünf Jahre vergangen seien, liege an einer erfolgreichen Verfassungsbeschwerde des Klägers. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung dürfe ein Widerruf nicht mehr erfolgen, wenn die Voraussetzungen zur Wiedererteilung zum maßgeblichen Zeitpunkt vorliegen. Ergebe die Gesamtbetrachtung einen zu Tage getretenen inneren Reifeprozess zur Kompensation der zu Tage getretenen charakterliche Mängel, so könne und dürfe die Approbation nicht widerrufen werden. Hierzu sei in erster Instanz bereits vorgetragen worden, dass der Kläger nur noch aushilfsweise praktiziert habe und nicht mehr in Form einer eigenen Praxisführung. Der Kläger sei in der Zeit zwischen letzter Verfehlung und Behördenentscheidung (etwa zehn Jahre) stets mit den ihm zur Last gelegten Verfehlungen konfrontiert gewesen und ihm seien die Auswirkungen seiner Verfehlungen Tag für Tag vor Augen geführt worden. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass einer Reifung in diesem Zeitraum geringeres Gewicht zukommen müsse. Vielmehr bestehe der entscheidende Unterschied dann, wenn ein Arzt in dieser Zeit unverändert seiner beruflichen Tätigkeit nachgehe, da sich dann nicht von selbst verstehe, dass er sich in dieser Zeit in derselben Weise mit den Konsequenzen eines entsprechenden Fehlverhaltens auseinandergesetzt habe. Das Verwaltungsgericht habe im Rahmen der Überprüfung der Gesamtwürdigung der Umstände ausgeführt, dass diese durch die Dauer des Strafverfahrens, ein faktisches Ruhen der ärztlichen Tätigkeit in Deutschland und das Ausbleiben neuer Vorwürfe geprägt sei. Zu Lasten habe es das Fehlen jeglicher Einsicht einbezogen. Dieser Vorwurf verkenne aber, dass der Kläger die Notwendigkeit richtiger Abrechnungen sowie auch die Notwendigkeit gegen (zahn-)ärztlichen Abrechnungsbetrug in voller Härte vorzugehen, ohne Einschränkung einsehe. Er habe umfassend erfahren und erlebt, was es bedeute hier in vorwerfbarer Weise Fehler zu machen. Dass er mit der (Un-)richtigkeit der rechtskräftigen strafgerichtlichen Entscheidungen hadere und diese nicht akzeptieren wolle, sei kein Zeichen fehlender Reife, sondern Ausdruck eines festen Glaubens in das Rechtssystem. Eine Abwägung, die dies anders bewerte, sei nicht rechtsfehlerfrei. Selbiges gelte für die Einbeziehung der inhaltlichen Darlegung eines Patientengesprächs. Die dargelegte Abwägungsproblematik stelle letztlich einen Ausfluss des Übermaßverbots dar.

Darüber hinaus müsse als weiterer Aspekt in die gerichtliche Entscheidung die lange (gerichtliche) Verfahrensdauer einfließen. Verfahrensgegenstand sei ein Verhalten des Klägers, das nunmehr 18 Jahre zurückliege. Seit dieser Zeit sei es zu keinerlei neuen Vorwürfen gekommen. Der Kläger habe in diesen 18 Jahren aushilfsweise praktiziert, dabei vor allem im Ausland und in einem Umfang und einer Form, die schon eher als karitativ bezeichnet werden müsse. Der Kläger habe ebenso wie jeder andere ein Recht auf Resozialisierung und damit auch in gewisser Weise ein Recht auf Vergessen. Nach nunmehr 18 Jahren sollte ihm dieses Recht auch gewährt werden. Auf § 51 BZRG sei hingewiesen. Zwischenzeitlich bestünden keine Zweifel mehr daran, dass dem Kläger die Approbationen auf seinen Antrag hin unmittelbar nach Rechtskraft der Entziehung erteilt werden müssten. Eine Gerichtsentscheidung, die bei dem dargelegten Ablauf der Verfahren die Behördenentscheidung im Jahr 2024 aufrechterhalte, nur um dem Kläger die Notwendigkeit einer Neubeantragung seiner Approbationen aufzubürden, würde den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen.

Der Kläger beantragt,

Unter Aufhebung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 18. September 2018 wird der Bescheid des Beklagten vom 19. Januar 2016 aufgehoben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Entgegen den Ausführungen der Klägerseite dürfe die Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufsbescheides des Beklagten vom 18. September 2018 nicht berücksichtigt werden, da es hierbei ausschließlich auf die Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankomme. Unstrittig sei auch, dass vorliegend der rechtskräftig festgestellte Sachverhalt aus dem Strafverfahren zur Beurteilung der Würdigkeit des Klägers herangezogen werden könne. Es sei nicht ersichtlich, wie der Sachverhalt noch besser hätte aufgeklärt werden können. Hinzu komme, dass der Kläger in sämtlichen strafrechtlichen Berufungs- und Wiederaufnahmeverfahren unterlegen sei. Im Hinblick auf das Vorbringen zur Verfahrensdauer sei anzumerken, dass der Kläger maßgeblich zu dieser beigetragen habe. Auch nach Abschluss des strafrechtlichen Verfahrens zeige der Kläger keine Einsicht, so dass nicht davon auszugehen sei, dass er einen inneren Reifeprozess durchlaufen habe. Auch sei der Widerruf im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht deshalb rechtswidrig, weil dem Kläger heute die Approbation auf seinen Antrag hin unmittelbar wiedererteilt werden müsste. Vielmehr sei die Frage der Wiedererteilung der Approbation für die Rechtmäßigkeit des Widerrufs nicht relevant. Die Wiedererteilung stelle ein eigenständiges Verfahren dar. Der Abschluss des behördlichen Widerrufsverfahrens bewirke eine Zäsur, durch die eine Berücksichtigung danach eintretender Umstände einem späteren Wiedererteilungsverfahren zugewiesen werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie auf die Behördenakten Bezug genommen. Wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf das Sitzungsprotokoll vom 2. Juli 2024 verwiesen.