Die Klägerin begehrt für ein Einzelbaudenkmal die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung des 2. Dachgeschosses zu Wohnraum unter Einbau von vier Fenstern in die Dachfläche.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Fl.Nr. … der Gemarkung ... (A.-Straße ...), das mit einem Einzelbaudenkmal (alte Post) bebaut ist. Sie beantragte bei der Beklagten (Bauantrag Az.: 1..., eingegangen am 8. Dezember 2021) die Erteilung einer Baugenehmigung für den Einbau von vier sog. Lackerfenstern (großflächige Lamellenfenstern) und Nutzungsänderung der 2. DG-Ebene von Speicherzu Wohnraum. Bereits im Jahr 2021 hatte die Klägerin (im Verfahren der Beklagten: Az.: 2...) die Baugenehmigung zum Ausbau des Dachgeschosses in zwei Wohneinheiten und Anbau von Balkonen sowie Errichtung einer Gaube erhalten. Die im Verfahren beteiligte Fachstelle der Beklagten „Untere Denkmalschutzbehörde“ teilte in ihrer Stellungnahme vom 3. Februar 2022 mit, die streitgegenständliche Planung sei dem Bayerischen Landesamt für Denkmalpflege (BLfD) vorgestellt worden, das sich wie folgt denkmalfachlich geäußert habe:

„Das Baudenkmal A.-Straße ... ist mit folgendem Text in die Denkmalliste eingetragen: „Ehemaliges Postgebäude, zweigeschossiger, giebelständiger Satteldachbau mit vorgesetztem, halbrundem Treppenhaus im Süden und östlich erdgeschossigem Anbau mit Satteldach, Blankziegel, von ... und ..., 1931; Ummauerung und Wartehalle, gleichzeitig.“

Weiter führt die Fachstelle aus, das überlieferte Erscheinungsbild des Denkmals werde ganz wesentlich von einem hochaufragenden, steilen Satteldach geprägt, da es eine geschlossene Ziegeldeckung aufweise, die nur im 1. DG von wenigen Satteldachgauben und im Bereich des an der Südseite vorspringenden Treppenturms unterbrochen ist. Im Rahmen eines dem jetzigen Antrag vorausgegangen Verfahrens zum Ausbau des Daches habe das Bayerische BLfD bereits weitrechende Zugeständnisse gemacht. Mit dem nun darüber hinaus geplanten Ausbau des Daches, insbesondere jedoch mit dem Einbau großflächiger Lamellenfenster in die Dachhaut, bestehe aus denkmalfachlicher Sicht kein Einverständnis. Die gewünschten Verglasungen würden in der bislang weitgehend geschlossenen Dachhaut störend wirken und das Erscheinungsbild und die Wirkung des Baudenkmals erheblich beeinträchtigen, zumal die südliche Dachfläche von der A.-Straße und von der B.-Straße aus voll einsehbar sei. Die vorgelegte Planung müsse aus Sicht des BLfD abgelehnt werden.

Die vom BLfD vorgetragenen denkmalfachlichen Belange seien zutreffend. Das Gebäude sei genutzt und sein Erhalt damit wirtschaftlich gesichert, in der Vergangenheit seien für Nutzungs- und Veränderungswünsche der Eigentümerin bereits weitgehende Zugeständnisse gemacht worden. Die beantragte Maßnahme würde das Baudenkmal in seiner Wirkung erheblich beeinträchtigen, der Antrag sei deshalb aus der Sicht der Unteren Denkmalschutzbehörde abzulehnen.

Mit Bescheid vom 8. März 2022 (Az.: 1...) lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für das beantragte Vorhaben ab. In den Gründen ist ausgeführt, dass das Vorhaben Vorschriften widerspreche, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen seien (Art. 68 Abs. 1 Bayerische Bauordnung (BayBO)). Das Vorhaben widerspreche denkmalschutzrechtlichen Vorschriften. Auf die weitere Bescheidsbegründung wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 6. April 2022 ließ die Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg (Au 5 K 22.900) gegen den Bescheid der Stadt ... vom 8. März 2022 erheben. Die Berichterstatterin führte am 14. Dezember 2022 einen nichtöffentlichen Augenscheinstermin durch, auf dessen Protokoll samt Lichtbildern Bezug genommen wird. Im Rahmen der zum Klageverfahren durchgeführten mündlichen Verhandlung am 2. Februar 2023 hob die Beklagte den Bescheid vom 8. März 2022 auf, nachdem die Kammer darauf hingewiesen hatte, dass einiges dafür spreche, dass der Bescheid die Anforderungen an die Ausübung des der Behörde nach Art. 6 Bayerisches Denkmalschutzgesetz (BayDSchG) eröffneten Ermessens nicht ausreichend erfülle und überdies auch ein Ermessensausfall in Betracht komme.

Im Nachgang ließ die Klägerin auf Anfrage der Beklagten mitteilen, sie halte an dem Bauantrag fest und bitte um einen Gesprächstermin, um eine einvernehmliche Lösung zu finden; ggf. wünsche sie den Erlass eines rechtmittelfähigen Bescheids.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 10. Mai 2023 (Gz.: 1...) wurde der Antrag vom 8. Dezember 2021 auf Erteilung einer Baugenehmigung für das Bauvorhaben „Einbau von vier Lackerfenstern und Nutzungsänderung der 2. DG-Ebene von Speicher- zu Wohnraum“ abgelehnt. Der Bescheid vom 8. März 2022 wurde gemäß Protokoll des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. Februar 2023 aufgehoben (Ziffer 1 des Bescheides). Zur Begründung ist ausgeführt, dass die beantragte Baugenehmigung versagt werde, da das Bauvorhaben öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspreche, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind (Art. 68 Abs. 1 BayBO). Das Vorhaben widerspreche Bauplanungsrecht. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Nr. 1 BayDSchG sei u.a. die Veränderung von Baudenkmälern erlaubnispflichtig. Diese Erlaubnis könne versagt werden, soweit gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprächen. Das überlieferte Erscheinungsbild des Denkmals werde ganz wesentlich von einem hochaufragenden, steilen Satteldach geprägt, das eine geschlossene Ziegeldeckung aufweise, die nur im 1. DG von wenigen Satteldachgauen und im Bereich des an der Südseite vorspringenden Treppenturms unterbrochen sei. Mit dem geplanten Ausbau des Daches, insbesondere jedoch mit dem Einbau großflächiger Lamellenfenster in die Dachhaut, bestehe aus denkmalfachlicher Sicht kein Einverständnis. Die gewünschten Verglasungen würden in der bislang weitgehend geschlossenen Dachhaut störend wirken und das Erscheinungsbild und die Wirkung des Baudenkmals erheblich beeinträchtigen, zumal die südliche Dachfläche von der A.-Straße und von der B.-Straße aus voll einsehbar sei. Die Entscheidung über die Ablehnung werde daher nach pflichtgemäßem Ermessen getroffen, sie sei die geeignete Maßnahme um baurechtmäßige Zustände zu erhalten. Die Ablehnung des beantragten weiteren Dachausbaus sei auch angemessen, da das Interesse der Allgemeinheit an der Erhaltung des Denkmals höher zu bewerten sei, als die wirtschaftlichen Interessen der Bauherrin an einer größtmöglichen Ausnutzung des Gebäudes. Im Rahmen eines dem jetzigen Antrag vorausgegangenen Verfahrens zum Ausbau des Daches habe die Bauaufsichtsbehörde bereits weitreichende Zugeständnisse gemacht (siehe 3...).

Der Bescheid vom 10. Mai 2023 wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegen Empfangsbekenntnis am 16. Mai 2023 zugestellt.

Mit Schreiben vom 14. Juni 2023, bei Gericht eingegangen am 15. Juni 2023, ließ die Klägerin Klage erheben und beantragen,

1. Den Bescheid der Beklagten vom 10. Mai 2023 (Az. 1...) aufzuheben,

2. Die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin zu ihrem Bauantrag vom 10. Januar 2022 eine Fiktionsbescheinigung nach Art. 42 Abs. 3 BayVwVfG i.V.m. Art. 68 Abs. 2 BayBO auszustellen,

3. Hilfsweise: Die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung erneut unter Berücksichtigung der Rechtssauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Zur Klagebegründung ist ausgeführt, der Ablehnungsbescheid vom 10. Mai 2023 sei zu Unrecht erlassen worden. In der Zwischenzeit sei für den Bauantrag der Klägerin vom 8. Dezember 2021 bzw. 10. Januar 2022 Genehmigungsfiktion nach Art. 42a Abs.1 Satz 1 BayVwVfG eingetreten. Die Beklagte habe zu dem Bauantrag Unterlagen nachgefordert, welche die Klägerin mit Schreiben vom 10. Januar 2022, Eingang bei der Beklagten am 11. Januar 2022, nachgereicht habe. Die Genehmigungsfiktionsfrist habe somit am 1. Februar 2022 begonnen und hätte nach drei Monaten am 2. Mai 2022 geendet. In der Zwischenzeit habe die Beklagte zwar den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 8. März 2022 abgelehnt und es sei damit die Fiktionsfrist bereits vor ihrem Ablauf geendet, der Ablehnungsbescheid vom 8. März 2022 sei allerdings in der mündlichen Verhandlung am 2. Februar 2023 aufgehoben worden. Das Gesetz treffe keine Regelung dazu, ob die Fiktionsfrist in einem solchen Fall erneut zu laufen beginne. Nachdem Sinn und Zweck der Fiktionsfrist die Verfahrensbeschleunigung sei, würde diese völlig konterkariert werden, wenn es den Behörden möglich wäre, allein durch (negative) Entscheidung und Aufhebung dieser Entscheidung die Fiktionsfrist auszuhebeln. Dahingestellt bleiben könne, ob die Fiktionsfrist in einem solchen Fall gehemmt oder unterbrochen werde, weil in beiden Fällen die Genehmigungsfiktionsfrist bereits abgelaufen sei. Für den Fall der Hemmung wäre das Ende der Genehmigungsfiktionsfrist am 30. März 2023 gewesen. Für die Annahme einer Unterbrechung endete die Genehmigungsfiktionsfrist am 2. Mai 2023. In beiden Fällen wäre die Genehmigungsfiktionsfrist vor Erlass des hier streitgegenständlichen Bescheides vom 10. Mai 2023 abgelaufen. Damit habe die Klägerin Anspruch auf Ausstellung der Bescheinigung nach Art. 42a Abs. 3 BayVwVfG.

Bei Annahme, dass die Genehmigungsfiktionsfrist doch nicht eingetreten sei, sei jedenfalls die beantragte Baugenehmigung zu Unrecht aus Gründen des Denkmalschutzes versagt worden. Das Vorhaben widerspreche nicht öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen seien, insbesondere nicht Denkmalschutzrecht. Selbst wenn – den Einschätzungen des BLfD folgend – von einer Denkmaleigenschaft des Gebäudes auszugehen sei, bedeute dies nicht, dass zwingend die Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 2 BayDSchG und damit die Baugenehmigung versagt werden müsse. Es handele sich hier um eine zu treffende Ermessensentscheidung, bei der die für und gegen eine Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechenden Umstände des Einzelfalls unter Würdigung insbesondere auch der Belange des Denkmaleigentümers abzuwägen seien. Es liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor, da nicht erkennbar sei, dass das Gebäude eine derart überragende denkmalschutzrechtliche Bedeutung habe, die jegliche Eigentümerinteressen überlagere. Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung über die Erteilung (wohl eher: Ablehnung) der Baugenehmigung keine Ermessensentscheidung getroffen. Sie habe vielmehr die Gründe, die vom BLfD formuliert worden seien, unverändert übernommen, ohne dabei eigene Ermessensgesichtspunkte einzubringen. Der Zusatz, dass die Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen getroffen worden sei, stelle eine reine Floskel dar. Zu Gunsten der Klägerin seien allein deren wirtschaftliche Interessen angeführt worden. Es sprächen jedoch, wie schon in der mündlichen Verhandlung vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht am 2. Februar 2023 explizit herausgearbeitet, auch weitere Ermessensgesichtspunkte für die Erteilung der Baugenehmigung zu Gunsten der Klägerin. Abgesehen von der wirtschaftlichen Nutzung des Gebäudes seien insbesondere folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen: Schaffung dringend benötigten Wohnbauraums, geringe Bedeutung des Denkmals, faktische Uneinsehbarkeit von Norden, nicht geschützte Einsehbarkeit von Süden und Genehmigung des Einbaus solcher Dachflächenfenster in vergleichbaren Fällen.

Die Beklagte legte die Behördenakte vor und beantragt mit Schreiben vom 11. Juli 2023,

die Klage abzuweisen.

Die Genehmigungsfiktion sei im vorliegenden Fall nicht eingetreten. Die Behörde habe über den Bauantrag (fristgerecht) mit Bescheid vom 8. März 2022 entschieden und diesen abgelehnt. Erst im Rahmen des anschließenden Klageverfahrens sei aufgrund der vorläufigen Rechtsauffassung des Gerichts der Ablehnungsbescheid zurückgenommen worden, da Zweifel bezüglich einer fehlerfreien Ermessensausübung bestanden hätten. Mit dieser (negativen) Entscheidung sei die Frist gewahrt worden, da als Entscheidung sowohl die vollständige oder teilweise Genehmigung wie auch die Antragsablehnung zu sehen sei. Auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung komme es nicht an. Eine Entscheidung sei selbst der nichtige Verwaltungsakt. Für diese Auslegung spreche, dass die Behörde zumindest den Rechtsschein einer Entscheidung gesetzt habe. Sie sei also nicht untätig geblieben, was durch Art. 42a BayVwVfG sanktioniert werden solle. Sie habe auch den Antrag im Sinne des für die Fiktionsvorschriften zugrundeliegenden Art. 13 Abs. 4 DLRL (Dienstleistungsrichtlinie) „beantwortet“. Dasselbe gelte, wenn ein Rechtsbehelf gegen den Verwaltungsakt eine aufschiebende Wirkung auslöse oder dieser später zurückgenommen werde (vgl. Schoch/Schneider/Baer, VwVfG, § 42a Rn. 46; NK-VwVfG/Michael Uechtritz, VwVfG, § 42a Rn. 38). Sei eine Entscheidung über den Genehmigungsantrag erlassen worden, beginne die Entscheidungsfrist nicht erneut (oder weiter) zu laufen, wenn die Genehmigungsentscheidung später nach Art. 48 ff. BayVwVfG oder im Rechtsbehelfsverfahren aufgehoben werde. Jeder Antrag löse nur einmal den Beginn der Entscheidungsfrist aus, die damit nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens durch die fingierte oder tatsächlich erlassene Genehmigungsentscheidung „erschöpft“ ist (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 42a Rn. 1). Wie auch das OVG Lüneburg ausgeführt habe, sei Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion allein, die Genehmigungsbehörde zu einer zügigen Entscheidung anzuhalten. Eine nachträgliche Korrektur solle durch die Regelung zur Genehmigungsfiktion nicht verhindert werden. Entscheidend sei, dass – wie hier erfolgt – innerhalb der Entscheidungsfrist eine Entscheidung durch die Genehmigungsbehörde getroffen werde (OVG Lüneburg, B.v. 20.5.2016 – 7 ME 50/16 – juris zur entsprechenden Genehmigungsfiktion in § 15 Abs. 1 Satz 5 Personenbeförderungsgesetz – PBefG). Hinzu komme, dass der Gesetzgeber mit den weiteren Verfahrensvorschriften in Art. 68 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayBO ersichtlich nur den Fall der erstmaligen Entscheidung über den eingereichten Bauantrag regeln wollte. Anknüpfungspunkt für die Berechnung der Fristen sei also die Einreichung des Bauantrags. Weitere explizite Regelungen für den Fall, wie etwa hier gegeben, regele das Gesetz nicht. Sollte der Gesetzgeber tatsächlich gewollt haben, dass entgegen der gerade dargelegten Rechtsauffassung die Fiktionsfrist quasi wieder „auflebe“, lasse er die Anwender mangels weiterer Regelungen völlig im Unklaren. Auch die Klägerin selbst sei unschlüssig darüber, wie die zweite Fristberechnung ablaufen solle.

Zur denkmalschutzrechtlichen Beurteilung habe das BLfD zum Klagevorbringen im Wesentlichen dahingehend Stellung genommen, dass das Ziel der Denkmalverträglichkeit vorgebe, durchzuführende Maßnahmen dahingehend zu optimieren, dass die Denkmäler möglichst unverfälscht erhalten würden. Die von der Klägerin verfolgten Planungen würden jedoch zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes und des Charakters des Denkmals führen und dieses verfälschen. Dies ergebe sich insbesondere aus der fachlichen Stellungnahme vom 3. Februar 2022, auf die verwiesen werde. Die beabsichtigten Lamellenfenster wären in der ansonsten geschlossenen, ziegelgedeckten Dachfläche als große Glasflächen materiell fremd, würden sich gegenüber den umgebenden, ziegelgedeckten Flächen deutlich abzeichnen und dadurch das Erscheinungsbild des Gebäudes erheblich beeinträchtigen. Im Rahmen der rechtlich fehlerfreien Ermessensausübung seien die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin berücksichtigt. Das Interesse an der Erhaltung des Denkmals sei höher zu bemessen als das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der größtmöglichen Ausnützung des Gebäudes. Dazu werde auf die bereits weitreichenden Zugeständnisse zum Ausbau des Daches (siehe Genehmigung 3...) verwiesen, wodurch die Nutzung des Dachraums als Wohnraum und damit die wirtschaftliche Nutzung des Dachgeschosses bereits ermöglicht worden sei. Der Einbau großflächiger Verglasungen in der Dachebene sei weder zur Erhaltung noch zur sinnvollen oder wirtschaftlichen Nutzung des Gebäudes erforderlich, sondern dies diene in erster Linie einem größeren Wohnkomfort und wirtschaftlichen Interessen durch den Erlös höherer Mieteinnahmen oder eines höheren Verkaufspreises. Eine wirtschaftliche Nutzung von EG, OG und Dachraum sei auch ohne die gewünschten großflächigen Verglasungen ohne weiteres möglich. Zudem räume der Gesetzgeber der Schaffung von Wohnraum gegenüber dem Denkmalschutz auch keinen Vorrang ein. Wie bereits im Augenscheinstermin des vorangegangenen Klageverfahrens vor Ort eingesehen, seien beide Dachflächen voll einsehbar. Auch seien keine Vergleichsfälle bekannt, in denen der Einbau von sog. Lackerfenstern an einem Denkmal in so exponierter Lage und vom öffentlichen Raum so gut einsehbaren Dachflächen erlaubt bzw. genehmigt worden wäre. Sollte die Klägerin wie im vorangegangenen Klageverfahren auf das Denkmal C.straße ... in ... anspielen, werde auf die im vorangegangenen Klageverfahren (Au 5 K 22.900) hierzu abgegebene Stellungnahme des BLfD vom 14. November 2022 Bezug genommen.

In der Sache wurde am 14. März 2024 mündlich verhandelt; auf das Protokoll zur mündlichen Verhandlung wird verwiesen. Im Übrigen wird ergänzend auf die Gerichtsakten in diesem Verfahren sowie im Verfahren Au 5 K 22.900 sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.