Die zulässige Klage ist erfolgreich.

Der Bescheid des Landratsamtes Würzburg vom 26. Februar 2024, mit dem für den Fall, dass die Kläger der Verpflichtung gemäß Nr. 1 des Bescheids des Gesundheitsamts Würzburg vom 31. August 2023 nicht innerhalb der genannten Frist nachkommen, ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 600,00 EUR pro Personenberechtigtem angedroht wird, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Bei der mit Nr. 1 des Bescheids vom 26. Februar 2024 erfolgten Feststellung, dass die Kläger die Verpflichtung gemäß Nr. 1 des Bescheids des Gesundheitsamtes Würzburg vom 31. August 2023 umzusetzen haben, handelt es sich mangels Regelungsabsicht lediglich um eine wiederholende, nicht selbständig angreifbare Verfügung (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 24. Auflage 2023, § 35 Rn. 98a). Diese ist nicht streitgegenständlich. Die Anordnung in Nr. 1 des Bescheids vom 31. August 2023 ist Gegenstand des Verfahrens W 8 K 23.1440. Auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 10. Juni 2024 in diesem Verfahren wird Bezug genommen.

Die auf Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Würzburg vom 26. Februar 2024 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 VwZVG) und auch im Übrigen zulässig.

Die Klage ist auch begründet.

Rechtsgrundlage für die Androhung des Zwangsgeldes sind Art. 29, 30, 31 und 36 VwZVG. Nach Art. 29 Abs. 1 VwZVG kann ein Verwaltungsakt, mit dem die Vornahme einer Handlung oder eine Duldung gefordert wird, mit Zwangsmitteln im Sinne des Art. 29 Abs. 2 VwZVG vollstreckt werden. Gemäß Art. 36 Abs. 1 VwZVG müssen Zwangsmittel schriftlich unter Bestimmung einer angemessenen Frist zur Erfüllung der Verpflichtung angedroht werden. Zwangsmittel können so lange und so oft angewendet werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG). Zu beachten ist hier, dass hinsichtlich etwaiger Verstöße gegen die Anordnung in Nr. 1 des Bescheids vom 31. August 2023 bereits in diesem Bescheid Zwangsgelder angedroht wurden. Eine neue Androhung von Zwangsgeldern ist erst dann zulässig, wenn die vorausgegangene Androhung des Zwangsmittels erfolglos geblieben ist (Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VwZVG).

Zwar lagen die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen nach Art. 18 ff. VwZVG im Zeitpunkt des Bescheiderlasses vor. Die Anordnung der Nachweisvorlage in Nr. 1 des Bescheids vom 31. August 2023 ist kraft Gesetzes (§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG) sofort vollziehbar, der Grundverwaltungsakt damit gemäß Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 VwZVG vollstreckbar. Die Kläger sind der Verpflichtung hieraus nicht nachgekommen. Insoweit sowie hinsichtlich der Wirksamkeit von Nr. 1 des Verwaltungsakts (Art. 43 Abs. 3 BayVwVfG) vom 31. August 2023 als Vollstreckungsvoraussetzung und der grundsätzlichen Möglichkeit der zwangsweisen Durchsetzung der Nachweisvorlageanordnung wird auf das Urteil des erkennenden Gerichts vom 10. Juni 2024 im Verfahren W 8 K 23.1440 Bezug genommen.

Das gewählte Zwangsmittel und damit auch die vorausgehende Androhung müssen jedoch verhältnismäßig sein, Art. 29 Abs. 3 Satz 1 VwZVG. Die gesetzlichen Grenzen des Ermessens müssen eingehalten worden und das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden sein, § 114 Satz 1 VwGO.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat hinsichtlich einer erneuten Zwangsgeldandrohung bezüglich der Pflicht zur Vorlage eines Nachweises im Sinn des § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG – in Bezug auf ein Schulkind – wie folgt entschieden (vgl. BayVGH, B.v. 15.1.2024 – 20 CS 23.1910, 20 CE 23.1935 – juris Rn. 28 ff.):

„Ein Nachweis über den Impfschutz, die Immunität oder die Kontraindikation ist grundsätzlich vor Beginn der Betreuung oder Tätigkeit zunächst der jeweiligen Einrichtungsleitung vorzulegen; […]. Unterbleibt die Vorlage oder bestehen Zweifel an der Echtheit oder inhaltlichen Richtigkeit des Nachweises, hat die jeweilige Einrichtungsleitung das zuständige Gesundheitsamt zu informieren (§ 20 Abs. 9 Satz 2, Abs. 10 Satz 2 IfSG). Die rechtlichen Befugnisse des zuständigen Gesundheitsamts ergeben sich sodann aus § 20 Abs. 12 IfSG: Auf einer ersten Stufe kann die Vorlage eines Nachweises i.S.d. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG binnen einer bestimmten Frist durch Verwaltungsakt verbindlich angeordnet werden (§ 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG). Wird daraufhin ein solcher Nachweis vorgelegt, bestehen aber Zweifel an dessen Echtheit oder inhaltlicher Richtigkeit, kann das Gesundheitsamt – ebenfalls durch Verwaltungsakt – eine ärztliche Untersuchung anordnen, Auskünfte einholen und Unterlagen einsehen (§ 20 Abs. 12 Satz 2 IfSG). Wird dagegen innerhalb einer angemessenen Frist kein solcher Nachweis vorgelegt (oder ist die Echtheit oder inhaltliche Richtigkeit vom Gesundheitsamt widerlegt worden), ergibt sich das vom Gesetzgeber vorgezeichnete Entscheidungsprogramm aus § 20 Abs. 12 Satz 3 bis Satz 6 IfSG: Die zur Vorlage verpflichtete Person kann zu einer Beratung geladen werden (§ 20 Abs. 12 Satz 3 Halbs. 1 IfSG); jedenfalls aber ist sie vom Gesundheitsamt zu einer Vervollständigung des Impfschutzes gegen Masern aufzufordern (§ 20 Abs. 12 Satz 3 Halbs. 2 IfSG). Ob diese vom Gesetz als zwingend („hat“) ausgestaltete Aufforderung zur Vervollständigung des Impfschutzes auch dann erforderlich ist, wenn es im konkreten Einzelfall gar nicht an der Vollständigkeit des Impfschutzes, sondern nur an der Vorlage eines geeigneten Nachweises fehlt, bleibt nach dem Gesetzeswortlaut offen; die Begründung des Gesetzentwurfs spricht allerdings dagegen (vgl. BT-Drs. 19/13452 S. 30: „wenn ein solcher Impfschutz fällig ist“). Schließlich kann das Gesundheitsamt der vorlageverpflichteten Person in einem letzten Schritt durch Verwaltungsakt untersagen, die dem Betrieb der jeweiligen Einrichtung dienenden Räume zu betreten oder in einer solchen Einrichtung tätig zu werden (§ 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG). Speziell ein solches – zudem kraft Gesetzes sofort vollziehbares (§ 20 Abs. 12 Satz 7 IfSG) – Betretungs- oder Tätigkeitsverbot greift weitreichend in die Grundrechte der Betroffenen ein und bewirkt einen erheblichen Druck, die Anordnungen des Gesundheitsamts nach § 20 Abs. 12 Satz 1 und Satz 2 IfSG zu befolgen. Gegenüber schulpflichtigen (im Hinblick auf Schulen und sonstige Ausbildungseinrichtungen i.S.d. § 33 Nr. 3 IfSG) und unterbringungspflichtigen Personen (im Hinblick auf Einrichtungen i.S.d. § 33 Nr. 4 und § 36 Abs. 1 Nr. 4 IfSG) ist der Erlass eines Betretungsverbots jedoch nach § 20 Abs. 12 Satz 5 und Satz 6 IfSG gesetzlich ausgeschlossen.

Über den Erlass eines Betretungs- oder Tätigkeitsverbots hinausgehende Konsequenzen für den Fall der Nichterfüllung einer Vorlageanordnung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG sieht das Gesetz nicht vor. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird ausdrücklich klargestellt, dass es sich beim Bestehen eines ausreichenden Impfschutzes oder einer anderweitig erworbenen Immunität gegen Masern „nicht um eine durch unmittelbaren Zwang durchsetzbare Pflicht“ handelt; vielmehr ergäben sich „die Konsequenzen eines nicht ausreichenden Impfschutzes beziehungsweise einer nicht ausreichenden Immunität (…) aus den Folgeabsätzen“, d.h. aus § 20 Abs. 9 ff. IfSG (BT-Drs. 19/13452 S. 27). Der Gesetzgeber hat seinem Beschluss demnach zugrunde gelegt, dass die Durchsetzung des grundsätzlichen Erfordernisses eines ausreichenden Impfschutzes oder einer anderweitigen Immunität gegen Masern für bestimmte Personengruppen aus § 20 Abs. 8 IfSG nur nach Maßgabe der speziell hierfür geschaffenen Regelungen (§ 20 Abs. 9 ff. IfSG) erfolgen soll. Ausnahmen und Freiheitsräume von dem Erfordernis einer Impfung oder Immunität, die nach Ausschöpfung der gesetzlich vorgesehenen Befugnisse verbleiben, sind danach hinzunehmen, zumal sie verfassungsrechtlich relevant – wenn nicht sogar geboten – sein dürften: Das Bundesverfassungsgericht hat das Gewicht des mit dem Erfordernis einer Impfung für bestimmte Personengruppen verbundenen Eingriffs in das Grundrecht der Betroffenen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG maßgeblich daran gemessen, ob jeweils auch ein Verzicht auf die Impfung – und sei es unter Inkaufnahme gravierender Nachteile – möglich bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 21.7.2022 – 1 BvR 469/20 u.a. – juris Rn. 145; B.v. 27.4.2022 – 1 BvR 2649/21 – juris Rn. 209, 221). Vor diesem Hintergrund ist die im Gesetz angelegte (vgl. § 20 Abs. 12 Satz 8 IfSG; vgl. auch BT-Drs. 19/13452 S. 30: „eine durch Verwaltungsvollstreckungsrecht und insbesondere mit Zwangsgeld durchsetzbare Pflicht“) selbständige Vollstreckbarkeit einer behördlichen Anordnung der Vorlage eines Nachweises nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG aus systematischen, teleologischen und verfassungsrechtlichen Gründen zu begrenzen: Wird innerhalb einer angemessenen Pflicht trotz einer vollziehbaren behördlichen Anforderung nach § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG kein Nachweis vorgelegt, ist im Regelfall der Erlass eines Betretungs- oder Tätigkeitsverbots nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG die gesetzlich vorgesehene Konsequenz. Parallel zu einem solchen Verbot wird eine (weitere) Vollstreckung der Nachweisvorlagepflicht mittels Zwangsgeld grundsätzlich schon deshalb nicht mehr in Betracht kommen, weil für die Dauer der Wirksamkeit des Betretungs- oder Tätigkeitsverbots keine Betreuungs-, Unterbringungs- oder Tätigkeitssituation besteht, die das Erfordernis eines Impfschutzes oder einer anderweitigen Immunität nach § 20 Abs. 8 IfSG begründen würde. Ist dagegen der Erlass eines Betretungsverbots ausnahmsweise gesetzlich ausgeschlossen – wie bei schul- und unterbringungspflichtigen Personen (§ 20 Abs. 12 Satz 5 und Satz 6 IfSG) – kann der vom Gesetzgeber damit belassene Freiheitsraum für den Verzicht auf eine Impfung nicht im Einzelfall dadurch geschlossen werden, dass im Wege einer Zwangsvollstreckung der Nachweisevorlagepflicht aus § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG im Ergebnis mittelbar die Durchführung der Impfung – denn nur diese stellt (anders als das Bestehen einer anderweitigen Immunität oder einer medizinischen Kontraindikation) ein individuell beeinflussbares Verhalten dar – behördlicherseits durchgesetzt wird. Schul- und unterbringungspflichtige Personen, bei denen weder eine anderweitige Immunität gegen Masern noch eine medizinische Kontraindikation gegen die Impfung besteht, können sich der Durchführung einer Impfung nicht dadurch entziehen, dass sie auf das Betreten der jeweiligen Schul- oder Unterbringungsräume verzichten (vgl. auch Art. 118 Abs. 1 i.V.m. Art. 36 BayEUG). Insbesondere der gesetzlichen Schulpflicht als Ausfluss des staatlichen Bildungsauftrags aus Art. 7 GG und dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf schulische Bildung kommt jeweils eine herausgehobene Bedeutung zu (vgl. zur Schulpflicht nur BVerfG, B.v. 15.10.2014 – 2 BvR 920/14 – juris Rn. 21; BVerwG, B.v. 15.10.2009 – 6 B 27/09 – juris Rn. 5; zum Recht auf Bildung vgl. BVerfG, B.v. 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21 – juris Rn. 42 ff.; dazu auch Christ in NVwZ 2023, 1), was sich auch daraus ergibt, dass im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens seitens des Bundesrats sogar noch weitergehend vorgeschlagen worden war, generell keine Betretungsverbote für Bildungseinrichtungen vorzusehen, da es auch bei nicht schulpflichtigen Personen „in keinem angemessenen Verhältnis [stehe], wegen des angestrebten Masernschutzes den Bildungsanspruch einzelner zu beeinträchtigen“ (BR-Drs. 358/1/19, Ausschussempfehlungen v. 6.9.2019, S. 15). Das Betreten der Schulräume steht jedenfalls von vornherein nicht zur Disposition schulpflichtiger Schülerinnen und Schüler. Insofern verbliebe ihnen – vorbehaltlich einer anderweitig erworbenen Immunität gegen Masern oder einer medizinischen Kontraindikation gegen die Impfung – bei einer zwangsweisen Durchsetzung der Pflicht zur Vorlage eines Nachweises i.S.d. § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG kein verfassungsrechtlich relevanter Freiheitsraum mehr, von der Durchführung einer Impfung abzusehen. Auf die Frage, wie oft und bis zu welcher Höhe Zwangsgelder angedroht werden können, kommt es dabei von vornherein nicht an.

Dem kann im Übrigen schon aus logischen Gründen nicht entgegengehalten werden, die Vorlagepflicht hätte deshalb keine impferzwingende Wirkung, weil sie von den Betroffenen alternativ zur Durchführung der Impfung auch durch die Vorlage eines Nachweises der Immunität oder einer medizinischen Kontraindikation erbracht werden könne. Denn diese beiden Varianten sind – im Gegensatz zur Impfung – von den Betroffenen nicht zu beeinflussen. Wer nicht immun ist oder keine Kontraindikation aufweist, kann daran willentlich nichts ändern und daher auch keinen Nachweis über die Immunität oder eine Kontraindikation vorlegen, um keinen Impfnachweis vorlegen zu müssen.

In welchen Konstellationen danach noch Raum für eine selbständige Durchsetzbarkeit der vom Gesetzgeber ausdrücklich als mit den Mitteln des Verwaltungsvollstreckungsrechts durchsetzbar angesehene (vgl. BT-Drs. 19/13452 S. 30) Vorlagepflicht verbleibt, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung.“

Das Verwaltungsgericht Würzburg schließt sich für den vorliegenden Fall den vorstehenden Ausführungen im Ergebnis sowie der wesentlichen Begründung an. Auch wenn es anders als in der zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs um den Masernschutz eines Kindergartenkindes geht, haben seine Ausführungen zum vom Gesetzgeber in § 20 Abs. 12 IfSG vorgezeichneten Entscheidungsprogramm auch insoweit Geltung.

Dieses Entscheidungsprogramm wurde vorliegend jedoch bei Erlass der erneuten Zwangsgeldandrohung durch den streitgegenständlichen Bescheid nicht hinreichend beachtet und damit das Ermessen fehlerhaft ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Denn beim Erlass von Zwangsmitteln hat die Behörde ihr Ermessen auszuüben und die Spannungslage zwischen dem elterlichen Erziehungsrecht und dem Allgemeingut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zu berücksichtigen und im Einzelfall unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu bewerten. Anders als bei der regelmäßigen zulässigen erstmaligen Zwangsgeldandrohung ist eine weitere Zwangsgeldandrohung mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der Unzulässigkeit eines Impfzwangs in einem anderen Licht zu sehen (vgl. BayVGH, B.v. 7.5.2024 – 20 CS 24.429 – dejure.org [https://www.landesanwaltschaft.bayern.de/media/themenbereiche/sonstiges/2024-05-17_infektionsschutzrecht.pdf] BA Rn. 6 ff.).

Ausweislich der vorliegenden Behördenakte hat das Gesundheitsamt im konkreten Fall nach Eingang der Meldung der Kindertagesstätte des Sohnes der Kläger, es sei eine ärztliche Bescheinigung über eine vorübergehende, zeitlich befristete medizinische Kontraindikation vorgelegt worden, den Kläger zu 2) zunächst um deren Vorlage gebeten. Nachdem das Gesundheitsamt den vorgelegten Nachweis nicht akzeptierte, wurden die Kläger erneut um Vorlage eines entsprechenden Nachweises gebeten und zu einem persönlichen Beratungsgespräch geladen. Das Gesundheitsamt erkannte das hierbei von dem Kläger zu 2) vorgelegte Gutachten nicht an und stellte als Sachlage zum Ende des Gesprächs fest, dass keine Bereitschaft zur Impfung erkennbar sei. Es verpflichtete die Kläger mit Bescheid vom 31. August 2023 unter Androhung von Zwangsgeldern förmlich zur Vorlage eines Nachweises im Sinn von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG. Hiergegen haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Klage eingereicht (W 8 K 23.1440). Mit Schreiben vom 26. Februar 2024 stellte das Landratsamt das angedrohte Zwangsgeld fällig und drohte mit dem streitgegenständlichen Bescheid ein weiteres Zwangsgeld an.

Demnach wurde das Ermessen vorliegend infolge Nichtbeachtung der Entscheidungssystematik des § 20 Abs. 12 IfSG sowie der dahinterstehenden verfassungsrechtlichen Vorgaben (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, elterliches Erziehungsrecht, Gesundheitsschutz, kein Impfzwang) in einer dem Gesetzeszweck widersprechenden Weise ausgeübt, § 114 Satz 1 VwGO, so dass der streitgegenständliche Bescheid rechtswidrig ist. Zwar ist hier bereits eine Impfberatung erfolgt. Es ist jedoch keine Aufforderung zur Vervollständigung des Impfschutzes nach § 20 Abs. 12 Satz 3 Halbsatz 1 IfSG ergangen bzw. wurde unabhängig davon, ob diese Aufforderung überhaupt bei – wie hier – fehlender Vorlage eines geeigneten Nachweises im Sinn von § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG erforderlich ist, jedenfalls kein Betretungsverbot nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG ausgesprochen. Bei Nichtvorlage eines Nachweises trotz einer vollziehbaren behördlichen Anforderung innerhalb einer angemessenen Frist ist nach der oben zitierten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, B.v. 15.1.2024 – 20 CS 23.1910, 20 CE 23.1935 – juris Rn. 29) der Erlass eines Betretungs- oder Tätigkeitsverbots nach § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG jedoch im Regelfall die gesetzlich vorgesehene Konsequenz und nicht der Erlass einer erneuten Zwangsgeldandrohung. Das gesetzlich vorgesehene und verfassungsrechtlich determinierte Entscheidungsprogramm kann im Wege der Ermessensausübung nicht konterkariert werden.

Nach alledem hat die Klage mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO Erfolg.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.