I.

Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung der von ihm begehrten landwirtschaftlichen Förderung im Rahmen des Bayerischen Kulturlandschaftsprogramms (KULAP), die laut Auszahlungsmitteilung zu den Agrarumweltmaßnahmen (AUM) vorgenommen wurde.

Der Kläger beantragte mit AUM Antrag vom 24. Januar 2020 unter anderem die KULAP-Maßnahme B43 – „Vielfältige Fruchtfolge mit blühenden Kulturen“. Diese wurde dem Kläger mit Grundbescheid vom 1. Juli 2020 für den Verpflichtungszeitraum von 2020 bis 2024 genehmigt. Diese Bewilligung war mit der Auflage verbunden, mindestens 30,00% der blühenden Kulturen auf den betroffenen Flächen anzupflanzen. Auf dem Merkblatt waren die Auflagen und Vorgaben zur Maßnahme „Vielfältige Fruchtfolgen mit blühenden Kulturen“ ausführlich beschrieben. Im Jahr 2020 erfüllte der Kläger die Auflagen.

Mit Mehrfachantrag vom 17. Mai 2021 beantragte der Kläger die Auszahlung der Maßnahme für das betreffende Jahr. Mit dem Absenden seiner Anträge versicherte der Kläger die aufgezählten Vorgaben und die damit verbundenen Verpflichtungen einzuhalten.

Am 5. Juli 2021 teilte der Kläger dem Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF), … mit, dass einige seiner Feldstücke mit einer anderen als der im Rahmen des Mehrfachantrags 2022 ursprünglichen angegebenen Nutzung belegt seien. Das AELF stellte fest, dass die für die Maßnahme B43 erforderliche Quote an blühenden Kulturen vom mindestens 30,00% im Förderjahr 2021 nicht eingehalten worden seien, und bewertete die Unterschreitung der Mindestquote an blühenden Kulturen im Förderjahr 2021 als Auflagenverstoß, der mit einer Kürzung der Fördermittel der B43-Maßnahmen in Höhe von 30% zu bewerten sei. Entsprechend wurde die Maßnahme B43 in der Auszahlungsmitteilung vom 20. Dezember 2021 um einen Betrag in Höhe von 14.403,79 EUR gekürzt, so dass ein Auszahlungsbetrag von 41.043,39 EUR verblieb. Zur Erläuterung ist im Wesentlichen angemerkt, dass eine (prozentuale) Kürzung/Sanktion erfolge wegen Nichteinhaltung von Verpflichtungen und sonstigen Auflagen gemäß Art. 35 Delegierte VO (EU) 640/2014. Dabei seien Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes Rechnung zu tragen. Zur europarechtskonformen Anwendung dieser Vorgabe sei seitens des Bayer. Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten eine Sanktionsmatrix (Anlage 7 der aktuellen gemeinsamen Richtlinie zur Förderung von AUM in Bayern) für die Bewertung im Einzelfall bereitgestellt. Bei derartigen Fällen entspreche es der ständigen Verwaltungspraxis, gegebenenfalls unter Berücksichtigung besonderer Umstände, die eine Abweichen von der Regelbewertung rechtfertigten, die Zuwendung in der angegebenen Höhe zu kürzen.

Gegen die Kürzung legte der Kläger mit Schreiben vom 14. Januar 2022 Widerspruch ein und brachte im Wesentlichen vor, dass ein großer Teil der angebauten Wildblumen „falsch“ codiert hätte werden müssen, da es für blühende Wildblumen zur Saatgutvermehrung (Bienen- und Schmetterlingsweiden) keinen Sammelcode für die Beantragung gebe. Trotz Codierung als Blume seien diese Pflanzen nicht im KULAP als Blühpflanze gezählt worden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juli 2022 wies die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (FüAk) den Widerspruch zurück. In den Gründen ist im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe die ihm obliegende Verpflichtung in Bezug auf Maßnahme B43 im Förderjahr 2021 nachweislich nicht eingehalten. Seitens des Klägers sei am 5. Juli 2021 eine nachträgliche Meldung erfolgt, dass er die Flächen mit für die Maßnahme B43 anerkannten blühenden Kulturen (Blaumohn) umgebrochen und Mais nachgesät habe. Dies habe zu einem Absinken des Anteils an blühenden Kulturen von zunächst 30,41% auf nunmehr 26,32% geführt. Er habe sich jedoch für den Zeitraum von 2020 bis 2024 dazu verpflichtet, die gesamte Ackerfläche seines Betriebs entsprechend den Auflagen der B43-Maßnahme zu bewirtschaften. Im betreffenden Verpflichtungszeitraum seien daher in einer Sortenliste festgelegte blühende Kulturen jährlich auf mindestens 30,00% der Ackerfläche anzubauen gewesen. Auf die einzuhaltenden Förderkriterien, Verpflichtungen und sonstige Auflagen sei der Kläger im AUM-Merkblatt 2020 bis 2024 ausdrücklich hingewiesen worden. Insbesondere seien die als förderfähig anerkannten Blühpflanzen dort aufgelistet. Die Aufzählung der als blühende Kulturen anzuerkennenden Pflanzen sei gemäß ihres jeweiligen Pollen- und Nektartrachtwertes vom StMELF (Bayerisches Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten) festgelegt. Diese Liste sei für den genannten Verpflichtungszeitraum als abschließend zu bewerten. Die Aufnahme zusätzlicher Nutzungscodes und somit die Anpassung einer Fördermaßnahme während einer laufenden Förderperiode würde zu erheblichen technischen Wechselwirkungen führen und die Förderabwicklung unmittelbar verzögern sowie verkomplizieren. Die Anerkennung von nicht in dieser Liste genannten Kulturen, wie den vom Kläger genannten Wildblumen, sei daher ausgeschlossen. Der Kläger habe ausdrücklich bestätigt, dass er von den Verpflichtungen und den Hinweisen des AUM-Merkblattes Kenntnis genommen habe und diese einhalten werde. Diese Verpflichtung ergebe sich auch explizit auf der Seite 3 des Grundbescheides vom 1. Juli 2020. Der Kläger sei somit mehrmals ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass bei Nichteinhaltung von Förderkriterien, Verpflichtungen und sonstigen Auflagen mit weitreichenden Konsequenzen zu rechnen sei, bis hin zum Verlust der ganzen Förderung (Sanktion). Im Jahr 2021 habe der Kläger sei 82,64 ha blühende Kulturen auf seiner Ackerfläche von insgesamt 313,93 ha angebaut, was einen prozentualen Anteil von 26,32% entspreche. Bei der Maßnahme B43 sei die Mindestquote von 30,00% erforderlich und somit um 3,68% unterschritten. Nach Nr. 6.7.2 der gemeinsamen Richtlinie vom 23. Dezember 2020 des StMELF und des StMUV (Bayerisches Staatsministerium für Umwelt- und Verbraucherschutz) zur Förderung von Agrarumwelt-, Klima- und Tierschutzmaßnahmen (AUM) in Bayern komme bei Nichteinhaltung der Förderkriterien, Verpflichtungen und sonstigen Auflagen die Regelung des Art. 35 der Delegierten Verordnung (EU) 640/2014 auf der Ebene der jeweiligen Maßnahme zur Anwendung. Verstöße würden nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit entsprechend der Sanktionsmatrix in Anlage 7 bewertet. Unter Ausmaß sei dabei der vom Verstoß getroffene Umfang (Fläche) im Verhältnis zu dem gemeldeten Umfang abzüglich sanktionsrelevanter negativer Abweichungen der gesamten Maßnahme zu verstehen. Die Unterschreitung des Mindestumfangs von 30,00% an blühenden Kulturen stelle einen Auflagenverstoß dar, der grundsätzlich auf diese Weise zu bewerten sei und zu einer Sanktionierung von 30% führe. Der Anteil an blühenden Kulturen habe für das Jahr 2021 bei 26,32% gelegen. Dies entspreche demnach einer prozentualen Abweichung von 12,26% und somit einem Ausmaß der Bewertungsstufe 2. Bei Unterschreitung der Mindestquote bei der Maßnahme B43 werde entsprechend der Regelbewertung eine Einordnung des Merkmals der Schwere auf Stufe 4 und der Dauer auf Stufe 1 vorgenommen. Wenn die Merkmale Schwere, Dauer und Häufigkeit gegenüber dem Merkmal Ausmaß alle um mehr als eine Stufe einheitlich nach unten oder oben abwichen, so sei im Rahmen der einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung durch den Sachbearbeitet eine Korrektur der Gesamtbewertung um eine Stufe nach unten oder oben möglich. Eine weitere Herabstufung sei demnach in der vorliegenden Konstellation ausgeschlossen. Mangels Vorliegens besonderer Gründe sei eine Abweichung von der Regelkürzung nicht gerechtfertigt. Die Einschätzung des Verstoßes als leicht (Bewertungsstufe 2) und die daraus folgende Regelkürzung von 30% erschienen im vorliegenden Einzelfall insgesamt als erforderlich, angemessen und verhältnismäßig.

II.

1. Am 5. August 2022 ließ der Kläger Klage gegen die streitgegenständlichen Bescheide erheben.

Mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2022 ließ der Kläger zur Klagebegründung im Wesentlichen ausführen: Dem Kläger seien für die Fördermaßnahme B43 insgesamt 300,079 ha Fläche als gemeldet anerkannt, die grundsätzlich als beihilfefähige Hektarfläche anerkannt worden sei. Unter Berücksichtigung eines Fördersatzes je Hektar von 160,00 EUR ergebe sich somit für den Kläger ein Förderbetrag von 48.012,64 EUR. In dem angefochtenen Bescheid vom 20. Dezember 2021 werde diese Fördermaßnahme um 30% wegen eines Auflagenverstoßes, mithin um einen Betrag von 14.403,79 EUR gekürzt. Hinzu komme eine weitergehende Kürzung, eine sogenannte Degression von 3.700,33 EUR. Der Ausgangsbescheid lege schon nicht dar, warum hier eine Unterschreitung der festgelegten Fläche von 30,00% vorliege. Im Widerspruchsbescheid spreche die Widerspruchsbehörde von einer Fläche von 313,93 ha für das Jahr 2021. Gehe man davon aus, ergebe sich für den Kläger eine Verpflichtung 94,179 ha entsprechende Blühfläche anzubauen. Es sei nicht nachvollziehbar, von welchen Flächen beim Kürzungsbetrag ausgegangen werde. Auch sei nicht nachvollziehbar, wie die Widerspruchsbehörde zu der Annahme komme, dass hier lediglich 82,64 ha blühende Kulturen auf den Ackerflächen des Klägers angebaut worden sein sollten. Der Kläger habe im Rahmen der Nachmeldung am 5. Juli 2021 mitgeteilt, dass er einen Teil der gemeldeten Fläche mangels Aufgang der Saat – insbesondere des angebauten Blaumohns – habe umbrechen müssen. Es handele sich um eine Fläche von 12,81 ha. Ziehe man eine Fläche von 12,81 ha von der gemeldeten Fläche von 96,97 ha ab, verbleibe immer noch eine Fläche von 84,16 ha der angemeldeten Fläche und nicht von 82,64 ha. Das sei nur damit zu erklären, dass teilweise Blühflächen nicht berücksichtigt worden seien. Die Widerspruchsbehörde habe insoweit ein Absinken des Anteils an blühenden Kulturen von zunächst 30,41% auf 26,32% ausschließlich mit den ungebrochenen anerkannten blühenden Kulturen (Blaumohn) begründet. Dies sei jedoch nach dem vorstehenden Dargelegten nicht nachvollziehbar. Denn nach dem Umbruch seien noch 84,16 ha verblieben. Setze man dies in Relation zu den gemeldeten 313,92 ha, so ergebe sich ein prozentualer Anteil von 26,81%. Die Unterschreitung betrage 3,19% und nicht 3,68% bezogen auf die Mindestfläche von 30,00%. Aufgrund der fehlerhaften Annahme habe sowohl die Ausgangsbehörde als auch die Widerspruchsbehörde das ihr zuständige Ermessen zum Nutzungsumfang nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Die Ermessensausübung im Ausgangsbescheid sei bereits nicht erkennbar, da sich die Ausgangsbehörde ohne Berücksichtigung des vorliegenden Einzelfalls für die Kürzung auf die Sanktionsmatrix für die Bewertung berufe. Die individuelle Situation des Klägers, dass beispielsweise aufgrund Mangel des Saatsaufgangs Flächen umgebrochen hätten werden müssen und damit ein vorsätzlich oder grob fahrlässiger Verstoß nicht vorliege, finde überhaupt keine Beachtung. Soweit versucht werde, im Widerspruchsbescheid die Ermessensausübung nachzuholen, würden bereits falsche Parameter zum Ansatz gebracht. Die fehlerhafte prozentuale Ermittlung der Unterschreitung führe dazu, dass die Einstufung des Verstoßes auch im Hinblick auf den Schweregrad, insbesondere unter dem Aspekt Ausmaß fehlerhaft sei. Der Bescheid lasse bereits nicht erkennen, welcher Umfang von Flächen vom Verstoß betroffen sein sollten. Darüber hinaus sei nicht erkennbar, welche sanktionsrelevanten negativen Abweichungen der gesamten Maßnahme abzuziehen seien. Die von der Beklagten zugrunde gelegten Zahlen unter Bezugnahme auf die Ackerflächen des Klägers seien nicht zutreffend. Im Folgenden sei auch die prozentuale Abweichung um 12,26% unzutreffend. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie es zu einer Einordnung nach dem Merkmal der Schwere auf die Stufe 4 komme. Gleiches gelte für die Dauer des Verstoßes. Im Weiteren werde auch nicht deutlich und erkennbar, warum eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung durch die Sachbearbeiter durch Korrektur der Gesamtbewertung um eine Stufe nicht möglich sei. Es sei auch nicht erkennbar, dass die vom Kläger genannten besonderen Gründe für eine Unterschreitung durch den Umbruch von Teilflächen wegen des Nichtaufgangs der entsprechenden Saat erfolgen sollte. Nach alledem sei der Bescheid bereits mangels ausreichender Bestimmtheit und Annahme fehlerhafter Vorgaben unter Berücksichtigung der Angaben des Klägers rechtswidrig. Insbesondere aufgrund der Tatsache, dass der Verstoß als leicht eingestuft werde, lasse sich nicht erkennen, weshalb eine Regelkürzung von 30% dennoch vorliegend angemessen und verhältnismäßig sein solle.

Mit Schriftsatz vom 15. Februar 2023 ließ der Kläger im Wesentlichen weiter vorbringen: Der Kläger seinerseits habe zunächst mit der bereits vorgelegten Anlage K2 am 17. Mai 2021 eine Fläche für die Basisprämie von 333,8572 ha beantragt gehabt. Auf das Kulturlandschaftsprogramm KULAP sei eine Fläche von 313,9320 ha entfallen. Eine Meldung gemäß den NC-Codes habe 96,021 ha ergeben. Weiter würden für die Saatgutveredelung Wildblumen angebaut, die bis zum kompletten Abblühen stehen blieben und tatsächlich speziell für die Förderung der Biodiversität durch diese Blühpflanzen beispielsweise für Bienen die Kriterien des Programms erfüllten. Der Kläger habe im weiteren Blühkulturen mit 9,8096 ha ohne NC-Code angebaut, die entsprechend dem Programm B43 dessen Zielsetzung dienten. Er habe dafür in Abstimmung mit dem Landwirtschaftsamt mitgeteilt erhalten, dass er dafür Ersatz-Codes im Rahmen der Codierung erhalten solle. Wegen des Nichtaufgangs von Samen bzw. Trockenheit seien Teil-Flächen von insgesamt 12,8118 ha entfallen. Lege man die vorstehenden ermittelten insgesamt nach Auffassung des Klägers zu berücksichtigten Blühflächen von 105,831 ha zu Grunde und ziehe hiervon die gemeldeten Ausfälle bzw. Reduzierungen von 12,8118 ha ab, so verblieben tatsächlich angebaute 93,0201 ha als zu berücksichtigende Blühflächen. Im Verhältnis zu der für die Blühflächen gemeldete Fläche von 313,9322 ha entspreche dies einem prozentualen Anteil an Blühflächen von 29,63%. Damit habe er die einzuhaltende Mindestfläche von 30,00% kaum unterschritten. Lege man im Weiteren die in Bezug genommene Sanktionsmatrix zu Grunde, wonach eine Unterschreitung bis 1% bezüglich des Kriteriums „Ausmaß“ und im Hinblick auf die Schwere des Verstoßes keine Auswirkung aufgrund der einjährigen Maßnahme hab und mit 0% zu bewerten sei, so ergebe sich demnach keine Kürzung. Auf Seiten des Klägers sei hier zudem ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, da wegen des beabsichtigten Anbaus weiterer Blühpflanzen und der hierfür zum Einsatz kommenden Sorten der Kläger Rücksprache mit dem Amt für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten genommen habe. Aus dem Vergleich dieser Pflanzen mit den mit einem entsprechenden NC-Code hinterlegten Pflanzen ergebe sich, dass damit das Ziel des Förderprogramms des Anbaus von blühenden Kulturen zur Förderung der Biodiversität ebenso erreicht bzw. sogar übertroffen werde.

Unabhängig davon zeige sich auch, dass bei der Ermessensausübung zur Bewertung der Kürzung die vorliegend verwendete Sanktionsmatrix deshalb nicht pauschal geeignet sei, etwaige Verstöße zu ahnden. Wie vorliegend würden im Einzelfall auch anderweitige Blühpflanzen angebaut, die zu berücksichtigen seien. Demnach müsse eine Einzelfallbetrachtung dahingehend erfolgen, inwieweit unter Berücksichtigung der tatsächlichen Bewirtschaftung – insbesondere des Einsatzes ebenfalls vergleichbarer, blühendender Pflanzen – die Zielsetzung des Programms erreicht werde. Zumindest bei der Frage inwieweit sich dies auf Sanktionen und damit im Zusammenhang stehende Kürzungen auswirke. Jedenfalls lasse sich nicht erkennen, wie der vorstehend dargelegte Sachverhalt bei Schwere und Dauer des Verstoßes vorliegend bei Festsetzung des Kürzungsbetrages von 30% der Fördersumme berücksichtigt worden sei. Eine zwangsläufige Einordnung der Unterschreitung in die Bewertungsstufe 2 aufgrund der Annahme eines Anteils an blühenden Kulturen von lediglich 26,32% ergebe sich aufgrund des vorstehend dargelegten nicht, da tatsächlich 29,63% erreicht würden. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb das Kriterium für die Einordnung der Schwere des Verstoßes in die Bewertungsstufe IV der Matrix erfolgt sei. Diese setze voraus, dass die Ziele des Programms eventuell gefährdet seien. Dies sei vorliegend bei der Anpflanzung vergleichbarer blühender Kulturen nicht der Fall. Bei den Ersatzflächen bzw. darauf angebauten Kulturen handele es sich ausschließlich um den Anbau vergleichbar blühender Kulturen, die der Saatgutveredelung dienten. Entgegen der Ausführungen in der Klageerwiderung werde das mit der Maßnahme verfolgte Umweltziel ohne weiteres durch die genannten zusätzlichen angebauten Blühpflanzen erreicht. Die genannten angepflanzten weitergehenden Blühpflanzen dienten ebenfalls der Erschaffung und Erhaltung von natürlichen Lebensraum für Wildtiere, da sie entsprechende Futterquellen vergleichbar mit den mit NC-Code hinterlegten Blühpflanzen aufwiesen. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass Rücksprache mit dem Amt für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten genommen worden sei. Der Kläger habe sich nicht bewusst gegen eine erneute Aussaat entschieden, sondern er habe bereits alternative Anpflanzungen vorgenommen gehabt, die dem Sinn und Zweck des Programms eins zu eins entsprächen. Dies hätte jedenfalls spätestens bei der Frage der Höhe der Kürzung im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigt werden müssen.

Mit Schriftsatz vom 23. Februar 2023 ließ der Kläger unter Verweis auf das aktualisierte Merkblatt AUKM 2023 vorbringen, dass im Rahmen der Änderung der Förderbedingungen nun auch ein allgemeiner Sammelcode „Samenvermehrung von Wildkräutern“ mit dem NC-Code 690 erfasst worden sei. Das habe dazu geführt, dass die Erfassung in Abstimmung mit dem AELF erfolge. Das Programm führe nunmehr die Bezeichnung K32 – vielfältiger Fruchtfolge mit blühenden Kulturen. Die Zielsetzungen dieses Programms seien identisch mit denen des hier in Rede stehenden Programms.

2. Der Beklagte, vertreten durch die FüAK, beantragte mit Schriftsatz vom 24. August 2022

Klageabweisung.

Zur Begründung der Klageerwiderung führte er mit Schriftsatz der FüAK vom 24. November 2022 im Wesentlichen aus: Der Kläger habe die bestehenden Verpflichtungen für die KULAP-Maßnahme im Förderjahr 2021 nachweislich nicht eingehalten. Der für die betriebszweigbezogene Maßnahme B43 erforderliche Anteil an blühenden Kulturen habe sich auf die gesamte Ackerfläche des Betriebes zu beziehen. Die gesamte Ackerfläche des Betriebes sei somit Berechnungsgrundlage für die Einhaltung der prozentualen Fördervoraussetzungen. Dies gehe aus dem zugrundeliegenden AUM-Merkblatt ausdrücklich hervor. Zur Ermittlung der gesamten Ackerfläche eines Betriebes würden demnach alle vom Kläger im Flächennutzungsnachweis (FNN) erfassten Flächen mit entsprechendem Nutzungscode (NC) herangezogen. Durch die Meldung der gesamten Flächen im Rahmen der Mehrfachantragstellung sei die Berechnungsgrundlage hinsichtlich der Einhaltung der Förderbedingungen im betreffenden Verpflichtungsjahr 2021 durch den Kläger und seinen Angaben über die tatsächliche Nutzung der Flächen entsprechend festgelegt. Wie dem Betriebsdatenblatt zum FNN 2021 entnommen werden könne, beliefen sich die vom Kläger gemeldeten Ackerflächen im betreffenden Förderjahr insgesamt auf 313,9320 ha, wovon ursprünglich eine Fläche von 95,4532 ha (entspreche einem prozentualen Anteil von Ackerfläche von 30,41%) für den Anbau von blühenden Kulturen (B43) eingeplant worden sei. Nachdem der Kläger dem zuständigen AELF mitgeteilt habe, dass einige seiner Feldstücke mit einer anderen, als der im Rahmen des Mehrfachantrags ursprünglich angegebenen Nutzung belegt worden seien, sei der Flächennutzungsnachweis für das Jahr 2021 entsprechend angepasst worden. Blühende Kulturen (B43) seien dementsprechend auf einer Fläche von 82,6414 ha angebaut worden, was einen prozentualen Anteil an der Gesamtackerfläche des Betriebes (313,9322 ha) von 26,32% entspreche. Die für die Maßnahme erforderliche Quote von mindestens 30,00% sei um 3,68% unterschritten und somit nicht eingehalten worden. Bewertungs- bzw. Berechnungsgrundlage hätten – wie dargestellt – die Nutzungsangaben des Klägers gebildet. Sie seien für den Kläger über das Serviceportal iBALIS einsehbar. Die gegenteiligen Ausführungen der Klagebegründung seien daher als unzutreffend zurückzuweisen. Die Einordnung des Verstoßes als leichter Verstoß der Bewertungsstufe II sei rechtmäßig und und ermessenfehlerfrei erfolgt. Sie sei auch verhältnismäßig. Sie sei unter Berücksichtigung der gemeinschaftlichen Regelungen sowie der Bestimmungen der gemeinsamen Richtlinie vom 23. Dezember 2020 des StMELF und des StMUV zur Förderung von Agrarumwelt-, Klima- und Tierschutzmaßnahmen ergangen, mit der europarechtliche Vorgaben in Bayern umgesetzt worden seien. Es werde darauf hingewiesen, dass die Ausübung des Ermessens durch die auch beim streitgegenständlichen Sachverhalt angewandten Verwaltungsvorschriften (Gemeinsame Richtlinie, Sanktionsmatrix, Regelbewertung) intern reglementiert werde, um auf diese Weise eine möglichst einheitliche Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Die Verwaltungspraxis führe in Verbindung mit dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens. Ein Empfänger könne demnach unter Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG nur beanspruchen, dass die zuständige Behörde ihr Ermessen in Übereinstimmung mit ihrer ständigen Verwaltungspraxis ausübe, was im vorliegenden Fall geschehen sei. Nach Nr. 6.7.2 der Gemeinsamen Richtlinie komme bei Nichteinhaltung der Förderkriterien, Verpflichtungen oder sonstigen Auflagen die Regelung des Art. 35 Delegierte Verordnung (EU) 640/2014 auf der Ebene der jeweiligen Maßnahme zur Anwendung. Verstöße gegen Verpflichtungen oder sonstige Auflagen würden nach Schwere, Ausmaß und Dauer und Häufigkeit nach Maßgabe der Sanktionsmatrix in Anlage 7 bewertet. Nr. 6.7.2 der gemeinsamen Richtlinie sowie die in der Anlage 7 enthaltene Sanktionsmatrix bildeten ein in sich schlüssiges System zur Bewertung von Verstößen gegen Verpflichtungen und Auflage in Fördermaßnahmen. Durch das abgestufte System werde dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits angemessen Rechnung getragen. Für die Gesamtbewertung sei grundsätzlich das Ausmaß maßgeblich. Unter Ausmaß sei regelmäßig der vom Verstoß betroffene Umfang (Fläche) im Verhältnis zum gemeldeten Umfang zu verstehen. Werde der Mindestanteil für blühende Kulturen nicht erreicht, sei das Ausmaß immer über die prozentuale Unterschreitung des notwendigen Mindestanteils zu bewerten. Unter Schwere verstehe man die Auswirkung des Verstoßes auf die Zielerreichung der Gesamtmaßnahme. Das Merkmal Dauer drücke aus, welcher Zeitraum vergehe, bis die Wirkung des Verstoßes nicht mehr vorhanden sei oder wie schnell die Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abgestellt werden könnten. Die Fachstellen der Ministerien hätten bezüglich der Bewertung der Merkmale Schwere und Dauer für viele Verstöße eine Regelbewertung vorgenommen, die auch bei dem vorliegenden Sachverhalt entsprechend berücksichtigt worden sei. Die Häufigkeit werde darüber ermittelt, wie oft der Verstoß bereits in der Vergangenheit vom Zuwendungsempfänger verursacht worden sei (Wiederholungsverstoß). Der Anteil der blühenden Kulturen mit 26,32% liege 3,68% unter dem erforderlichen Wert von 30,00%. Dies ergebe eine prozentuale Abweichung vom erforderlichen Wert von 12,26%. Ausschlaggebend für die Regelbewertung sei das von den jeweiligen Maßnahmen verfolgte Umweltziel. Gerade bei der vorliegenden beantragten Maßnahme B43 sei der Anbau von blühenden Kulturen auf mindestens 30% der Ackerfläche als Verpflichtung ein wesentlicher Bestandteil, welcher unter anderem die Höhe der Zuwendungen begründe. Mit dem betreffenden KULAP-Maßnahme B43 sollte insbesondere ein zentraler Beitrag zum Erhalt und zur Förderung der Biodiversität und Artenvielfalt geleistet werden. Vorrangiges Ziel sei die Schaffung und Erhaltung des natürlichen Lebensraumes von Wildtieren, welches bei der Unterschreitung der geforderten Mindestfläche in einem der Verpflichtungsjahre auf den vom Verstoß betroffenen Fläche für mindestens ein Jahr nicht erreicht werde. Die Zielerreichung und die Effektivität der Maßnahme seien somit insgesamt gefährdet. Die Voraussetzung für die Korrektur um eine Stufe sei – wie im Widerspruchsbescheid ausgeführt – nicht erfüllt. Nach wie vor seien keine besonderen vom Regelfall abweichenden Umstände vorgetragen, die eine Korrektur nach unten oder gar ein Absehen von der vorgeschriebenen Sanktion in diesem konkreten Einzelfall rechtfertigen würden. Insbesondere führe das klägerseitige Vorbringen, dass der Umbruch von Teilflächen wegen des Nichtaufgangs der Saat erfolgt sei, zu keiner anderen Bewertung des Sachverhalts. Die genannten Umstände seien gesehen und bewertet worden. Die Gründe könnten aber kein Abweichen von der Regelkürzung begründen. Der Landwirt allein bestimme Zeitpunkt sowie Art und Weise der Aussaat. Die Qualität der Bodenbearbeitung und der Ansaat fielen somit in seine Verantwortungssphäre. Der Landwirt trage aufgrund seiner Anbauentscheidung allein das Risiko einer misslungenen Ansaat und somit auch das Risiko des Ausbleibens eines Teils der angesäten blühenden Kulturen – wie im vorliegenden Fall. Trotz Kenntnis der einzuhaltenden Verpflichtungen und Auflagen sowie der Konsequenzen bei Nichteinhaltung habe sich der Kläger bewusst und ohne vorherige Absprache mit dem zuständigen AELF gegen eine erneute Ansaat der nicht aufgegangenen blühenden Kulturen entschieden. Vielmehr hätten sich zum Zeitpunkt der Mitteilung der Nutzungsänderung bereits die Folgekulturen auf den betreffenden Feldstücken befunden, so dass eine nachträgliche Korrektur nicht mehr habe stattfinden können. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde hinreichend deutlich, dass es sich hinsichtlich der Höhe der Verwaltungssanktion um eine Ermessensentscheidung handele und dass hier gerade kein Fall vorliege, der eine Abweichung der Regelbewertung rechtfertigen würde. Die Ermessensentscheidung erweise sich vor dem Hintergrund der angeführten Vorschriften und der tatsächlich ausgeübten Verwaltungspraxis i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG als fehlerfrei.

Mit Schriftsatz vom 24. Februar 2023 brachte die FüAK im Wesentlichen weiter vor: In Bayern stütze sich das System zur Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen auf das Feldstück. Maßgebend sei die auf den vom Kläger selbst genutzten Flächen angebaute Hauptkultur, die bei der Antragstellung mit einer Codenummer der Nutzung (NC) angegeben werde. Gegebenenfalls könnten artverwandte Kulturen codiert werden. Damit dürfe aber keine Umgehung bzw. gar Missbrauch einhergehen. Damit sei lediglich die Möglichkeit zur Erfassung einer mit der tatsächlich vorhandenen Kultur vergleichbaren Nutzung gegeben worden, welche jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Maßnahme B43 habe. Die als Ersatz verwendeten NCs seien ausschließlich solche, die nicht unter den abschließenden Katalog der als förderfähig anerkannten Blühpflanzen in der Maßnahmenbeschreibung von B43 fielen. Der Kläger sei sich bereits bei Grundantragstellung über sämtliche Voraussetzungen und Modalitäten der Maßnahme B43 bewusst gewesen. Der Kläger habe sich über einen fünfjährigen Zeitraum hinweg zur Einhaltung sämtlicher Voraussetzungen und Auflagen und somit auch für den jährlichen Anbau der aufgelisteten blühenden Kulturen auf mindestens 30,00% seiner Ackerfläche verpflichtet. Eine Erweiterung dieser Aufzählung im laufenden Verpflichtungszeitraum sei förderrechtlich ausgeschlossen. Auch eine Umgehung über die Erfassung von nicht mit einem NC deklarierten Kulturen über eine andere, bei B43 förderfähige Nutzung sei nicht zulässig. Dies würde dem eindeutigen Wortlaut der Maßnahmenbeschreibung widersprechen, dem Sinn und Zweck der Maßnahme an sich nicht gerecht werden und darüber hinaus zu einer massiven Ungleichbehandlung im Vergleich zu den Antragstellern führen, die die Maßnahme in dieser Form als verbindlich erachten und sich entsprechend an die damit einhergehenden Verpflichtungen und Auflagen hielten. Eine Aufnahme von weiteren Nutzungscodes in die Liste der förderfähigen blühenden Kulturen sei dem Kläger zu keinem Zeitpunkt in Aussicht gestellt worden. Vielmehr sei er ausdrücklich auf die abschließende Aufzählung und deren Geltung im kompletten Verpflichtungszeitraum hingewiesen worden. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger daher nicht berufen. Die Vorgehensweise hinsichtlich der Ersatzerfassung von NCs sei dem Kläger bekannt und sei von diesem bei der Mehrfachantragstellung am 17. Mai 2021 auch so umgesetzt worden. Die klägerseits angeführten Blühkulturen betreffend Spreublumen, Margeriten, Ampfer, Strohblumen und Nelken seien im Flächennutzungsnachweis entsprechend erfasst, seien jedoch aufgrund ihrer fehlenden Förderfähigkeit im Rahmen der Maßnahme B43 nicht berücksichtigungsfähig. Die Maßnahme B43 wäre bei tatsächlicher Umsetzung des vom Kläger (ursprünglich) geplanten Anbaus erfüllt worden. Ausschlaggebend für die Unterschreitung des Mindestanteils sei nicht die Nichtberücksichtigung der im Rahmen von B43 nicht als förderfähig erachteten Kulturen, sondern der Umbruch der ursprünglich für den Anbau von Bibernellen (Anis) und Mohn vorgesehenen Fläche zum Anbau von Mais gewesen. Tatsächlich seien somit blühende Kulturen auf einer Fläche von 82,6414 ha angebaut worden, was einem prozentualen Anteil an der Gesamtackerfläche des Betriebes (= 313,9322 ha) von 26,32% entspreche. Die klägerseits angeführte Berechnung sei als inkorrekt zurückzuweisen, da nachweislich von falschen Grundwerten ausgegangen werde.

Die Sanktionierung sei insgesamt rechtmäßig und ohne Ermessensfehler erfolgt. Die Einordnung des Verstoßes unter Anwendung der Sanktionsmatrix verstoße insbesondere nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Wie bereits ausgeführt seien vorliegend keine atypischen vom Regelfall abweichenden Umstände gegeben, die zu einer anderen Beurteilung des Sachverhalts führen und eine Absenkung der Bewertungsstufe rechtfertigen könnten. Ein milderes Mittel, mit dem dieses Ziel erreicht werden könnte, sei nicht ersichtlich. Zumal bei der vorliegenden Sanktionierung die Unterschreitung des Mindestanteils als leichter Verstoß der Bewertungsstufe II behandelt werde, der mit einer relativ geringen Kürzung der Zuwendung in Höhe von 30% einhergehe. Darüber hinaus sei das öffentliche Interesse an einer wirkungsvollen Sanktionierung im Übrigen höher zu bewerten als das private Interesse, die für den begangenen Auflagenverstoß vorgesehenen Konsequenzen zu vermeiden. Sanktionen sollten abschreckende Wirkung vor der Begehung von Verstößen haben und dadurch eine gewissenhafte Einhaltung der maßnahmenbezogenen Auflagen und Verpflichtungen sicherstellen. Andere Subventionsempfänger müssten darauf vertrauen können, dass die Grundsätze der Chancengleichheit und der gerechten Verteilung der Fördergelder beachtet würden. Die Maßnahmenbeschreibung zu B43 und die darin enthaltenen Verpflichtungen und Auflagen seien eindeutig, klar und somit unmissverständlich formuliert. Sie entfalteten in dieser Form Geltung für sämtliche im betreffenden Verpflichtungszeitraum an der Maßnahme teilnehmende landwirtschaftliche Betriebe. Die Einbeziehung von alternativen Wildpflanzen als Ausgleich sei ausgeschlossen. Auch eine Reduzierung der Kürzung von 30% oder gar das komplette Absehen von der Sanktionierung seien in vorliegendem Fall förderrechtlich nicht vertretbar. Eine Kompensation des fehlenden Anteils an bei der Maßnahme B43 als förderfähig anerkannten blühenden Kulturen durch sonstige, nicht als förderfähig definierte Kulturen im Rahmen der Sanktionierungsentscheidung würde in vollkommenem Widerspruch zu der zugrundeliegenden Fördersystematik stehen. Die politische, fachliche und finanzielle Rahmenkompetenz für das Kulturlandschaftsprogramm liege beim StMELF. Bei der Festlegung der Voraussetzungen und Modalitäten der jeweiligen Förderung sei der Richtliniengeber grundsätzlich frei. Er verfüge diesbezüglich über einen weiten Gestaltungs- bzw. Unterscheidungsspielraum. Die Liste der bei B43 als förderfähig zu bewertenden blühenden Kulturen sei vom StMELF gemäß ihres jeweiligen Pollen- und Nektartrachtwertes und somit aus sachgemäßen Gründen in dieser abschließenden Form festgelegt worden. Ziel und Zweck der Maßnahme B43 lägen somit vorrangig darin, dass ein Beitrag zur Förderung der Biodiversität und Artenvielfalt gerade über den Anbau der in der abschließenden Aufzählung festgelegten, als besonders erhaltenswert erachteten blühenden Kulturen erreicht werden solle. Dies könne denknotwendig nicht durch den Anbau anderer, nicht als förderfähig eingestufter Kulturen gelingen. Dass wie klägerseits ausgeführt auch weitere, nicht in der Liste zu B43 enthaltene Blühpflanzen der Erschaffung und Erhaltung des natürlichen Lebensraums für Wildtiere und der Biodiversität dienen könnten, sei hierfür letztlich nicht relevant. Für die landwirtschaftlichen Betriebe Bayerns solle auf diesem Weg ein Anreiz geschaffen werden, sich für den Anbau ebendieser Kulturen zu entscheiden. Dies begründe zudem im Wesentlichen die Höhe der Prämie von 160 €/ha.

Mit Schriftsatz vom 1. März 2023 nahm die FüAK für den Beklagten im Wesentlichen noch wie folgt Stellung: Die klägerseits angeführten Maßnahmenbeschreibung zu K32 entfalte für den streitgegenständlichen Fördersachverhalt keine Geltung. Der Kläger habe sich mit seinem Grundantrag zur Teilnahme an der Maßnahme B43 verpflichtet. Die von ihm in diesem Verpflichtungszeitraum von 2020 bis 2024 einzuhaltenden Verpflichtungen ergäben sich aus der Maßnahmenbeschreibung B43 im AUM-Merkblatt NVP 2020 bis 2024. Für ihn habe somit die Verpflichtung zum jährlichen Anbau von in diesem Merkblatt abschließend als förderfähig aufgelisteten, blühenden Kulturen auf mindestens 30% der Ackerfläche gegolten. Das KULAP-Programm sei ab dem Jahr 2023 weiterentwickelt und um neue Maßnahmen ergänzt worden. Die im Zuge der GAP-Reform 2023 geschaffene Maßnahme K32 möge an die ehemalige Maßnahme B43 angelehnt sein. Die Maßnahmen unterschieden sich jedoch insbesondere hinsichtlich der Höhe der Zuwendung. Die Erweiterung des Katalogs der blühenden Kulturen um den Sammelcode Samenvermehrung von Wildkräutern (NC 96) erweitert worden. Dies gelte jedoch ausschließlich für die neu konzipierte Maßnahme und für den Verpflichtungszeitraum 2023 bis 2027. Die nunmehr geltende Maßnahmenbeschreibung sei nicht rückwirkend auf frühere und andersartige Maßnahmen sowie auf Verpflichtungsräume übertragbar.

3. In der mündlichen Verhandlung am 6. März 2023 beantragte der Klägerbevollmächtigte,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten  … vom 20. Dezember 2021 und des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 4. Juli 2022 zu verpflichten, die beantragte Förderung im Rahmen des bayerischen Kulturlandschaftsprogramms (KULAP) zu dem Agrarumweltmaßnahmen (AUM) betreffend die Maßnahme B43 für das Jahr 2021 in Höhe von weiteren 14.403,79 EUR zu bewilligen und auszuzahlen.

Die Beklagtenvertreterin beantragte,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.