Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 15. März 2021, mit dem die Beklagte ihr Vorkaufsrecht an dem Grundstück …straße 176, 178, FlNr. 3574/8 der Gemarkung … ausgeübt hat.

Das vorgenannte Grundstück liegt im Geltungsbereich der Vorkaufssatzung für …- … der Beklagten. Die Vorkaufssatzung wurde am 27. Juni 2018 durch den Stadtrat der Beklagten unter Bezugnahme auf den an demselben Tag gefassten Beschluss zur Erarbeitung eines kooperativen Stadtentwicklungsmodells beschlossen. Im Anschluss wurde die Vorkaufssatzung im Amtsblatt der Beklagten Nr. 19/2018 vom 10. Juli 2018 bekannt gemacht und trat am 11. Juli 2018 in Kraft. Nach § 2 Abs. 1 der Vorkaufssatzung steht der Beklagten im Geltungsbereich der Satzung entsprechend den als Anlage der Vorkaufsrechtssatzung beigefügten Lageplänen ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an den unbebauten und bebauten Grundstücken zu. Die Satzung gilt für das Gebiet …- …, das im Norden durch die K. Straße, die Bundesautobahn A** und die Stadtgrenze, im Osten durch die Siedlung H. , im Süden durch die Siedlungen L. und F. sowie den Rangierbahnhof München- …, sowie im Westen durch die D. Straße und die Siedlung L. , sogenannte …siedlung, begrenzt wird. Ausgenommen bleibt der Ortskern von … Am 22. Juli 2020 beschloss der Stadtrat der Beklagten für dieses Gebiet die Einleitung vorbereitender Untersuchungen nach § 165 Abs. 4 BauGB für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme anstelle des bisherigen kooperativen Stadtentwicklungsmodells und die Fortgeltung der am 11. Juli 2018 in Kraft getretenen Vorkaufssatzung für …- … mit angepasster Begründung. Im Amtsblatt der Beklagten Nr. 21/2020 vom 30. Juli 2020 wurde die „Bekanntmachung städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 4 Baugesetzbuch hier: Einleitungsbeschluss und Fortgeltung der Vorkaufssatzung für …- …“ veröffentlicht.

Am 12. Januar 2021 schloss die Klägerin mit der Beigeladenen einen notariellen Kaufvertrag zum Erwerb des Grundstücks FlNr. 3574/8 der Gemarkung …

Nachdem der Inhalt des zwischen der Klägerin und der Beigeladenen geschlossenen Kaufvertrags der Beklagten mit Schreiben vom 13. Januar 2021, eingegangen bei der Beklagten am 14. Januar 2021 (s. Bl. 4 der Behördenakte), mitgeteilt worden war, informierte die Beklagte die Klägerin und die Beigeladene, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts geprüft werde und die hierfür geltende zweimonatige Frist ausgeschöpft werden müsse.

Entsprechend der Sitzungsvorlage Nr. … … beschloss der Kommunalausschuss der Beklagten in der Sitzung vom 11. März 2021, das Vorkaufsrecht bezüglich des streitgegenständlichen Grundstücks auszuüben.

Mit Bescheid vom 15. März 2021 übte die Beklagte gegenüber der Beigeladenen das Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an dem mit notariellen Kaufvertrag vom 12. Januar 2021 verkauften Grundstück FlNr. 3574/8 aus. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Beklagte übe das Vorkaufsrecht zum Wohle der Allgemeinheit aus. Damit werde die Sicherstellung und Durchsetzung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung im Geltungsbereich der Vorkaufssatzung gewährleistet, um künftige Planungsvorhaben basierend auf dem städtebaulichen und landschaftsplanerischen Ideenwettbewerb verwirklichen zu können. Eine konkrete Nutzung des gegenständlichen Grundstücks sei zwar noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu prognostizieren, jedoch sei in städtebaulichen Maßnahmegebieten gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB das Wohl der Allgemeinheit regelmäßig zu bejahen, wenn das Grundstück für eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder sonstige besondere städtebauliche Zwecke in Betracht komme und die Gemeinde zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt habe, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötige. Für das gegenständliche Grundstück bestehe im Rahmen einer großflächigen städtebaulichen Entwicklung ein spezifisches Interesse. Das Grundstück liege in einem Bereich, der sich im derzeitigen Planungsprozess als Fläche zur Sicherung von übergeordneten Grünverbindungen eigne. Von Bedeutung sei insbesondere die großräumige, klimatisch relevante Grün- und Freiraum-Vernetzung der Parkmeile „Drei Seen“ mit dem Stadtrand und weiter zum Olympiapark. Diese diene verschiedenen ökologischen und sozialen Zielen, insbesondere dem Stadtklima, der Biotopvernetzung, der Erholungsflächenvorsorge bzw. der grünen Wegeverbindung und solle in den kommenden Jahren forciert beplant und ausgebaut werden. Diese Maßnahmen würden den Zielvorgaben aus dem Regionalplan und dem Flächennutzungsplan mit integrierter Landschaftsplanung sowie dem Planungszielen der Freiraumkonzeption München 2030 (Parkmeilen) zur Schaffung und Erhaltung attraktiver Naherholungsräume entsprechen. Das gegenständliche Grundstück könne auch für einen Ausbau der Freizeitnutzung am … See genutzt werden. Es würden sich bereits zum großen Teil umliegende Grundstücke im Eigentum der Beklagten befinden, sodass sich durch die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Arrondierung ergeben würde. Zur Bejahung des Wohls der Allgemeinheit reiche in der Regel bereits die Annahme, dass die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahme durch vermehrten Grundbesitz der Gemeinde erleichtert werde. Darüber hinaus sei die Ausübung des Vorkaufsrechts aus Gründen der Beschaffung von Tausch- oder Ersatzland gerechtfertigt, wenn eine Gemeinde im Satzungsgebiet noch nicht über ausreichenden eigenen Grundbesitz verfüge und hierdurch die Umsetzung der städtebaulichen Maßnahme erleichtert werden könne. Im Hinblick auf die voraussichtlichen Flächenbedarfe für eine großflächige städtebauliche Entwicklung im Bereich …- … sei auch ein hoher Bedarf der Beklagten an Flächen in diesem Gebiet absehbar. Das Ausübungsinteresse der Beklagten überwiege daher die Interessen der Beigeladenen und der Klägerin.

Am ... April 2021 hat die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten Klage erhoben.

Sie beantragt,

den Vorkaufsrechtsausübungsbescheid der Beklagten vom 15. März 2021 aufzuheben.

Zur Begründung führten die Bevollmächtigten der Klägerin mit Schriftsatz vom … Juni 2022 im Wesentlichen aus, der Vorkaufsrechtsausübungsbescheid sei rechtswidrig, da die Ausübung des Vorkaufsrechts an Fehlern leide und damit die Klägerin in ihren Rechten verletze. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Bescheid vom 15. März 2021 sei bereits nicht rechtzeitig erfolgt. Nachdem die Beklagte die Mitteilung über den Kaufvertrag am 14. Januar 2021 erhalten habe, habe die Zwei-Monats-Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB a. F. am 15. Januar 2021 begonnen und sei am 15. März 2021 abgelaufen. Zwar habe die Beklagte eine mit „Empfangsbekenntnis und Zustellungsurkunde oder Ersatzzustellung (…) (Art. 5 VwZVG und §§ 208 ff. ZPO)“ überschriebene und von einer nicht bekannten Person unterzeichnete Bestätigung zwischenzeitlich vorgelegt. Danach sei der Ausübungsbescheid am 15. März 2021 um 16:35 Uhr in den Briefkasten der Beigeladenen eingeworfen worden. Dies stelle jedoch keine ordnungsgemäße Zustellung durch die Behörde gemäß Art. 5 VwZVG dar, da es sich bei den Mitarbeitern des von der Beklagten beauftragten Unternehmens gerade nicht um Bedienstete der Beklagten handle. Auch liege weder eine ordnungsgemäße Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde nach Art. 3 VwZVG noch eine Zustellung durch die Post mittels Einschreiben nach Art. 4 VwZVG vor. Gemäß Art. 9 Alt. 2 VwZVG gelte der angefochtene Bescheid daher in dem Zeitpunkt als zugestellt, indem er dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sei. Von einem tatsächlichen Zugang in diesem Sinne sei erst dann auszugehen, wenn der Empfänger das Dokument tatsächlich in die Hand bekommen habe (VG München, B.v. 13.6.2018 – M 23 E 18.1325 – unter Verweis auf BFH, U.v. 28.7.2015 – VIII R 2/09). Bei einem Einwurf in den Briefkasten um 16:35 Uhr könne allerdings nicht von einem tatsächlichen Zugang noch am 15. März 2021 ausgegangen werden. Zudem bestünden erhebliche Zweifel an der Existenz eines Vorkaufsrechts. Ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB liege nicht vor, da die Vorkaufssatzung mangels Vorliegens der Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage unwirksam sei. Auf Grundlage der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs habe die Beklagte im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 27. Juni 2018 keine für den Erlass einer Vorkaufssatzung ausreichenden städtebaulichen Maßnahmen in Betracht gezogen. Die im Rahmen des Referentenvortrags in den Normaufstellungsakten formulierten zehn planerischen Ziele für einen rund 880 ha großen Untersuchungsraum seien nicht ausreichend, da es sich dabei lediglich um eine Aufzählung unterschiedlicher städtebaulicher Zielsetzungen handle, die die Beklagte für ihr gesamtes Gemeindegebiet verfolge. Diese Ziele würden letztlich auf jede andere Großstadt zutreffen. Zudem würden sich die Ziele teilweise auch widersprechen (z. B. Schaffung von Wohnsiedlungsflächen und Erhalt landwirtschaftlicher Flächen). Wo die Schwerpunkte der Planung liegen sollten, bleibe völlig offen. Ein Mindestmaß an Konkretisierung einer konkret in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahme fehle vollständig. Würde man die bloße Angabe solcher allgemeinen Planungsziele für ein 880 ha großes Vorkaufsrechtssatzungsgebiet ausreichen lassen, könnten unzählige Kommunen ihre gesamten Gemeindegebiete oder Teile davon mit Vorkaufssatzungen belegen. Eine solche Vorgehensweise sei jedoch nicht mehr von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und auch mit dem gesetzlich vorgegebenen Zweck der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht mehr zu vereinbaren. Sie würde letztlich einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Grundeigentum darstellen. Somit sei die streitgegenständliche Vorkaufssatzung unwirksam. In der Folge sei auch der streitgegenständliche Ausübungsbescheid vom 15. März 2021 rechtswidrig und aufzuheben.

Die Beklagte beantragt dagegen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führte der Bevollmächtigte der Beklagten mit Schriftsatz vom 7. Juni 2023 im Wesentlichen aus, das Vorkaufsrecht sei von der Beklagten fristgerecht ausgeübt worden. Da eine förmliche Zustellung des Ausübungsbescheids gesetzlich nicht angeordnet sei, habe die Beklagte zwischen den verschiedenen Zustellungsmöglichkeiten wählen können. Ausweislich des Ausübungsbescheids vom 15. März 2021 habe die Beklagte die Zustellung „Per Boten“ gewählt, mithin die einfache bzw. individuelle Bekanntgabe nach Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG. Dies ergebe sich zudem aus dem Auftragsschreiben der Beklagten vom 15. März 2021 an das beauftragte Unternehmen (Bl. 76 der Behördenakte). Dass dem Boten das Formular „Empfangsbekenntnis“ gemäß Art. 5 VwZVG mitgegeben worden sei, ändere an der Zustellungsform nichts. Dies sei zum Zwecke der Dokumentation und des Nachweises über die rechtzeitige Bekanntgabe des Ausübungsbescheids unter Angabe des Datums und der konkreten Uhrzeit durch den Boten geschehen. Die Bekanntgabe des Verwaltungsakts setze unabhängig von der jeweiligen Form den Zugang voraus. Zugang bedeute entsprechend § 130 BGB, dass der Verwaltungsakt tatsächlich derart in den Machtbereich des Adressaten gelangt sei, dass dieser bei gewöhnlichem Verlauf und unter normalen Umständen die Möglichkeit der Kenntnisnahme habe. Nicht erforderlich sei, dass der Adressat das Schriftstück tatsächlich zur Kenntnis genommen habe. Das Einlegen der Sendung in den Briefkasten am 15. März 2021 um 16:35 Uhr sei rechtzeitig erfolgt, da Sendungen, die bis 18:00 Uhr in den Briefkasten eingeworfen würden, noch an diesem Tag zugehen würden. Dies habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 15. Oktober 1992 (Vf.117-VI-91) bestätigt und ergebe sich zudem aus der einschlägigen Kommentarliteratur. Die Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei rechtswirksam erfolgt, insbesondere auf rechtsgültiger Vorkaufsrechtssatzung. Bei der Vorkaufssatzung für …- … sei zunächst geplant gewesen, das Satzungsgebiet mit einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gemäß §§ 165 ff. BauGB zu belegen. Aufgrund der ablehnenden Haltung von Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümern habe der Stadtrat der Beklagten am 13. Juni 2018 bzw. am 27. Juni 2018 beschlossen, anstelle der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ein kooperatives Stadtentwicklungsmodell unter Beteiligung einer Entwicklungsgesellschaft und der betroffenen Bürgerinnen und Bürger zu prüfen und durchzuführen. Zugleich sei die Satzung über das besondere Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beschlossen worden. Nachdem die Erwartungen an das kooperative Stadtentwicklungsmodell nicht erfüllt worden seien, habe der Stadtrat der Beklagten mit Beschluss vom 22. Juli 2020 das Verfahren der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gemäß §§ 165 ff. BauGB eingeleitet und die vorbereitenden Untersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 BauGB angeordnet. Gleichzeitig habe der Stadtrat die Fortgeltung der Vorkaufssatzung für …- … unter Anpassung der Begründung beschlossen. Damit sei deutlich zum Ausdruck gebracht worden, dass die Vorkaufssatzung die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gemäß §§ 165 BauGB sichere, was wiederum die Satzung legitimiere. Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme sei vom Gesetzgeber bewusst weit gefasst worden. Eine konkrete, in die Einzelheiten gehende Ziel- und Zeitvorstellung über die beabsichtigte Entwicklung des Gebiets sei gerade nicht erforderlich. Die vorbereitenden Untersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 Satz 1 und 2 BauGB würden jedoch konkrete städtebauliche Maßnahmen darstellen, zu deren Sicherung eine Vorkaufssatzung beschlossen werden könne. Aber auch mit den vorbereitenden Untersuchungen seien förmlich konkretisierte Planungsabsichten sowie eine konkrete städtebauliche Maßnahme vorgelegen. Dem Ablauf der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sei zu entnehmen, dass die Beklagte städtebauliche Maßnahmen für die Entwicklung des Bereichs …- … auch ernsthaft in Betracht gezogen habe. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses habe der Stadtrat der Beklagten sowohl einen bestimmten, räumlich abgegrenzten Teil des Stadtgebiets festgelegt, in dem eine geordnete und funktionsfähige städtebauliche, freiraumplanerische und grünordnerische Entwicklung angestrebt werde. Hierfür habe der Stadtrat zehn konkrete Planungsziele festgelegt. Die Größe des Gebiets von 880 ha sei so gewählt, dass eine sinnvoll miteinander verknüpfte Planung möglich werde, um die dringenden Bedürfnisse, insbesondere nach Wohnraum und der dafür erforderlichen Folgeinfrastruktur unter Berücksichtigung der verkehrlichen, ökologischen, landwirtschaftlichen und freiraumbezogenen Aspekte in entsprechenden Umfang zu decken. Das festgelegte Gebiet stelle das Ergebnis der Flächensuche, nicht die Flächensuche selbst dar. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Planung für diese Entwicklungen noch weiter konkretisiert werde. Denn hierbei gehe es um die Prüfung des „Wie“ der Umsetzung und der Suche nach Lösungen, mit der die unterschiedlichen Planungsziele miteinander in Einklang gebracht werden könnten. Vor diesem Hintergrund würden sie sich auch nicht widersprechen. Vielmehr sei wie bei jeder städtebaulichen Planung im Sinne der planerischen Abwägung ein Kompromiss zu finden, mit dem die Planungsziele jeweils bestmöglich erreicht werden könnten. Dieser Blickwinkel verhelfe der Beklagten, eine Vorstellung darüber zu entwickeln, in welchem Umfang sie Flächen für die gewünschte städtebauliche Entwicklung benötigen werde.

Die Bevollmächtigten der Klägerin traten der Klageerwiderung der Beklagten entgegen und vertieften ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend führten sie im Wesentlichen aus, dass, auch wenn keine förmliche Zustellung eines Vorkaufsrechtsausübungsbescheides vorgeschrieben sei, die Behörde dennoch gemäß Art. 1 Abs. 5 Alt. 2 VwZVG die Zustellung anordnen könne. Die Beklagte habe hier eine förmliche Zustellung auch tatsächlich vornehmen wollen. Dies ergebe sich aus dem Zustellauftrag mit Mail vom 15. März 2021 und dem vorgelegten Zugangsnachweis. Mit der Wahl der Zustellung binde sich die Behörde dahingehend, dass dann auch tatsächlich förmlich zugestellt werden müsse. Es sei dann auch keine Umdeutung mehr in eine Bekanntmachung möglich, wenn dem Ausführenden der Zustellung ein Fehler unterlaufe. Unabhängig davon, sei die streitgegenständliche Vorkaufsrechtssatzung unwirksam. Daran würden auch die am 8./22. Juli 2020 gefassten Beschlüsse, insbesondere die Einleitung der vorbereitenden Untersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 Satz 1 und 2 BauGB, nichts ändern. Es sei dadurch keine neue Vorkaufsrechtssatzung erlassen worden, auf welche die Vorkaufsrechtsausübung hätte gestützt werden können. Die vom Stadtrat beschlossene „Fortgeltung“ der Vorkaufsrechtssatzung aus dem Jahr 2018 mit geänderter Begründung stelle keinen für einen Neuerlass oder eine Änderung der Vorkaufsrechtssatzung erforderlichen Satzungsbeschluss dar. Da die Vorkaufsrechtssatzung nunmehr auf eine neue städtebauliche Maßnahme gestützt und zudem die Begründung in wesentlichen Punkte geändert worden sei, hätte es aber eines neuen Satzungsbeschlusses für die geänderte/neue Satzung bedurft. Es fehle auch an einer Bekanntmachung der geänderten/neuen Vorkaufsrechtssatzung, da die Bekanntmachung des Fortgeltungsbeschlusses im Amtsblatt Nr. 21/2020 nicht der Bekanntmachungssatzung der Beklagten entspreche. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage, ob die Beklagte in ausreichender Art und Weise städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen habe, sei somit der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 27. Juni 2018. Zu diesem Zeitpunkt seien die von der Rechtsprechung an das In-Betracht-Ziehen von städtebaulichen Maßnahmen gestellten Voraussetzungen allerdings nicht gegeben gewesen. Der Planung habe zum damaligen Zeitpunkt auch wegen der gewaltigen Größe des Planungsgebiets das von der Rechtsprechung geforderte Minimum an Konkretisierung gefehlt.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Die Verwaltungsstreitsache ist am 28. Juni 2023 mündlich verhandelt worden. Dabei haben die Beteiligten die schriftsätzlich angekündigten Anträge gestellt. Hinsichtlich der Einzelheiten der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.