Die zulässige Klage ist unbegründet.

1. Die Klage wird im wohlverstandenen Interesse der anwaltlich vertretenen Klägerin dahingehend ausgelegt, dass diese die Verpflichtung des Beklagten zur prüfungsfreien Umschreibung ihrer kosovarischen Fahrerlaubnis in eine deutsche Fahrerlaubnis unter Aufhebung des Bescheides vom 26. Oktober 2022 begehrt.

2. Die Ablehnung der prüfungsfreien Umschreibung der kosovarischen Fahrerlaubnis mit Bescheid vom 26. Oktober 2022 war rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis im Wege der Umschreibung ohne vorherige Durchführung der Befähigungsprüfung, weshalb sie durch den ablehnenden Bescheid nicht in ihren Rechten verletzt wird, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Ein Anspruch der Klägerin auf prüfungsfreie Umschreibung ihrer kosovarischen Fahrerlaubnis in eine deutsche Fahrerlaubnis gemäß § 31 FeV besteht nicht, da Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass die Klägerin die nach § 16 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 FeV erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nicht mehr besitzt, § 31 Abs. 1a FeV. § 31 FeV regelt die Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis an Inhaber einer Fahrerlaubnis aus einem Staat außerhalb des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum unter erleichterten Bedingungen. Beantragt der Inhaber einer Fahrerlaubnis, die in einem in Anlage 11 zur FeV (Staatenliste zu den Sonderbestimmungen für Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis) aufgeführten Staat und in einer in dieser Anlage aufgeführten Klasse erteilt worden ist und die zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigt oder dazu berechtigt hat, die Erteilung einer Fahrerlaubnis für die entsprechende Klasse von Kraftfahrzeugen, ist er nach Maßgabe von § 31 Abs. 1 Satz 1 FeV von der ärztlichen Untersuchung, der Untersuchung des Sehvermögens, dem Sehtest, der Befähigungsprüfung, der Schulung in Erster Hilfe und der Ausbildung befreit. Zu den in Anlage 11 zur FeV aufgeführten Staaten zählt seit Inkrafttreten der Fünfzehnten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 18. März 2022 (BGBl I S. 498) am 1. Juni 2022 auch die Republik Kosovo. Allerdings bestimmt § 31 Abs. 1a FeV, dass die Fahrerlaubnisbehörde eine Fahrerlaubnisprüfung anordnet, wenn Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass der Bewerber die nach § 16 Abs. 1 FeV und § 17 Abs. 1 FeV erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nicht mehr besitzt. Dies ist nach der amtlichen Begründung der Vorschrift (BR-Drs. 600/18, S. 23 f.) dann der Fall, wenn der Fahrerlaubnisinhaber viele Jahre oder gar Jahrzehnte nach Wohnsitznahme in Deutschland die Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis im Wege der Umschreibung beantragt (Dauer in Hentschel/König/Dauer, StVR, 47. Aufl. 2023, § 31 Rn. 18). Diese Regelung schafft einen Gleichlauf mit § 20 Abs. 2 FeV, der den Fall einer Neuerteilung der Fahrerlaubnis betrifft. Für die mit § 31 Abs. 1a FeV wortgleiche Regelung des § 20 Abs. 2 FeV bei Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung oder nach vorangegangenem Verzicht, wonach die Fahrerlaubnisbehörde eine Fahrerlaubnisprüfung anordnet, wenn Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass der Bewerber die nach § 16 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 FeV erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nicht mehr besitzt, genügt es nach ständiger Rechtsprechung, wenn aufgrund der vorliegenden Tatsachen gewichtige Anhaltspunkte für die Annahme bestehen, dass dem Bewerber die erforderliche Befähigung fehlen könnte (vgl. zuletzt BayVGH, B.v. 13.4.2023 – 11 ZB 23.498 – juris Rn. 12; B.v. 23.8.2023 – 11 C 23.1065 – juris Rn. 14 m.w.N.). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führt hierzu in einer aktuellen Entscheidung vom 15. September 2023 (11 BV 23.937 – juris Rn. 16 unter Verweis auf BayVGH, B.v. 23.8.2023 – 11 C 23.1065 – juris Rn. 15) Folgendes aus:

„Mit Tatsachen in diesem Sinne ist das Gesamtbild aller relevanten Tatsachen gemeint. Die Beurteilung ist folglich aufgrund einer umfassenden Würdigung des jeweiligen Einzelfalls vorzunehmen, bei der sowohl die für als auch die gegen die Erfüllung der betreffenden Erteilungsvoraussetzung sprechenden tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen und abzuwägen sind. Dazu gehört auch und in erster Linie die Zeitdauer einer fehlenden Fahrpraxis. Es liegt auf der Hand, dass eine über einen längeren Zeitraum fehlende Fahrpraxis Zweifel an der fortbestehenden Befähigung zum sicheren Führen der entsprechenden Fahrzeuge entstehen lassen kann. Hinzu kommt, dass die Dauer fehlender Fahrpraxis regelmäßig der einzige Anhaltspunkt für Zweifel an der Fahrbefähigung sein wird, nachdem der Betroffene im Straßenverkehr wegen Fehlens der einschlägigen Fahrerlaubnis weder negativ beim Führen entsprechender Fahrzeuge auffallen noch umgekehrt das Fortbestehen seiner Befähigung unter Beweis stellen konnte. Aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs ist es sachlich geradezu geboten, danach zu differenzieren, wie lange der erstmalige Nachweis der klassenspezifischen Befähigung schon zurückliegt, wie lange – und ob regelmäßig oder nur sporadisch – der Betroffene von dieser Fahrerlaubnis Gebrauch gemacht hat und wie lange eine danach möglicherweise liegende Phase mangelnder Fahrpraxis angedauert hat.“

Unter Heranziehung dieses Maßstabs hat das Landratsamt zu Recht Zweifel an der Befähigung der Klägerin zum sicheren Führen von Kraftfahrzeugen. Die Voraussetzungen für eine prüfungsfreie Erteilung der deutschen Fahrerlaubnis sind hier daher wegen der Zweifel an der Befähigung bzw. den Kenntnissen der Klägerin nicht erfüllt.

a. Die Klägerin, die die Fahrerlaubnis im Kosovo am 17. März 2015 erworben und am 2. Oktober 2015 in Deutschland ihren Wohnsitz genommen hat, war in Deutschland aufgrund der Regelung des § 29 Abs. 1 Satz 4 FeV nur bis zum 2. April 2016 fahrerlaubnisberechtigt. Gemäß dieser Vorschrift gilt eine Fahrerlaubnis, die in einem anderen Staat als in einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union oder einem Vertragsstaat des Europäischen Wirtschaftsraums, wie etwa in der Republik Kosovo, erteilt wurde, nach Begründung eines ordentlichen Wohnsitzes im Inland nur noch 6 Monate. Die Klägerin konnte damit seit erstmaligem Fahrerlaubniserwerb bis zum Erlöschen der Berechtigung wegen § 29 Abs. 1 Satz 4 FeV lediglich in einer Zeitspanne von 1 Jahr tägliche Fahrpraxis – davon nur 6 Monate in Deutschland – erwerben. Da diese ab dem 2. April 2016 jedenfalls im Inland nicht mehr berechtigt war, fahrerlaubnispflichtige Fahrzeuge zu führen, sind inzwischen mehr als 7 Jahre – im Zeitpunkt des ablehnenden Bescheids auch bereits mehr als 6 Jahre – verstrichen, in denen die Klägerin keine tägliche Fahrpraxis im Inland sammeln konnte.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in einer aktuellen Entscheidung zur Parallelvorschrift des § 20 Abs. 2 FeV das Folgende ausgeführt:

„Ferner hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich zutreffend ausgeführt, dass nach der Rechtsprechung des Senats bereits Zeiten fehlender Fahrpraxis von sieben bzw. acht Jahren Zweifel am Fortbestehen der Fahreignung begründen können. Dies betraf jedoch Fallgestaltungen, in denen entweder Fahrerlaubnisse der Klassen C und D inmitten standen, die erhöhte Anforderungen an die Befähigung stellen (vgl. BayVGH, U.v. 19.7.2010 – 11 BV 10.712 – DAR 2010, 716 = juris Rn. 4, 39; nachgehend BVerwG; U.v. 27.10.2011 – 3 C 31.10 – NJW 2012, 696; BayVGH, B.v. 18.8.2015 – 11 CE 15.1217 – juris Rn. 11), oder in denen der Betroffene zuvor nur kurze Zeit Fahrpraxis sammeln konnte (BayVGH, B.v. 17.10.2019 – 11 CE 19.1480 – NJW 2020, 256 = juris Rn. 1, 10, 22). Weiterhin hat der Senat zwar angenommen, dass auch bei einer begehrten Fahrerlaubnis der Klasse B trotz sehr langer Fahrpraxis zweifelhaft sein kann, inwieweit der Betroffene daran nach einer längeren fahrerlaubnislosen Zeit noch anknüpfen kann. Entschieden hat er dies bislang allerdings nur für eine Zeitspanne von mehr als 15 Jahren ohne Fahrerlaubnis (BayVGH, B.v. 19.9.2013 – 11 ZB 13.1396 – VRS 125, 187 = juris Rn. 6). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie anderer Oberverwaltungsgerichte findet sich, soweit ersichtlich, ebenfalls keine Entscheidung zu einer Konstellation, wie sie hier inmitten steht, oder eine weitere Konkretisierung der vorgenannten abstrakten Maßstäbe.“

Es ist diesbezüglich zunächst zu konstatieren, dass es zu der Frage, ob Zweifel am Vorliegen der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeit bestehen, wenn die Umschreibung einer Fahrerlaubnis der Klassen B, AM, L und T bei einer fahrerlaubnisfreien Zeit von etwas mehr als sechs Jahren im Inland beantragt wird, keine höhergerichtliche Entscheidung gibt, die diesen konkreten Fall betrifft und deshalb auf die vorliegende Konstellation spiegelbildlich übertragbar wäre. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang insbesondere auch, dass Entscheidungen zu § 20 Abs. 2 FeV allenfalls Indizien zur Auslegung des § 31 Abs. 1a FeV darstellen können, da sich die Fallkonstellationen, die die beiden Normen betreffen, grundlegend unterscheiden. § 20 FeV betrifft die Konstellation einer Fahrerlaubnisneuerteilung nach vorangegangener Entziehung oder Verzicht, d.h. der Antragsteller war bei Antragstellung gar nicht Inhaber einer Fahrerlaubnis, so dass es ihm auch nicht möglich war, in der Zeitspanne ohne Fahrerlaubnis Fahrpraxis zu sammeln. § 31 Abs. 1a FeV hingegen regelt den Fall, in dem die Berechtigung nach Wohnsitzbegründung in Deutschland nach sechs Monaten im Inland erlischt, was bedeutet, dass der Antragsteller in diesen Konstellationen zumindest auch weiterhin Fahrpraxis im Ausland hätte sammeln können, die bei der Frage, ob im konkreten Fall Zweifel am Vorliegen der Kenntnisse und Fähigkeiten bestehen, zu berücksichtigen ist. Ungeachtet dieses elementaren Unterschiedes kann der zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls entnommen werden, dass insbesondere die Zeitspanne unmittelbar nach Fahrerlaubniserwerb, in der vom Fahranfänger erste Fahrpraxis gesammelt werden kann, ins Auge zu fassen ist. Dies liegt wohl darin begründet, dass gerade die erste Fahrpraxis nach Erwerb der Fahrerlaubnis für den Fahranfänger wichtig ist, um sich als Kraftfahrzeugführer im Straßenverkehr zurechtzufinden und Routine und Sicherheit bei der Bewältigung von unvorhergesehenen potentiell gefahrenträchtigten Situationen zu gewinnen. In dieser Phase werden wichtige Erfahrungen im Straßenverkehr gesammelt, aber auch Fertigkeiten erlangt, die den Grundstein für eine sichere Straßenverkehrsteilnahme als Kraftfahrzeugführer in der Zukunft legen.

Das Verwaltungsgericht München hat in einer Entscheidung aus dem Jahr 2019 diesbezüglich ausgeführt, dass Zweifel an der Befähigung des Antragstellers vorliegen, wenn er seit 8 Jahren keine Fahrerlaubnis mehr besitzt und zuvor nur 2,5 Jahre im Besitz einer Fahrerlaubnis gewesen ist (VG München, B.v. 4.7.2019 – M 26 E 19.2187 aufgegriffen durch BayVGH, B.v. 17.10.2019 – 11 CE 19.1480 – juris Rn. 10). Auch hier erfolgte eine Betrachtung der Fahrpraxis in der Zeitspanne vor Verlust der Fahrerlaubnis. Der vorliegende Fall ist zu dieser Konstellation, die das Verwaltungsgericht München zu entscheiden hatte, ähnlich gelagert. Die Klägerin war vorliegend allerdings sogar nur 6 Monate berechtigt, in Deutschland ein fahrerlaubnispflichtiges Fahrzeug zu führen und konnte dementsprechend als Fahranfängerin lediglich in einem äußerst kurzen Zeitraum Straßenverkehrserfahrungen als Autofahrerin sammeln. Danach war sie seit inzwischen mehr als 7 Jahren hierzu nicht mehr berechtigt, da ihre Erlaubnis nach § 29 Abs. 1 Satz 4 FeV im Inland erloschen ist.

b. Wie an obiger Stelle bereits ausgeführt, verkennt die Kammer dabei nicht den Unterschied des § 31 Abs. 1a FeV zur Regelung des § 20 Abs. 2 FeV, kommt jedoch auch unter besonderer Berücksichtigung des Vortrages der Klägerin, auch in den Jahren ohne gültige Fahrerlaubnisberechtigung in Deutschland umfangreiche Fahrpraxis im Ausland gesammelt zu haben, zu keinem anderen Ergebnis.

Die Klägerin hat bereits im Vorfeld zur mündlichen Verhandlung eine Liste vorgelegt, in der sie ihre Fahrten ins Ausland seit dem Jahr 2015, bei denen sie nach eigenem Vortrag auch teilweise selbst gefahren ist, dokumentiert hat. Konkrete Nachweise dieser Fahrten wurden jedoch nicht erbracht. In der mündlichen Verhandlung am 19. Dezember 2023 hat die Klägerin weitere Ausführungen zu ihren Urlaubsfahrten und zu der von ihr bei diesen Gelegenheiten erworbenen Fahrpraxis gemacht. Insofern wird auf das Protokoll über die mündliche Verhandlung verwiesen. Die Kammer geht nach den Eindrücken in der mündlichen Verhandlung davon aus, dass die klägerischen Angaben zu den durchgeführten Reisen nachvollziehbar waren und grundsätzlich keine begründeten Zweifel an deren Wahrheitsgehalt bestehen. Es hat sich jedoch zum einen gezeigt, dass es sich bei der vorgelegten Auflistung der Urlaubsfahrten und der diesbezüglich angegebenen Fahrpraxis lediglich um schätzungsweise Angaben der Klägerin handelt und zum anderen, dass die Angabe von täglichen Fahrten im Ausland ebenso wie von vollständig selbst durchgeführten Fahrten so nicht exakt zutreffend war. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung am 19. Dezember 2023 ausgeführt, dass bei den gemeinsamen Urlaubsfahrten mit der Familie zu großen Teilen ihr Ehemann gefahren ist und sie diesen nur hin und wieder für einige Stunden abgelöst hat. Aufgefallen ist in diesem Zusammenhang, dass die konkreten Fahrzeitangaben der Klägerin im Verlauf ihrer eigenen Ausführungen mehrfach relativiert wurden. So trug sie beispielsweise vor, auf einer Fahrt nach Frankreich von Belgien ca. 4 – 5 Stunden gefahren zu sein. Später erfolgte eine Korrektur auf eine Fahrzeit von ca. 3 – 4 Stunden. Die Kammer hat deshalb zwar keine grundsätzlichen Bedenken im Hinblick auf die Glaubhaftigkeit der klägerischen Angaben, dass sie tatsächlich im Ausland gefahren ist. Es hat sich jedoch gezeigt, dass die Fahrzeitangaben unpräzise waren und die konkrete Zeit, in der die Klägerin tatsächlich Fahrpraxis erwerben konnte, nur schwer messbar ist. Jedenfalls ist zu konstatieren, dass die auf der vorgelegten Liste dokumentierten Fahrten ins Ausland keinesfalls der Netto-Fahrzeit der Klägerin entsprechen, die weit unter den Zeitangaben in der Liste liegen dürfte, weshalb aus Sicht der Kammer von Beklagtenseite zu Recht eingewandt wurde, dass die tatsächliche Fahrzeit der Klägerin nur einen Bruchteil der angegebenen Fahrten auf der Liste darstellt. Bei Wahrunterstellung des klägerischen Vortrags zu den durchgeführten Urlaubsfahrten und unter Berücksichtigung der tatsächlichen Abweichungen der eigentlichen Fahrzeiten zu den Angaben auf der vorgelegten Liste ist festzuhalten, dass die Klägerin – die gesamten Jahre von 2015 bis heute berücksichtigend – nur kurze Phasen darlegen konnte, in denen sie fahrerlaubnispflichtige Fahrzeuge geführt hat. Auch unter Anerkennung des Umstandes, dass die Klägerin des Öftern in den Kosovo gereist ist, sich dort mehrere Wochen aufgehalten hat und dort wohl auch regelmäßig Auto gefahren ist, müssen diese regelmäßigen Fahrten im Ausland in Relation zu einem ganzen Jahr bzw. zu den gesamten Jahren seit April 2016 als lediglich sporadische Fahrten eingestuft werden. Für entscheidungserheblich erachtet die Kammer dabei insbesondere den Zeitraum von inzwischen über 7 Jahren, in denen die Klägerin jedenfalls keine alltägliche Fahrroutine in Deutschland gewinnen konnte, die jedoch für das sichere Führen eines fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeuges von entscheidender Bedeutung ist. Hinzu tritt – wie oben bereits ausgeführt – die kurze Zeitspanne von nur 1 Jahr, in dem die Klägerin nach Fahrerlaubniserwerb Fahrpraxis sammeln konnte, davon nur 6 Monate in Deutschland selbst.

c. Auch aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ergibt sich kein anderes Ergebnis. Das Interesse der Klägerin daran, zur Umschreibung ihrer kosovarischen Fahrerlaubnis keine Fahrprüfung absolvieren zu müssen, ist im Vergleich zum öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs, die durch einen Kraftfahrzeugführer, der nicht mehr über die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt, konkret beeinträchtigt wäre, als lediglich geringfügig zu bewerten. Insofern ist anzumerken, dass auch die Kosten, die auf die Klägerin zukämen, gemessen an dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit als angemessen eingestuft werden. Die Kosten für die theoretische Prüfung betragen für die Fahrerlaubnisklasse B 22,49 EUR, für die praktische Prüfung 116,93 EUR (https://www.tuvsud.com/de-de/branchen/mobilitaet-und-automotive/fuehrerschein-und-pruefung/fuehrerschein-und-pruefung/rund-um-die-fuehrerscheinpruefung/gebuehren, abgerufen am 18.12.23). Selbst wenn berücksichtigt wird, dass die Klägerin ggf. noch einige Fahrstunden vor der praktischen Prüfung absolvieren müsste, führt dies angesichts der hohen Bedeutung des Schutzgutes der Sicherheit des Straßenverkehrs nicht zur Unverhältnismäßigkeit.

3. Die gerichtliche Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt.

4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung basiert auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung (ZPO). Der Einräumung einer Abwendungsbefugnis bedurfte es angesichts der jedenfalls geringen vorläufig vollstreckbaren Aufwendungen des Beklagten nicht, zumal dieser auch die Rückzahlung garantieren kann, sollte in der Sache eine Entscheidung mit anderer Kostentragungspflicht ergehen.