Der Kläger ist Halter eines Fahrzeugs der Marke Volkswagen mit dem amtlichen Kennzeichen …, Fahrzeug-Identifizierungsnummer (FIN) …, und wendet sich gegen die ihm mit Bescheid vom 22. September 2021 auferlegte Verpflichtung, einen Mangel an seinem Fahrzeug beseitigen zu lassen und eine Bestätigung der ausführenden Werkstatt über die Mängelbeseitigung vorzulegen.

Mit Schreiben vom 3. Mai 2021 teilte das Kraftfahrtbundesamt (KBA) dem Landratsamt N. mit, dass das Fahrzeug des Klägers zu einer Reihe von Fahrzeugen gehöre, bei denen durch das KBA folgender Mangel im Rahmen der Durchführung einer Rückrufaktion festgestellt worden sei:

„Angaben zum Rückruf: 37L8

Fahrzeughersteller: VW

Fahrzeugart: Pkw

Verkaufsbezeichnung: T5, T6

Mangel: Aktivierung des Warmlaufs des Automatikgetriebes erfolgt nicht unter allen möglichen Betriebsbedingungen. Durch die Konformitätsabweichung wird der Euro-5-Grenzwert für Stickoxide nicht sicher eingehalten.“

Der Hersteller sei verpflichtet worden, die betroffenen Fahrzeuge in Übereinstimmung mit den geltenden Vorschriften zu bringen. Dazu seien die Fahrzeughalter in aller Regel mehrfach schriftlich durch den Hersteller und durch das KBA aufgefordert worden, das Fahrzeug zur Durchführung einer Maßnahme zur Herstellung der Übereinstimmung mit den Vorschriften in einer Vertragswerkstatt des Herstellers vorzustellen. Für das oben genannte Fahrzeug habe der Hersteller eine Teilnahme an der Maßnahme bisher nicht bestätigen können. Aus diesem Grund werde die FIN an das Landratsamt als zuständige Zulassungsbehörde übermittelt, damit dieses in eigener Zuständigkeit die Einleitung eines Verfahrens nach § 5 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr (FZV) prüfen und ggf. gegen den betroffenen Fahrzeughalter entsprechende Maßnahmen einleiten könne. Auf das Schreiben wird im Übrigen Bezug genommen.

Mit Schreiben des Landratsamts vom 25. August 2021 wurde der Kläger unter Bezugnahme des Schreibens des KBA gebeten, binnen zwei Wochen den Mangel beheben zu lassen und eine Bestätigung der Vertragswerkstatt über die Mängelbeseitigung vorzulegen. Bei Nichtvornahme der Mängelbeseitigung müsse er mit einer kostenpflichtigen und zwangsmittelbewehrten Aufforderung zur Mängelbeseitigung und nötigenfalls mit einer späteren Untersagung des weiteren Betriebs für den öffentlichen Straßenverkehr sowie ggf. mit der Außerbetriebsetzung rechnen. Mit der o.g. Frist erhalte er auch Gelegenheit zur Stellungnahme.

Eine Reaktion des Klägers auf das Schreiben ist aus der Behördenakte nicht ersichtlich.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 22. September 2021 verpflichtete der Beklagte den Kläger, innerhalb von vier Wochen ab Unanfechtbarkeit des Bescheids eine Bestätigung der ausführenden Vertragswerkstatt über die Mängelbeseitigung vorzulegen. Falls der Kläger dieser Verpflichtung nicht fristgerecht nachkomme, werde ein Zwangsgeld in Höhe von 150,00 € zur Zahlung fällig. Weiter wurden dem Kläger die Kosten des Verfahrens auferlegt. Auf die Begründung des im Wesentlichen auf § 5 Abs. 1 FZV bzw. hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes auf Art. 29, 30, 31 und 36 des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes (VwZVG) gestützten Bescheids wird vollumfänglich Bezug genommen.

Mit bei Gericht am 22. Oktober 2021 eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger gegen den Bescheid Klage erhoben. Zur Begründung der Klage führt er im Wesentlichen Folgendes aus: Er habe den VW-Bus im April 2014 von einem Vertragshändler gekauft. Der Bus habe einen 4-Zylindermotor (EA 189) und sei, als die Abgasmanipulation des VW-Konzerns bekannt geworden sei, nicht in der Liste von VW aufgeführt gewesen. Der VW-Konzern habe ihm auch mündlich bestätigt, dass bei seinem Bus keine Manipulationen durchgeführt worden seien. Daher sei der Bescheid des Landratsamts willkürlich, unbestimmt und habe zur Folge, dass sein Bus außer Betrieb gesetzt werde. Eine schlüssige Begründung des Landratsamts fehle, da offen bleibe, was genau mit „Aktivierung des Warmlaufes des Automatikgetriebes erfolgt nicht unter allen möglichen Betriebsbedingungen“ gemeint sei. So sei unklar, ob Hardware oder Software verbaut worden seien, die den „Warmlauf des Automatikgetriebes“ unterstützten, oder ob notwendige Teile nicht vorschriftsgemäß eingebaut worden seien. Ebenso bleibe offen, warum die Typengenehmigung des Fahrzeugs nicht mehr uneingeschränkt ihre Gültigkeit besitze und ob das Fahrzeug eine unzulässige Abgasmanipulation aufweise. Merkwürdig sei auch die Bemerkung, dass der Grenzwert für Stickoxide „nicht sicher“ eingehalten werden könne. Das Landratsamt solle sich schon „sicher“ sein, wenn es ein Fahrzeug außer Betrieb setze. Es dränge sich die Vermutung auf, dass der Bescheid ein „Testballon“ sei. Es sei Aufgabe des Landratsamts gewesen, sich intensiver mit der Problematik der Rückrufaktion 37L8 auseinanderzusetzen.

Auf ein gerichtliches Schreiben vom 29. März 2023, mit dem das Gericht auf einen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Bayreuth (GB.v. 24.6.2020 – B 1 K 20.343 – juris) hingewiesen hat, führt die Klägerseite unter dem 13. Juli 2023 im Wesentlichen Folgendes aus: § 5 FZV räume dem Beklagten kein freies Wahlrecht zwischen der Anordnung der Mängelbeseitigung und der Beschränkung bzw. Untersagung des Betriebs ein, da die unterschiedlichen Eingriffsfolgen erkennbar eine Ermessensausübung und ein in der Regel abgestuftes Vorgehen erforderten. Beklagtenseits sei offensichtlich alleine und auch „blind“ im Auftrag des KBA gehandelt worden. Dieses habe jedoch in einem Zivilverfahren vor dem Landgericht N. (Az. 9 O …*), in welchem der Kläger aufgrund des sog. „Dieselskandals“ Schadensersatz von der V. AG gefordert habe, jegliche Festlegung im Hinblick auf „Mängel“ bzw. Zulassungsschwierigkeiten vermieden und sich nicht einmal eindeutig dahingehend geäußert, ob ein Grund für einen Zulassungswiderruf vorliege. Die Klägerseite bringe insoweit die Mitteilung des KBA an das Landgericht im genannten Zivilverfahren zur Vorlage. Das Landgericht N. habe die Klage abgewiesen, da das KBA gerade nicht habe bestätigten wollen, dass ein Grund für den Widerruf der Zulassung vorliege. Das KBA „relativiere“ einerseits auf ausdrückliche gerichtliche Anfrage hin die Frage von Mängeln und halte sich bezüglich der Vorwürfe gegen Volkswagen mit der Zurverfügungstellung von Unterlagen zurück. Gleichzeitig werde aber – ohne Substantiierung des Prüfungsmaßstabs – eine direkte Entziehung der Zulassung angedroht, wenn nicht eine ebenfalls hinsichtlich Art und Folgen unbekannte „Maßnahme“ durchgeführt werde. Dies sei widersprüchlich und entbehre jeder Grundlage. Hierzu ergebe sich auch nichts aus den Unterlagen des Beklagten. Auch das zweite Fahrzeug der Familie des Klägers (VW T6, FIN …*) sei sowohl Gegenstand eines Zivilverfahrens (zunächst vor dem Landgericht Regensburg, das die Klage gegen Volkswagen abgewiesen habe) als auch eines Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Regensburg (Az. RO 3 K 21. …*). Beide Zivilverfahren befänden sich in der Berufung beim Oberlandesgericht N. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht auch auf die Problematik der Verhältnismäßigkeit hingewiesen. Der Beklagte habe kein Ermessen ausgeübt und auch die Behördenakte enthalte keine Informationen darüber, ob und wie die „Maßnahme“ funktionieren solle. Das Landratsamt könne die notwendige eigenständige Prüfung der Einleitung eines Verfahrens nach § 5 Abs. 1 FZV sowie eine Verhältnismäßigkeitsabwägung schon deshalb nicht durchgeführt haben, da die Verwaltungsakte zur Frage der konkreten Vorwürfe bzw. Mängel keinerlei Feststellungen und Bewertungen bzw. Bewertungsgrundlagen enthalte. Selbst wenn daher ein Ermessen des Beklagten unterstellt würde, so habe er dieses nicht ausgeübt. Auch bei einem unterstellten Wahlrecht im Hinblick auf § 5 FZV wäre noch immer eine fehlerhafte Ermessensausübung auf Beklagtenseite gegeben. Dem Schriftsatz waren das Urteil des Landgerichts N. (Az. 9 O …*) vom 14. Dezember 2022 sowie eine an das Landgericht gerichtete amtliche Auskunft des KBA vom 27. Juli 2022 in jenem Verfahren beigefügt. In der Auskunft des KBA wird unter anderem ausgeführt, dass das gegenständliche Fahrzeug eine Konformitätsabweichung hinsichtlich des Emissionsverhaltens aufweise, sodass Nebenbestimmungen angeordnet worden seien und ein Rückruf mit dem Herstelleraktionscode ... bestehe. Ferner wird der Hintergrund des Rückrufs erläutert und angegeben, dass unzulässige Abschalteinrichtungen für das betroffene Fahrzeug nicht festgestellt worden seien. Auf den Schriftsatz sowie die Anlagen wird im Übrigen Bezug genommen.

Der Kläger beantragt sinngemäß:

Der Bescheid des Landratsamts N., Vollzug der Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) vom 22. September 2021 wird aufgehoben.

Der Beklagte beantragt,

Die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung des Klageabweisungsantrags führt der Beklagte im Wesentlichen Folgendes aus: Nach Mitteilung des KBA weise das Fahrzeug des Klägers eine Abweichung vom genehmigtem Typ (Konformitätsabweichung) auf, wodurch die sichere Einhaltung der Abgasgrenzwerte nicht in allen Betriebszuständen gewährleistet sei. Dies stelle einen Mangel im Sinne von § 5 FZV dar, der durch die Teilnahme an der Rückrufaktion behoben werden könne. Das Landratsamt habe nach pflichtgemäßer Ausübung des Ermessens die Teilnahme an der Rückrufaktion angeordnet, was das mildeste Mittel der in § 5 FZV zugelassenen Maßnahmen zur Erreichung des Zwecks darstelle, nur Fahrzeuge zum Verkehr zuzulassen, welche die gesetzlichen Abgas-Grenzwerte in allen Betriebszuständen sicher einhielten. Der Einwand, dass der Bus des Klägers nicht in der Liste von VW aufgeführt worden sei, liege neben der Sache. Denn im Zuge des sog. „Abgasskandals“ sei dem VW-Konzern vorgeworfen worden, unzulässige Abschalteinrichtungen in bestimmte Fahrzeuge eingebaut zu haben, welche die Abgasrückführung reduziert und die Abgasnachbehandlung mittels SCR-Katalysators im laufenden Betrieb weitgehend ausgeschaltet hätten. Dies sei hinsichtlich des Fahrzeugs des Klägers aber gar nicht unterstellt worden, sodass insoweit auch kein Widerspruch bestehe. Der Bescheid sei weder willkürlich noch unbestimmt, vielmehr sei das gewählte Vorgehen üblich und gesetzlich vorgesehen. Unzutreffend sei zudem die Befürchtung des Klägers, sein Kfz würde außer Betrieb gesetzt werden, da lediglich darauf hingewiesen worden sei, dass die Außerbetriebsetzung durch einen gesonderten Bescheid in Betracht komme. Auch davon, dass die Typgenehmigung nicht mehr uneingeschränkt gelte, sei bereits nicht ausgegangen worden. Vielmehr entspreche das Fahrzeug nicht der Typgenehmigung und müsse entsprechend verändert werden. Zudem sei nicht offen gelassen worden, ob das Fahrzeug des Klägers eine unzulässige Abschalteinrichtung aufweise. Diese Frage sei vielmehr gar nicht Gegenstand des angegriffenen Bescheids gewesen, da die Rückrufaktion 37L8 nicht wegen des Vorhandenseins einer unzulässigen Abschalteinrichtung angeordnet worden sei. Die Formulierung „Konformitätsabweichung“ bedeute, dass das Fahrzeug nicht dem genehmigten Typ entspreche (nicht konform sei). Ferner treffe es nicht zu, dass sich das Landratsamt hinsichtlich des Vorhandenseins eines Mangels „nicht sicher“ sei. Vielmehr sei es so, dass der tatsächliche Schadstoffausstoß eines Motors von vielen Faktoren abhängig sei (etwa Außentemperatur, Luftfeuchtigkeit, Luftdruck, Motoröltemperatur, Kühlmitteltemperatur, Lastzustände, Drehzahl, Spritqualität etc.). Für die Typgenehmigung sei erforderlich, dass bestimmte Abgaswerte sicher eingehalten werden müssten. Das klägerische Fahrzeug halte allerdings die geforderten Grenzwerte nicht sicher, also nicht unter allen Bedingungen, ein. Es erfülle damit hinsichtlich des Abgasverhaltens nicht die geforderten Bedingungen.

Auf das gerichtliche Schreiben vom 29. März 2023 hin führt die Beklagtenseite mit Schriftsatz vom 11. Mai 2023 insbesondere Folgendes aus: Der Auffassung des Verwaltungsgerichts Bayreuth (GB.v. 24.6.2020 – B 1 K 20.343 – juris), dass die Kombination von Fristsetzung zur Mängelbeseitigung und Zwangsgeldandrohung rechtswidrig sei, weil § 5 Abs. 1 FZV keine Befugnis zur Anordnung der Mängelbeseitigung biete und die Anordnung unverhältnismäßig sei, sei nicht zu folgen. § 5 Abs. 1 FZV eröffne gerade der Zulassungsbehörde die Möglichkeit, zwischen der Aufforderung zur Mängelbeseitigung unter angemessener Fristsetzung einerseits und einer Betriebsuntersagung andererseits zu wählen. Nach dem Wortlaut stünden beide Alternativen grundsätzlich gleichgeordnet nebeneinander, ohne dass sich ein Rangverhältnis dergestalt ableiten ließe, dass beim Fehlschlagen der ersten Alternative nur mehr auf die zweite zurückgegriffen werden könnte, ohne dass zunächst versucht werden dürfte, ersterer mit Mitteln der Vollstreckung Nachdruck zu verleihen. Dabei müsse die Befugnis zur Anordnung einer Frist zur Mängelbeseitigung denknotwendig zugleich die Befugnis zur Anordnung der Mängelbeseitigung selbst beinhalten, da ohne diese eine Fristsetzung sinnlos wäre. Auch die Ausübung des Auswahlermessens zugunsten der Fristsetzung zur Mängelbeseitigung sei regelmäßig nicht als unverhältnismäßig zu beanstanden. Da das mildeste aller zur Zielerreichung geeigneten Mittel zu wählen sei, werde bei behebbaren Mängeln regelmäßig eine Frist zur Beseitigung zu setzen und nicht unmittelbar ein Betriebsverbot zu erteilen sein (Semmrau in Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 3. Aufl. 2021, § 17 StVZO Rn. 5). An dieser Einordnung ändere auch die Kombination mit einem Zwangsgeld nichts. Auch die vom Verwaltungsgericht Bayreuth in Bezug genommenen Entscheidungen stützten dessen Auffassung, dass nur die Vorgehensweise einer alleinigen Fristsetzung (ohne Zwangsgeldandrohung) mit anschließender oder gleichzeitiger Androhung der Außerbetriebsetzung in § 5 Abs. 1 FZV vorgesehen sei, nicht. Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (B.v. 30.4.2019 – 6 L 175/19) liege ein gänzlich anderer Sachverhalt zugrunde. Sollten aus der Entscheidung dennoch Rückschlüsse gezogen werden, sei darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht Minden (U.v. 6.6.2013 – 2 K 2931/12) einen vergleichbaren Sachverhalt rechtlich anders beurteilt und auch die Kombination der dortigen Verpflichtung mit der Androhung eines Zwangsgeldes für rechtmäßig gehalten habe. Die vom Verwaltungsgericht Bayreuth wörtlich zitierte Aussage des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824) sei zum Streitwert ergangen und trage nicht die vom Verwaltungsgericht Bayreuth getroffene Schlussfolgerung. Der zitierten Entscheidung liege gerade der Sachverhalt zugrunde, dass zunächst eine Frist zur Mängelbeseitigung seitens der Zulassungsbehörde gesetzt worden, und nach deren (mehrmaligem) Verstreichen und der endgültigen Weigerung des Betroffenen zur Mängelbeseitigung eine Betriebsuntersagung erfolgt sei. Gegen diese Verfügungen sei Klage erhoben worden. Die Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zum Verhältnis der Mängelbeseitigungsanordnung und der Betriebsuntersagung dürften lediglich im Hinblick darauf ergangen sein, dass der Streitwert grundsätzlich in Abhängigkeit zu der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache zu bestimmen sei und sich das vorliegend erfolgte abgestufte Vorgehen auf die Höhe des Streitwerts auswirke. Allein die Tatsache, dass der Entscheidung ein auf diese Weise abgestuftes Vorgehen zugrunde gelegen sei, könne nicht zu dem Schluss führen, dass es sich hierbei um die einzige rechtmäßige Vorgehensweise handle. Vielmehr sei an der zitierten Passage beachtlich, dass der Verwaltungsgerichtshof selbst ausdrücklich mehrfach von einer „Verpflichtung zur Mängelbeseitigung“ spreche, das Verwaltungsgericht Bayreuth eine solche aber in Abrede stelle und deswegen die Rechtswidrigkeit einer zwangsgeldbewehrten Fristsetzung zur Mängelbeseitigung annehme. Hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht Bayreuth zu entscheidenden Sachverhalts erscheine eine Bezugnahme auf die Entscheidungen des OVG NW (B.v. 17.8.2018 – 8 B865/18) sowie der Vorinstanz, des VG Köln (B.v. 29.5.2018 – 18 L 854/18), hingegen wesentlich passender. In diesen Entscheidungen hätten die Gerichte die Kombination von Mängelbeseitigungsanordnung und Zwangsgeldandrohung ausdrücklich für rechtmäßig erachtet. Insbesondere sei die Verpflichtung zur Mängelbeseitigung von der Rechtsgrundlage des § 5 Abs. 1 FZV umfasst und sei das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden, da die Anordnung im Hinblick auf eine Stilllegung des Fahrzeugs das mildere Mittel darstelle. Nach alldem sei der angefochtene Bescheid rechtmäßig, insbesondere ermessensfehlerfrei und in verhältnismäßiger Weise ergangen. Im Übrigen sei der Kläger im Schreiben vom 25. August 2021 und im angegriffenen Bescheid auf die Möglichkeit der Außerbetriebsetzung als Alternative zur Mängelbeseitigung aufmerksam gemacht worden. Auch ohne expliziten Hinweis stünde dem Kläger die Möglichkeit der Außerbetriebsetzung offen, um der im Bescheid vom 22. September 2021 angeordneten Maßnahme zu entgehen. Die Zulassungsbehörde müsste dann über den neuen Sachverhalt erneut – in der Regel durch Aufhebung des Bescheids vom 22. September 2021 mit Wirkung ex nunc – entscheiden. Auf den Schriftsatz wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2023, auf den vollumfänglich Bezug genommen wird, trägt die Beklagtenseite weiter zur Sache vor.

Mit Schreiben vom 12. Januar 2023 bat das Gericht die Beteiligten um Mitteilung, ob Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Urteil gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bestehe. Der Beklagte erklärte mit Schreiben vom 9. Februar 2023 sein Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung, der Kläger erklärte dies mit Schreiben vom 13. Juli 2023. Das Einverständnis wurde – auf erneute gerichtliche Anfrage aufgrund des seit der Zustimmung erfolgten Schriftverkehrs – durch die Klägerseite mit Schreiben vom 9. August 2023 und durch die Beklagtenseite mit Schreiben vom 10. August 2023 bestätigt.

Zur Vervollständigung des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie auf die vorgelegte Behördenakte verwiesen.