Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer Rahmenvorgabe des Beklagten.

Die Klägerin betreibt eines von aktuell zwölf bundesweit genehmigten Systemen zur regelmäßigen Abholung von als Abfall anfallenden restentleerten Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher (vgl. § 3 Abs. 16 VerpackG). Aufgabe der Systembetreiber ist die flächendeckende Organisation und Durchführung der Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verkaufsverpackungen.

Der Beklagte ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in seinem Gebiet anfallenden überlassungspflichtigen Abfälle. Für die Sammlung von Restabfällen werden in einem Holsystem jedem Haushalt Müllgroßbehälter (MGB) mit einem Volumen von 80 l, 120 l, 240 l und 1.100 l zur Verfügung gestellt. Auf Antrag werden Müllsäcke in grauer Farbe mit 70 l Volumen für Anschlusspflichtige, deren Grundstücke außerhalb der geschlossenen Ortschaften und nicht unmittelbar an den Abfuhrwegen der Müllfahrzeuge liegen, zur Verfügung gestellt. Bei verstärktem Restmüllabfall können die Anschlusspflichtigen zur Verfügung gestellte Müllsäcke in grauer Farbe mit 70 l Volumen neben den zugelassenen Müllgroßbehältern zur Abholung bereitstellen. Die Restabfallsammelbehältnisse werden im Rhythmus von 14 Tagen entleert.

Bisher erfolgt die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (Leichtverpackungen – LVP) bei privaten Haushalten über die Wertstoffhöfe der Beklagten im Bringsystem. Die Bürger geben gefüllte gelbe Säcke selbstständig dort ab und erhalten neue bzw. zusätzliche Säcke. Zusätzlich werden Dosen (Metallverpackungen) über Depotcontainer erfasst. Hierdurch wurden im Gebiet der Beklagten im Jahr 2019 insgesamt 2.280 t LVP erfasst, was einem Wert von ca. 18 kg/Einwohner im Jahr entspricht. Die durchschnittliche Sammelmenge in der Bundesrepublik Deutschland betrug ca. 30 kg/Einwohner im Jahr (Bl. 27 der Behördenakte – BA).

Im Jahr 2020 verhandelte der Beklagte mit dem gemeinsamen Vertreter der Dualen Systeme über den Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung für den (teils bereits zurückliegenden) Zeitraum 1. Januar 2019 bis 31. Dezember 2021. Unstimmigkeiten bestanden bei der Erhöhung der für die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe zu entrichtende Entgelte (Bl. 10 ff., 19 ff. der BA). Im Jahr 2021 wurde sich auf eine Mitbenutzung der Wertstoffhöfe des Beklagtes zu einem Entgelt von 2,20 €/Einwohner/Jahr geeinigt. Die in der Abstimmungsvereinbarung 2019-2021 befindliche Auflistung beiliegender Anlagen enthält bei der Anlage über die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe den Zusatz „entfällt ab 1.1.2022“.

Mit E-Mail vom 25. Februar 2020 wies ein Vertreter der Dualen Systeme den Beklagten darauf hin, „dass sich das aktuelle Erfassungssystem als ineffizient erwiesen hat und die Recyclingvorgaben des Verpackungsgesetzes bezogen auf den Landkreis […] bei weitem nicht erreicht sind. […] Insofern werden in Ihrem Landkreis 17 kg Leichtverpackungen pro Einwohner und Jahr weniger erfasst. […] Die dualen Systeme müssen gemäß VerpackG hohe Recyclingquoten auf alle beteiligten und gesammelten Verkaufsverpackungen erfüllen und nachweisen und sind deshalb auf jede korrekt vom Bürger gesammelte Verpackung angewiesen. Gemäß dem seit 1. Januar 2019 gültigen Verpackungsgesetz liegt die mindestens zu erreichende Recyclingquote für Weißblech und Aluminium bei 80%, für Getränkekartons bei 75% und für sonstige Verbunde bei 55%. Kunststoffverpackungen sind zu mindestens 90% einer Verwertung zuzuführen, wobei wiederum mindestens 65% dieser auferlegten Quote werkstofflich verwertet werden müssen. Alle per Gesetz geforderten Recyclingquoten erhöhen sich ab dem … … … nochmals deutlich.“

Der Kreistag des Beklagten beschloss am 26. Oktober 2020 die Einführung der gelben Tonne im Holsystem ab frühestens … … … (Bl. 26 der BA). Hierüber wurde die Klägerin informiert.

Der Beklagte hörte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Januar 2021 zum Erlass einer Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG an (Bl. 68 ff. der BA).

Am 15. Februar 2021 fand zwischen den Parteien eine Videokonferenz statt. Hierbei brachte die Klägerin zum Ausdruck, dass sie die Einführung eines Holsystems mittels Gelber Tonne ablehne.

Mit Bescheid vom … … … erließ der Beklagte für das Gebiet des Landkreises … … … … eine Rahmenvorgabe für die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen aus privaten Haushalten nach § 22 Abs. 2 VerpackG. Er ordnete gegenüber der Klägerin in Ziff. 1 an, dass diese die Sammlung von LVP bei privaten Haushalten ab dem … … … wie folgt durchzuführen habe: „Die Sammlung ist als Behältersammlung („gelbe Tonne“) im Holsystem durchzuführen (Ziff. 1a). Die Sammlung ist grundsätzlich mit Müllgroßbehältern (MGB) mit einem Volumen von 240 l durchzuführen. Bei Mehrfamilienhäusern mit mehr als 20 Personen hat die Klägerin MGB mit einem Volumen von 1.100 l zu verwenden (Ziff. 1b). Die eingesetzten MGB müssen aus schwarzem Kunststoff (Korpus) und gelbem Kunststoff (Deckel) bestehen (Ziff. 1c). Die eingesetzten MGB sind im 14-täglichen Entsorgungsrhythmus zu entleeren (Ziff. 1d). Ausgenommen von den obenstehenden Vorgaben sind bis zu 13 Haushalte, deren Grundstücke von Müllfahrzeugen nicht angefahren werden können (sogenannte „Einöden“). Eine aktualisierte Adressliste mit den Adressen der Einöden wird der Klägerin rechtzeitig (mindestens drei Monate) vor Beginn der Erfassung im Holsystem vom Landkreis Pfaffenhofen übermittelt (Ziff. 1e).“ In Ziff. 2 ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Ziff. 1 an. In Ziff. 3 droht der Beklagte für den Fall, dass die Klägerin der Verpflichtung aus Ziffer 1 nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkommt, ein Zwangsgeld i.H.v. 50.000,00 € an. In Ziff. 4 wurden der Klägerin die Kosten für den Bescheid auferlegt.

Zur Begründung des Bescheids führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass nur durch eine Umstellung von einem Bringauf ein Holsystem die Menge der erfassten LVP signifikant erhöht werden könne. Über das bestehende Bringsystem sei in den letzten Jahren regelmäßig weniger als 18 kg/EW/a LVP erfasst worden. Dies liege über 12 kg/EW/a unter dem Bundesdurchschnitt. Die ab 2022 erhöhten Quoten des Verpackungsgesetzes seien hiermit nicht zu erfüllen. Bei einer Umstellung auf ein Holsystem sei aufgrund der Erfahrungen in anderen Gebietskörperschaften mit mindestens einer Verdoppelung der LVP-Menge zu rechnen. Der Großteil des Anstiegs werde nicht aus Fehlwürfen bestehen, sondern aus LVP, die bislang noch falsch über die Restmülltonne entsorgt würden. Es würden CO₂-Emissionen vermieden, da im Landkreis 20 v.H. der Anlieferer nur wegen der Abgabe der LVP die Wertstoffhöfe besuchen würden. Im Vergleich zu einem Holsystem mit dem Gelben Sack biete die Tonne den eindeutigen Vorteil, dass zusätzliche Umweltverschmutzungen durch das Aufreißen der Säcke unterbunden würden. Tonnen böten zudem einen sicheren Schutz gegen Tierverbiss und vor Verwehungen. Schließlich werde die ständige Neuproduktion von Einwegkunststoffen vermieden. Die Tonne biete gegenüber dem Gelben Sack einen höheren Entsorgungskomfort und fördere die Bereitschaft zur korrekten Abfalltrennung in der Bevölkerung, da beispielsweise Bürger Konservendosen nicht mehr aus Sorge vor zerreißenden Säcken in die Restmüllabfalltonne würfen. Im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit sei beim Vergleich von bestehendem System und der Rahmenvorgabe zu beachten, dass sich die zukünftigen Wertstoffhofmitbenutzungskosten der Klägerin erhöhten und die Kosten des Individualverkehrs miteinzubeziehen seien. Es sei bereits fraglich, ob die Kosten eines Holsystems über Gelbe Tonnen überhaupt wesentlich höher lägen als die zukünftigen Kosten des bestehenden Bringsystems. Jedenfalls stünden diese nicht außer Verhältnis zu den Kosten des bisherigen Sammelsystems. In die Beurteilung seien ökologische Erwägungen einzubeziehen. Kostensteigerungen, die der Umweltverträglichkeit und Effektivität der LVP-Erfassung im Sinne einer „bestmöglichen Entsorgung“ dienten, seien grundsätzlich hinzunehmen, sofern diese nicht den eingerichteten und ausgeübten Betrieb des Systems in seiner Eigentumsfreiheit unverhältnismäßig beeinträchtigten. Im Rahmen des Ermessens führt der Beklagte aus, dass das Interesse an einer dem kommunalen Sammelsystem angepassten sowie ökologischen Aspekten genügenden LVP-Erfassung deutlich höher wiege als die mit einer Umstellung auf ein Holsystem verbundenen Kosten. Die Anordnung sei notwendig, um die durch das VerpackG vorgegebenen Verwertungs- und Recyclingquoten zu erreichen. Die Höhe von 50.000,00 € des angedrohten Zwangsgelds orientiere sich an der sachlich und wirtschaftlich wichtigsten Verpflichtung, nämlich der der Rahmenvorgabe entsprechende Ausschreibung und Vergabe des Sammelauftrags durch die Klägerin als Ausschreibungsführerin. Der Beklagte sei bei der Berechnung davon ausgegangen, dass der Ausschreibungsführer einen Vertrag über drei Jahre abschließe. Bereits beim bestehenden Bringsystem liege das Gesamtvolumen bei mindestens 1,23 Mio €. Bei einem Verstoß gegen andere Verpflichtungen mit geringerer wirtschaftlicher Bedeutung werde der Beklagte das Zwangsgeld ggfs. entsprechend niedriger festsetzen.

Am 26. April 2021 veröffentlichte die Klägerin die Ausschreibungsunterlagen für den Entsorgungsauftrag LVP im Gebiet des Beklagten ab … … … Mit Verweis auf den anhängigen Rechtsstreit wird die LVP-Erfassung in zwei alternativen Losen ausgeschrieben. Die Laufzeit beträgt in beiden Fällen grundsätzlich drei Jahre. Das Los 1 „Wertstoffhof-Erfassung“ sieht die Beibehaltung der gegenwärtigen Systemausgestaltung über den … … … hinaus vor. Der Erfassungsvertrag beinhaltet eine vorzeitige Kündigungsmöglichkeit zum 31. Dezember 2023. Das Los 2 „Behältersammlung“ sieht die Einführung der Behältersammlung ab dem … … … vor. Der Zuschlag wird abhängig von der gerichtlichen Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz erteilt.

Am 18. März 2021 erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag,

den Bescheid vom … … … Az.: … aufzuheben.

Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass sie bei einer Videokonferenz mit dem Beklagten am 15. Februar 2021 die Verwendung von Gelben Säcken im Rahmen eines Holsystems angeboten habe. Die Rahmenvorgabe sei zur Sicherstellung einer effektiven und umweltverträglichen Erfassung nicht geeignet. Der Beklagte habe nicht dargelegt oder geprüft, dass es zu einer Verringerung von Umweltbelastungen kommen werde. Es werde nur pauschal behauptet, dass es bei gelben Säcken zu zusätzlichen Umweltverschmutzungen durch aufgerissene und herumfliegende Säcke komme. Dies könne aber auf falschem Befüllen der Säcke beruhen oder darauf, dass die Gelben Säcke zu früh zur Sammlung bereitgestellt würden. Diese nicht in der Sphäre der Klägerin liegende Umstände kämen im Übrigen in Einzelfällen in nahezu jedem Entsorgungsgebiet vor und machten Gelbe Säcke nicht zu einem „ungeeigneten“ Erfassungssystem. Die ständige Neuproduktion von Einwegkunststoffen gehe nicht zurück. Die meisten Haushalte würden die anfallenden LVP zunächst in einem Kunststoffsack sammeln und anschließend in der Gelben Tonne entsorgen. Bei der Sammlung mit Gelben Tonnen käme es aufgrund der zeitintensiveren Schüttung in das Müllfahrzeug auch zu erheblich längerem Fahrzeugeinsatz und höheren Kosten. Es sei wahrscheinlich, dass dies zu einer höheren Emissionsbelastung führe. Weiter käme es nicht zu einer Erhöhung der getrennt erfassten Mengen. Gelbe Tonnen böten nur ein beschränktes Erfassungsvolumen. Die Fehlwurfquote würde erheblich ansteigen. Bei einer LVP-Sammlung mittels transparenter gelber Säcke könnten fehlbefüllte Säcke von der Müllabfuhr stehen gelassen werden. Ausweislich einer Studie des Bundesumweltamtes sei der Fehlwurfanteil bei einer Sammlung per Sack „hoch“, bei einer Sammlung per Tonne dagegen „sehr hoch“. Selbst wenn man von einer Erhöhung der Mengen an getrennt erfassten wertstoffhaltigen Abfällen ausginge, ginge dies aufgrund der erheblich höheren Fahrzeugemissionen zu Lasten des anderen Ziels. Weiter sei die Befolgung der Rahmenvorgabe wirtschaftlich unzumutbar. Die Heranziehung etwaig höherer zukünftiger Kosten der Wertstoffhofmitbenutzung durch den Beklagten sei in der Gesetzesbegründung nicht vorgesehen. Die Kosten des Individualtransports der Bürger seien nicht maßgeblich, da der Gesetzeswortlaut auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit für die Systeme abstelle. Mit der Einführung eines Holsystems mittels Gelber Tonne käme es im Vergleich zum bisherigen Bringsystem aufgrund Anschaffung und Wartung der Tonnen, Kosten für die Leerung der Tonnen und Transport der LVP zu einer Vervierfachung der Kosten. Schließlich sei die Jahresfrist des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG missachtet worden. Diese gelte mit Blick auf die Vorlaufzeit für notwendige Ausschreibungen auch bei einer erstmaligen Rahmenvorgabe. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit handle es sich bei der in der Rahmenvorgabe vorgesehenen Regelung nicht um das mildeste Mittel. So hätte geprüft werden können, ob durch die Einführung stärkerer Materialien die vom Beklagte vorgebrachten Verschmutzungen bei Gelben Säcken unterbunden werden könnten. Bei einem Vergleich der sich durch die Rahmenvorgabe ergebenden Mehrkosten und nur „ungewissen Verbesserungen“ bei Einführung der Gelben Tonne sei die Rahmenvorgabe nicht angemessen. Die Zwangsgeldandrohung sei schon aufgrund der Rechtswidrigkeit des Grundverwaltungsakts rechtswidrig. Daneben genüge sie nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, da unklar bleibe, ob das einheitliche Zwangsgeld bereits dann verhängt werde, wenn nur gegen eine oder einige Verpflichtungen verstoßen werde oder wenn keine der Verpflichtung erfüllt werde. Die Klägerin werde die Entsorgungsleistung in zwei alternativen Losen ausschreiben und je nach Ausgang des gerichtlichen Verfahrens im Eilrechtsschutz vergeben. Die durch das Verpackungsgesetz vorgegebene Verwertungs- und Recyclingquote treffe allein die Systeme. Es sei nicht Sache der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, diese einzuhalten.

Demgegenüber beantragte der Beklagte,

die Klage abzuweisen.

Dies begründete er mit Schriftsatz vom 3. Mai 2021 im Wesentlichen damit, dass die Klägerin die alternative Verwendung von Säcken im Holsystem erst bei einer Videokonferenz am 26. Februar 2021 auf Nachfrage des Prozessbevollmächtigten des Beklagten vorgebracht habe. Eine kumulative Förderung der Ziele, möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung, sei nicht erforderlich. Die Klägerin beschränke sich überdies auf einen Vergleich von Holsystem in Säcken gegenüber Holsystem in Tonnen. Es unterbleibe die Einbeziehung der Vorteile, die die Umstellung des Bringauf das Holsystem mit sich bringe. Eine Studie des Umweltbundesamts empfehle, Holsystemen grundsätzlich den Vorzug zu geben. Ein Wertstoffhofsystem erziele nur geringe Sammelmengen und erzeuge hohe Aufwendungen für den Individualverkehr. Ein Holsystem mit Gelber Tonne weise die höchste Sammelmenge auf. Da der Gesetzgeber ausdrücklich von „Effektivität“ der Sammlung und nicht „Effizienz“ spreche, stehe die Erhöhung der Fehlwurfquote dem Ziel nicht entgegen. Auch weise die Sammlung durch Gelbe Säcke eine „hohe“ Fehlwurfquote auf. Außerdem sei der im ursprünglichen Gesetzesentwurf enthaltene „Erforderlichkeitsvorbehalt“ durch einen „Geeignetheitsvorbehalt“ ersetzt worden. Die sich durch die Rahmenvorgabe ergebenden Vorteile würden nicht durch CO₂-Emissionen aufgewogen. Anderenfalls wäre jede Umstellung von einer Sacksammlung auf eine Sammlung durch Tonnen in Frage gestellt. Es sei zu bezweifeln, dass es tatsächlich zu längeren Fahrzeugeinsätzen komme. Insbesondere das Reißen von Säcken bei der Sammlung und das dadurch notwendige Aufsammeln und Beseitigen von LVP-Abfällen verlängere den Fahrzeugeinsatz. Tonnen würden für einen Nutzungszeitraum von rund 15 Jahren einmalig angeschafft, wohingegen Gelbe Säcke jährlich angeschafft und ausgeliefert werden müssten. Dies führe zu höheren CO₂-Emissionen. Im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ergebe sich durch Auslegung der relevanten EU-Gesetzgebung, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, alle erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung eines Systems zur Rücknahme von verbrauchten Verpackungen einzurichten mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung. Auch erhebliche Kosten seien vom Gesetzgeber bei dem Erlass einer Rahmenvorgabe akzeptiert und als zulässig erachtet worden. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung werde durch § 22 Abs. 2 Satz 1 HS 2 VerpackG konkretisiert. Es müsse hinsichtlich der Effektivität und Umweltverträglichkeit gerade nicht das mildeste Mittel gewählt werden. Die Jahresfrist sei für die erstmalige Vorgabe einer Rahmenvorgabe nicht anwendbar. Die Klägerin sei darüber hinaus nicht an Erfassungsverträge gebunden, auf deren Restlaufzeit Rücksicht zu nehmen gewesen sei. Die Zwangsgeldandrohung sei bestimmt genug. Es handle sich um eine einheitliche Handlungspflicht, die nicht in verschiedene Ge- oder Verbote untergliedert werden könne. Das Zwangsgeld diene folglich nicht der Durchsetzung mehrerer selbstständiger Verpflichtungen. Zudem habe man sich ein vorzeitiges Kündigungsrecht einräumen lassen. Die Anschaffungskosten für die Gelben Tonne träfen daneben nicht die Klägerin selbst, sondern deren Auftragnehmer.

Mit Schriftsätzen vom 25. Mai 2021, 24. Juni 2021 und 29. Juli 2021 ergänzte und vertiefte die Klägerin ihren Vortrag. Sie habe die Verwendung von Gelben Säcken im Rahmen eines Holsystems bereits bei einem Gesprächstermin am 2. Juni 2020 angeboten. Dieser Vorschlag sei seitens des Beklagten abgelehnt und die Ablehnung bei einem Telefonat mit der Klägerin am 18. August 2020 bekräftigt worden. Die Klägerin könne die im Wege der verfahrensgegenständlichen Rahmenvorgabe beabsichtigte Systemumstellung angreifen, ohne sich hierbei darauf verweisen lassen zu müssen, dass die LVP-Erfassung bislang im Bringsystem praktiziert worden sei. Durch die höhere Fehlwurfquote bei einer Tonnensammlung sei diese weniger effektiv, da gesetzgeberisches Ziel die Erhöhung der getrennt erfassten Mengen an wertstoffhaltigen Abfällen sei. Dies sei nicht gleichzusetzen mit der reinen Erhöhung der Sammelmenge. Die Gelben Säcke seien recyclebar. Die nach Auffassung des Beklagtes bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit zu berücksichtigenden „ökologischen Erwägungen“ hätten weder im Gesetz noch in der Begründung des Gesetzesentwurfs Niederschlag gefunden. Die Kosten für die Anschaffung der Tonnen werde der Entsorger infolge der nur dreijährigen Laufzeit des Vertrags mehr oder weniger vollumfänglich in die Erfassungspreise gegenüber den Systemen einpreisen. Die Abschreibung erfolge damit über drei Jahre und der Klägerin entstünden im Entsorgungsgebiet des Beklagtes Kosten von jährlich 378.000,00 €. Bei der bisherigen Sammelmenge von 18 kg und dem bestehenden Bringsystem entstünden den Systemen jährlich Kosten i.H.v. 410.000,00 €. Diese würden bei einer Umstellung auf ein Holsystem mittels Tonnen auf 1.005.000,00 € und damit um ca. 145% steigen. Für die Klägerin allein bedeute dies eine Steigerung von ca. 327.000,00 € jährlich. Unter Berücksichtigung einer durchschnittlichen Sammelmenge von 35 kg ergebe sich für die Systeme eine Kostensteigerung von ca. 279% auf ca. 1.553.000,00 €. Die Mehrkosten für die Klägerin betrügen dann ca. 628.000,00 € jährlich. In anderen Landkreisen, in denen eine derartige Umstellung erfolgt sei, sei es zu tatsächlichen Preissteigerungen von 100% bis 266% gekommen. Zudem führten sehr hohe Fehlwurfquoten zu erhöhten Kosten an den Abfallumschlagplätzen sowie erhöhten Sortierkosten. Zudem ergebe sich ein erhöhter Personalaufwand. Künftige Kosten des bisher abgestimmten Sammelsystems seien im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ausweislich der Gesetzesbegründung nicht zu berücksichtigen. Im Rahmen der Jahresfrist sei zu berücksichtigen, dass den an der Ausschreibung teilnehmenden Entsorgungsunternehmen noch ausreichende Zeit zur Verfügung stehen müsse, um entsprechende Vorkehrungen zu treffen. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung werde in § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG lediglich näher konkretisiert. Ein Absenken der allgemeinen Voraussetzungen ergebe sich hieraus nicht. Auch durch die Ersetzung des Begriffs „Erforderlichkeit“ durch

„Eignung“ habe der Gesetzgeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht relativieren wollen. Vielmehr habe der Gesetzgeber die allgemeinen Anforderungen an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz betonen oder sogar anheben wollen.

Mit Schriftsätzen vom 16. Juni 2021 und 13. Juli 2021 ergänzte und vertiefte der Beklagte seinen Vortrag. Weder bei dem Gespräch am 2. Juni 2020 noch am 18. August 2020 sei von der Klägerin ein Holsystem mit Gelben Sack vorgeschlagen worden. Gegenüber dem Beklagten habe die Klägerin mitgeteilt, dass das Scheitern der Rahmenvorgabe darauf zurückzuführen sei, dass das Kostenclearing zwischen den Dualen Systemen nicht zu einem Konsens geführt habe. Die Vorteilhaftigkeit des Holsystems mittels Gelber Tonne gegenüber einem Holsystem mittels Gelbem Sack mit Blick auf die möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der streitgegenständlichen LVP-Abfälle ergebe sich aus der Studie des Umweltbundesamts und werde zudem im Positionspapier „Gelbe Tonne versus Gelber Sack: Vergleich von Effektivität und Umweltverträglichkeit“ des Verbandes kommunaler Unternehmen e.V. vom Juli 2021 bestätigt. Hinsichtlich der Standortverschmutzungen könne auf andere Kommunen sowie die auf den Wertstoffhöfen des Beklagten stattfindenden Verwehungen verwiesen werden. Auch die Gelben Säcke befänden sich aufgrund ihres Fassungsvolumens nicht in den Küchen der Bürger, sodass insofern hinsichtlich des Verbrauchs zusätzlich kleiner Müllbeutel kein Unterschied bestehe. Aus der Studie des Bundesumweltsamts ergebe sich, dass auch unter Berücksichtigung der Störstoffe die Menge der wertstoffhaltigen Abfälle bei der Sammlung in Tonnen höher sei. Die jährlichen Kosten für die Behälter beliefen sich bei einem Abschreibungszeitraum von acht Jahren auf ungefähr 139.650,00 €, bei drei Jahren auf 372.400,00 €, wovon die die Klägerin lediglich etwas mehr als 50% als Ausschreibungsführerin und entsprechend ihrem Marktanteil übernehmen müsste. Erheblich höhere Sortierkosten bei der Gelben Tonne seien nicht lebensnah, da eine Sortierung des LVP-Sammelgemischs in jedem Fall stattzufinden habe. Bei einer Betrachtung des bisherigen Sammelsystems sei zu berücksichtigen, dass für die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe von den Systemen ab dem Jahr 2022 Entgelte in Höhe von mindestens 755.000 € jährlich zu entrichten seien. Eine allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung sei nicht angezeigt, da ansonsten die besonderen Voraussetzungen des konkretisierten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz umgangen würden. Bereits im Juni 2020 habe man über die Einführung eines Holsystems mittels Gelber Tonne gesprochen, was eine ausreichende Vorlaufzeit darstelle. Zwischen den Parteien hätten enge Abstimmungen stattgefunden.

Mit Beschluss vom 9. September 2021 stellte das Verwaltungsgericht München auf Antrag der Klägerin vom 1. April 2021 die aufschiebende Wirkung der Klage vom 18. März 2021 hinsichtlich der Ziff. 1a bis 1e des Bescheids vom … … … wieder her und ordnete die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich Ziff. 3 und 4 des Bescheids an. Auf die Gründe des Beschlusses wird Bezug genommen (VG München, B. v. 9.11.2021 – M 17 S …*). Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zurück (BayVGH, B. v. 15.11.2021 – 12 CS …*).

Mit Schriftsatz vom 20. Februar 2023 teilte der Beklagte mit, dass den Systemen die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe bis zum 31. Dezember 2023 gewährt worden sei.

Mit Schriftsatz vom 9. Mai 2023 vertiefte die Klägerin ihren Vortrag weiter und führte im Wesentlichen aus, dass der Entsorgungsstandard des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Gesetz lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG in Form einer „Obergrenze“ seinen Niederschlag gefunden habe. Die Rahmenvorgabe diene nicht als Instrument, um einseitig Anordnungen zu treffen, mit denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in den Verhandlungen über eine zu treffende Abstimmungsvereinbarung nicht habe durchsetzen können. Die Rahmenvorgabe sei daher bereits aufgrund ihrer Zielsetzung rechtswidrig. Es sei nicht ausreichend dargelegt worden, dass die Einführung einer gelben Tonne zu einer Verringerung von Umweltbelastungen führen werde. Die Qualität der Sammlung im Tonnensystem sei deutlich geringer, als bei einer Sammlung im Sacksystem. Eine Sacksammlung sei jedenfalls das mildere Mittel, im Vergleich zur angeordneten Tonnensammlung. Der Beklagte genüge auch seiner Beweislast für die Tatsachen, die Voraussetzung für die belastende Rechtsfolge seien, nicht. Der Beklagte habe zudem die Jahresfrist des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG missachtet. Unabhängig vom Wortlaut der Vorschrift sei zu beachten, dass der Gesetzgeber in der Begründung erwähnt habe, dass Änderungen von Rahmenvorgaben mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor dem Wirksamwerden bekannt gegeben werden müssten. Dadurch solle den dualen Systemen Zeit gegeben werden, sich auf die Änderungen einzustellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte im Eilverfahren (M 17 S …*) und in diesem Verfahren sowie die vorgelegte Behördenakte und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 25. Mai 2023 Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).