Die Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, ist, soweit sie zulässig ist, unbegründet.

Die mit dem Klageantrag zu 1) zulässigerweise erhobene Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Landratsamtes Würzburg vom 6. Juli 2022 hat in der Sache keinen Erfolg, da der Bescheid rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Klageantrag zu 2), gerichtet auf eine Verurteilung des Beklagten zur Rücknahme einer Mitteilung an das Kraftfahrt-Bundesamt, ist unzulässig, weil ihm das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

Im Einzelnen:

1. Der Klageantrag zu 1) hat keinen Erfolg. Die Klage ist insoweit unbegründet, da der Bescheid des Landratsamtes Würzburg vom 6. Juli 2022 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Dem Kläger wurde die Fahrerlaubnis zu Recht entzogen und ihm gegenüber die Herausgabe seines Führerscheins angeordnet. Im Zeitpunkt der letzten im Fahreignungsregister eingetragenen Tat (Führen eines Kraftfahrzeugs trotz eines Fahrverbots vom 11. Dezember 2020) ergab sich ein Punktestand von 49 Punkten, die auch im Zeitpunkt des Erlasses des Entziehungsbescheids noch verwertbar waren. Die Fahrerlaubnis war deshalb nach § 4 Abs. 5 Nr. 3 StVG zu entziehen.

Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG gilt der Inhaber einer Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen und die Fahrerlaubnis ist ihm zu entziehen, wenn sich acht oder mehr Punkte im Fahreignungsregister ergeben. Punkte ergeben sich mit der Begehung der Straftat oder Ordnungswidrigkeit, sofern sie rechtskräftig geahndet wird (§ 4 Abs. 2 Satz 3 StVG). Gemäß § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG hat die Behörde für die Ergreifung der Maßnahme nach Satz 1 auf den Punktestand abzustellen, der sich zum Zeitpunkt der Begehung der letzten zur Ergreifung der Maßnahme führenden Straftat oder Ordnungswidrigkeit ergeben hat. Bei der Berechnung des Punktestands werden nach § 4 Abs. 5 Satz 6 StVG Zuwiderhandlungen unabhängig davon berücksichtigt, ob nach der Begehung bereits Maßnahmen ergriffen worden sind, nur dann berücksichtigt, wenn deren Tilgungsfrist zu dem in Satz 5 genannten Zeitpunkt noch nicht abgelaufen war. Nach § 4 Abs. 5 Satz 7 StVG bleiben spätere Verringerungen des Punktestands aufgrund von Tilgungen unberücksichtigt. Voraussetzung der Maßnahme nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 StVG ist, dass vor Entziehung der Fahrerlaubnis die nach dem Stufensystem des § 4 Abs. 6 Sätze 1 und 2 StVG vorgesehenen Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 2 StVG ergriffen worden sind. Danach ist der Inhaber einer Fahrerlaubnis beim Erreichen von vier oder fünf Punkten schriftlich zu ermahnen (Nr. 1) und beim Erreichen von sechs oder sieben Punkten schriftlich zu verwarnen (Nr. 2). Die Ermahnung und die Verwarnung müssen daneben gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG den Hinweis enthalten, dass ein Fahreignungsseminar nach § 4a StVG freiwillig besucht werden kann, um das Verkehrsverhalten zu verbessern; im Falle der Verwarnung erfolgt zusätzlich der Hinweis, dass hierfür kein Punkteabzug gewährt wird (§ 4 Abs. 5 Satz 2 StVG). In der Verwarnung nach Satz 1 Nr. 2 ist darüber zu unterrichten, dass beim Erreichen von acht Punkten die Fahrerlaubnis entzogen wird (§ 4 Abs. 5 Satz 3 StVG). Die zuständige Behörde ist bei den Maßnahmen nach § 4 Satz 1 StVG an die rechtskräftige Entscheidung über die Straftat oder die Ordnungswidrigkeit gebunden (§ 4 Abs. 5 Satz 4 StVG).

Diese Voraussetzungen waren vorliegend erfüllt. Insbesondere wurden die der Entziehung der Fahrerlaubnis vorgelagerten Stufen der Ermahnung (§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 StVG) und Verwarnung (§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 StVG) ordnungsgemäß durchlaufen.

Zwar lagen, wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss im Beschwerdeverfahren (B.v. 2.11.2022 – 11 CS 22.1984, 11 C 22.1992 – juris) ausgeführt hat, zunächst sowohl hinsichtlich der Ermahnung als auch der Verwarnung Fehler in der Zustellung vor, welche jeweils geheilt wurden. Auf die dortigen Ausführungen wird im Einzelnen verwiesen.

Dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Fahrerlaubnisentziehung, da unabhängig von der erfolgten Heilung von einem ordnungsgemäßen vorherigen Durchlaufen der Maßnahmenstufen auszugehen ist.

Denn die Frage, wann eine Maßnahme nach dem Maßnahmenkatalog des § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 und 2 StVG ergriffen ist, ist dahingehend zu beantworten, dass es auf den Zeitpunkt des Ausstellens der jeweiligen Maßnahme, also den Zeitpunkt der endgültigen Fertigstellung eines entsprechenden Schriftstücks bei der Behörde und nicht auf den tatsächlichen Zugang beim Betroffenen ankommt. Dies gilt auch, wenn zwischen Bearbeitung und Zugang ein längerer Zeitraum liegt, jedenfalls dann, wenn im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Fahrerlaubnisentziehung vernünftigerweise von einem tatsächlichen Zugang ausgegangen werden kann.

Auf den genauen Zeitpunkt, wann eine Maßnahme nach dem Katalog des § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG ergriffen ist, kommt es entscheidungserheblich an, da der Zustellungsmangel betreffend die auf den 1. Dezember 2020 datierte Verwarnung erst im Juni 2022 durch Akteneinsicht des Bevollmächtigten des Klägers und damit zu einem Zeitpunkt geheilt wurde, in dem die Behörde bereits Kenntnis von den Taten vom 11. Dezember 2020 hatte, die zu der Eintragung von weiteren 42 Punkten im Fahreignungsregister geführt haben (vgl. zur Heilung durch Akteneinsicht: BayVGH, B.v. 2.11.2022 – 11 CS 22.1984, 11 C 22.1992 – juris Rn. 32; B.v. 11.2.20202 – 13a ZB 20.30264 – juris Rn. 9 jeweils m.w.N.).

Der Gesetzeswortlaut von § 4 Abs. 5 und 6 StVG trifft hierüber zwar keine ausdrückliche Aussage. Das Verständnis, dass für den Zeitpunkt des Ergreifens einer Maßnahme im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 bis 3 StVG auf den Tag des Ausstellens der jeweiligen Maßnahme abzustellen ist, findet jedoch einen gesetzlichen Anhaltspunkt in § 4 Abs. 6 Satz 3 StVG, wonach die Punktereduzierung im Fall des § 4 Abs. 6 Satz 2 StVG mit Wirkung vom Tag des Ausstellens der ergriffenen Ermahnung bzw. Verwarnung eintritt. Dies ist der Tag der endgültigen Fertigstellung des entsprechenden Schriftstücks in der Behörde, mithin das Datum des Schriftstücks. Das Datum der Absendung sowie des Zugangs beim Adressaten sind insoweit unerheblich (vgl. Dauer in Hentschel/König/Dauer, StVG, 45. Aufl. 2019, § 4 Rn. 88). Es ist interessengerecht, für den Zeitpunkt des Ergreifens einer Maßnahme ebenfalls auf diesen Zeitpunkt abzustellen.

Stellt man dagegen auf den Zeitpunkt des Zugangs der Maßnahme beim Betroffenen ab, so wäre die Verwarnung erst im Juni 2022 nach § 4 Abs. 6 Satz 1 StVG, in Kenntnis des Punktestandes von insgesamt 49 Punkten, ergriffen gewesen, mit der Folge, dass die Fahrerlaubnisbehörde dem Kläger die Fahrerlaubnis wegen § 4 Abs. 6 Satz 1 und 2 StVG nicht mit Bescheid vom 6. Juli 2022 hätte entziehen dürfen (so wohl: OVG LSA, B.v. 14.8.2020 – 3 M 49/20 – juris Rn. 4 ff.; ohne nähere Begründung).

Das Gericht verkennt nicht, dass für diese Sichtweise allgemeingeltende Grundsätze des Verwaltungshandelns sprechen, nämlich, dass (noch) nicht zugegangene Maßnahmen gegenüber dem jeweiligen Betroffenen regelmäßig nicht rechtswirksam bzw. existent sind, was für Verwaltungsakte gesetzlich in Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG geregelt ist. Zu beachten ist jedoch, dass weder die Ermahnung noch die Verwarnung Verwaltungsakte darstellen, da ihnen eine verbindliche Regelungswirkung fehlt (vgl. BVerwG, B.v. 15.12.2006 – 3 B 49/06 – juris Rn. 5 zu § 4 Abs. 3 StVG a.F.; Hühnermann in Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenverkehrsrecht, 27. Auflage 2022, § 4 StVG Rn. 33).

Die Systematik des „neuen“ Fahreignungs-Bewertungssystems nach § 4 StVG gebietet nach Auffassung der Kammer eine abweichende Beurteilung. Denn im Vergleich zum „alten“ Mehrfachtäter-Punktesystem, in welchem den einzelnen Maßnahmenstufen eine Warn- und Erziehungsfunktion zugemessen wurde, dienen die einzelnen Stufen nach dem „neuen“ § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG nunmehr vor allem der Information über den derzeitigen Stand im System. Die Erziehungswirkung liegt dem Gesamtsystem als solchem zu Grunde. Im „alten“ System konnte die Fahrerlaubnis nur entzogen werden, wenn deren Inhaber nach seiner Verwarnung eine weitere zur Überschreitung der Schwelle von § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG a.F. führende Zuwiderhandlung begangen hatte. Weitere vor der Verwarnung begangene, der Fahrerlaubnisbehörde im Zeitpunkt der Verwarnung aber noch nicht bekannte Zuwiderhandlungen konnten auf der Grundlage des Mehrfachtäter-Punktsystems nicht unmittelbar zur Entziehung der Fahrerlaubnis führen (§ 4 Abs. 5 Satz 2 StVG a.F.). Der Gesetzgeber hat sich hiervon mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem bewusst abgesetzt und diesen Systemwechsel durch die Einführung von § 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 1 StVG und § 4 Abs. 6 Satz 4 StVG vollzogen. Es ist insbesondere nicht mehr erforderlich, dass dem Betroffenen vor dem „Eintritt in die nächste Stufe“ die Möglichkeit der Verhaltensänderung effektiv eröffnet wurde (vgl. zum Ganzen: BVerwG, U.v. 26.1.2017 – 3 C 21.15 – juris Rn. 23 ff.; BT-Drs.18/2775, S. 9; sowie: BayVGH, B.v. 6.12.2022 – 11 CS 22.2074 Rn. 16; OVG NW, B.v. 25.11.2020 – 16 B 854/20 Rn. 2 – jeweils juris).

Dem Gesetzgeber kommt es vielmehr unter Verkehrssicherheitsgesichtspunkten für das Ziel, die Allgemeinheit vor ungeeigneten Fahrern zu schützen, maßgeblich auf die Effektivität des Fahreignungs-Bewertungssystems an und räumt diesem Ziel ausdrücklich Vorrang vor einem etwaigen Erziehungsgedanken ein (BT-Drs. 18/2775, S. 10). In den Gesetzgebungsmaterialien heißt es hierzu wörtlich:

„Es kommt nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem demnach nicht darauf an, dass eine Maßnahme den Betroffenen vor der Begehung weiterer Verstöße erreicht und ihm die Möglichkeit zur Verhaltensänderung einräumt, bevor es zu weiteren Maßnahmen kommen darf.“ (BT-Drs. 18/2775, S. 9)

Vor diesem Hintergrund ist es sach- und systemgerecht, auch für die Frage, wann eine Maßnahme ergriffen ist, auf den Zeitpunkt der Bearbeitung der Behörde in Form des Ausstellens der Maßnahme abzustellen und nicht auf den (zufälligen) außerhalb des Einflussbereichs der Fahrerlaubnisbehörde liegenden Zeitpunkt des Zugangs beim Betroffenen. Nur so kann das mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem des § 4 StVG verfolgte gesetzgeberische Ziel, die Allgemeinheit effektiv vor ungeeigneten Fahrern zu schützen, verwirklicht werden. Es ist im Sinne der Verkehrssicherheit nicht hinzunehmen und mit der Intention des Gesetzgebers nicht vereinbar, wenn es unter Umständen vom Zufall abhängt, wann eine Maßnahme im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 bis 3 StVG ergriffen ist und eine Maßnahme der nächsten Stufe ergriffen werden kann. Dies würde gerade in Fällen, in denen, wie hier, die Bearbeitung bei der Behörde und der Zugang beim Betroffenen zeitlich weit auseinanderfallen, zu nicht intendierten Ergebnissen führen, nämlich, dass trotz der Anhäufung einer Vielzahl an weiteren Punkten, die Maßnahme der nächsten Stufe, insbesondere auch die Entziehung der Fahrerlaubnis, nicht ergriffen werden könnte und es zu einer Punktereduzierung nach § 4 Abs. 6 Satz 3 StVG kommen würde. Eine solche Folge war vom Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Ausführungen in den Gesetzgebungsmaterialien erkennbar nicht gewollt.

Nur wenn es maßgeblich auf den Zeitpunkt der Bearbeitung bei der Behörde im Sinne des Ausstellens der Ermahnung bzw. Verwarnung ankommt, kann die Behörde verlässlich prüfen, ob die Maßnahme der vorherigen Stufe bereits ergriffen wurde (vgl. BayVGH, B.v. 2.11.2022 – 11 CS 22.1984, 11 C 22.1992 – juris Rn. 34). Dass in Fällen, in denen zwischen dem Zeitpunkt des Ergreifens der Maßnahme und des Zugangs beim Betroffenen ein längerer Zeitraum liegt, gegebenenfalls die oben dargestellte Informationsfunktion über den Stand im Fahreignungs-Bewertungssystem durch die Ermahnung bzw. Verwarnung nicht vollumfänglich vor Entziehung der Fahrerlaubnis erfüllt werden kann, ist im Sinne der Verkehrssicherheit in diesen Einzelfällen hinzunehmen, zumal mit den Maßnahmen der Ermahnung und Verwarnung keine unmittelbar verbindliche Regelungswirkung verbunden ist.

Zudem war jedenfalls bei Erlasses der hier streitgegenständlichen Entziehung der Fahrerlaubnis durch Bescheid vom 6. Juli 2022 von einem tatsächlichen Zugang der Ermahnung im Oktober 2016 (Bl. 139 der Behördenakte) sowie der Verwarnung im Juni 2022, bezüglich letzterer durch die Einsicht des Bevollmächtigten des Klägers in die Behördenakte, auszugehen.

Nach alledem wurden die Maßnahmenstufen nach § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG vor Entziehung der Fahrerlaubnis ordnungsgemäß durchlaufen.

Der Kläger wurde gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 StVG am 26. September 2016 verwarnt. Zum Zeitpunkt der letzten der Ermahnung zugrundeliegenden Tat (§ 4 Abs. 5 Satz 5 StVG) am 19. Februar 2016 waren für den Kläger insgesamt fünf Punkte in das Fahreignungsregister eingetragen, welche gemäß § 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 1 und 2 StVG verwertbar waren.

Die Maßnahme der Verwarnung nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 StVG wurde am 1. Dezember 2020 ergriffen. Zum Zeitpunkt der letzten der Verwarnung zugrundeliegenden Tat (§ 4 Abs. 5 Satz 5 StVG) am 13. Juli 2020 waren für den Kläger insgesamt sieben Punkte in das Fahreignungsregister eingetragen, welche gemäß § 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 1 und 2 StVG verwertbar waren.

Mit Erreichen von (mehr als) acht Punkten (durch die Straftat des Führens eines Kraftfahrzeugs trotz eines Fahrverbots vom 11. Dezember 2020, bewertet mit 42 Punkten Fahreignungsregister) war demzufolge die Fahrerlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 Satz Nr. 3 StVG zu entziehen, was mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 6. Juli 2022 erfolgte.

Da die Fahrerlaubnis somit rechtmäßig entzogen wurde, konnte auch gemäß § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 2 FeV die Ablieferung des Führerscheins verlangt werden.

Die weiteren Regelungen im Bescheid vom 6. Juli 2022 sind rechtlich nicht zu beanstanden, zumal der Kläger hierzu nichts substantiiert vorgetragen hat.

2. Der Klageantrag zu 2) gerichtet auf eine Verurteilung des Beklagten, die Mitteilung an das Kraftfahrt-Bundesamt vom 13. April 2021 über die Verwarnung nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem zurückzunehmen, ist bereits unzulässig.

Einer Klage auf Berichtigung des Fahreignungsregisters fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Trautmann in Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 3. Aufl. 2021, § 28 StVG Rn. 24). Die Mitteilungen der Verkehrsbehörden über Maßnahmen nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 StVG an das Kraftfahrt-Bundesamt gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 11 StVG stellen keine Verwaltungsakte dar. Die Zulässigkeit der Mitteilung ist lediglich als Annex der ihr zugrundeliegenden Maßnahme zu sehen, mit deren Rechtswidrigkeit oder Unwirksamkeit auch das Fahreignungsregister zu korrigieren wäre (§ 28 Abs. 3 Nr. 14 StVG). Betroffene können nicht im Wege der Leistungsklage verlangen, dass die Fahrerlaubnisbehörde durch Mitteilung an das Kraftfahrt-Bundesamt verbindliche Änderungen im Fahreignungsregister herbeiführt (vgl. zu einer Klage auf Änderung des Punktestandes: BVerwG, B.v. 16.10.2007 – 3 B 25/07 – Rn. 5; VGH BW, U.v. 9.1.2007 – 10 S 396/06 – Rn. 22 – jeweils juris).

Darüber hinaus wäre eine dahingehende Klage auch unbegründet, da die Mitteilung an das Kraftfahrt-Bundesamt nach § 28 Abs. 3 Nr. 11 StVG über die Verwarnung zu Recht erfolgt ist und ein Anspruch auf eine Berichtigung des Fahrerlaubnisregisters unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt besteht.

Die Verwarnung wurde wie oben dargestellt am 1. Dezember 2020 ergriffen und ist auch im Übrigen rechtmäßig erfolgt.

3. Nach alledem war die Klage abzuweisen.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ZPO.

Der Antrag, die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten für notwendig zu erklären, war abzulehnen, da kein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO stattgefunden hat und eine Erstattung von Kosten eines Rechtsanwalts im Verwaltungsverfahren vor Erlass einer Verwaltungsentscheidung nicht vorgesehen ist (vgl. BayVGH, B.v. 23.11.2021 – 11 C 21.740 – juris Rn. 14; Hug in Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 162 Rn. 16; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 162 Rn. 16 und 25 f. m.w.N.).

4. Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache setzt voraus, dass eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat.

Die im vorliegenden Verfahren entscheidungserhebliche Frage, wann eine Maßnahme im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 bis 3 StVG ergriffen ist, ist in der Rechtsprechung ungeklärt und weist eine über den Fall hinausgehende Bedeutung auf.