Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Bescheids des Beklagten, mit dem dieser ein Vorkaufsrecht für das Grundstück Fl.Nr. …, Gemarkung … ausgeübt hat.

Der Beklagte hat mit Satzung vom 10. Juli 1995 das Sanierungsgebiet „…“ festgelegt. Mit Beschluss des Marktgemeinderats vom 16. Mai 2021 wurde zur Änderung und Erweiterung des Satzungsgebiets das Sanierungsgebiet „…“ als Satzung (erneut) beschlossen. Die Satzung wurde am 1. August 2022 ausgefertigt und am 4. August 2022 rückwirkend zum 20. Mai 2021 bekannt gemacht. Das streitgegenständliche Grundstück Fl.Nr. … liegt im festgesetzten Sanierungsgebiet.

Mit notariellem Kaufvertrag vom 24. Juni 2022 erwarb die Klägerin das streitgegenständliche Grundstück zu einem Kaufpreis von 1.300.000,00 €, wovon 98.225 € auf das mitverkaufte Inventar entfielen. Die Verkaufsurkunde wurde dem Beklagten mit Schreiben vom 21. Juli 2022, eingegangen beim Beklagten am 25. Juli 2022, übersandt.

Mit Bescheid vom 17. Oktober 2022 (Az. …) übte der Beklagte sein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch (BauGB) gegenüber dem Verkäufer der Immobilie aus. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts zum Wohl der Allgemeinheit erfolge. Entsprechend der Begründung zur Sanierungsatzung „…“ sei ein integriertes städtebauliches Entwicklungskonzept (ISEK) erstellt worden, um den Handlungsbedarf zur Beseitigung der städtebaulichen Missstände näher zu definieren. Im Entwicklungskonzept vom Januar 2021 sei unter der Dokumentation der Bürgerbeteiligung der Hinweis auf das intensive Vereinsleben von … und der Wunsch nach einem Vereinshaus enthalten. Auf Grundlage des Beschlusses des Marktgemeinderates vom 29. September 2022 seien die Ziele der Sanierungsatzung weiter konkretisiert worden. Danach strebe der Marktgemeinderat an, auf dem Grundstück Fl.Nr. … und seinem Gebäude ein Vereinszentrum für die zahlreichen Vereine des Marktes zu entwickeln. Die zentrumsnahe und fußläufig gute Erreichbarkeit und das Vorhandensein von ausreichend Parkplätzen im unmittelbaren Umfeld des Grundstücks sprächen ganz besonders für diesen Standort. Die Umsetzung diene den (größtenteils) gemeinnützigen Vereinen der Marktgemeinde. Diese würden einen wichtigen gesamtgesellschaftlichen, das Gemeinwohl befördernden Zweck erfüllen. Nur wenn der Markt … selbst Eigentümer der bebauten Grundstücksfläche Fl.Nr. … sei, könne das Ziel „Entwicklung eines Hauses der Vereine“ erreicht werden. Die Ausübung des Vorkaufsrechts liege im Ermessen der Gemeinde. Der Markt sei sich der privaten Interessen von Käufer und Verkäufer bewusst. In Abwägung des öffentlichen Interesses an einem Haus der Vereine mit dem Interesse des Verkäufers werde dem öffentlichen Interesse der Vorrang eingeräumt. Der Verkäufer wolle das traditionelle Gastgewerbe in der bisherigen Nutzungsform als Gaststätte mit Übernachtungsmöglichkeiten weiterbetrieben wissen. Nachdem im Gebiet des Marktes sowohl Gasthöfe als auch Hotels vorhanden seien, aber weder ein ausreichend großer Veranstaltungsraum für Vereinsveranstaltungen noch geeignete Räumlichkeiten für die Vereinsarbeit zur Verfügung stünden, räume der Markt den Interessen der Vereine den Vorrang ein. Dies insbesondere auch deshalb, weil die Notwendigkeit für einen großen Veranstaltungsraum schon seit längerem bestehe. Auch in Abwägung des öffentlichen Interesses mit dem Interesse des Käufers werde dem öffentlichen Interesse der Vorrang eingeräumt. Das Interesse des Käufers ziele vor allem darauf ab, das Objekt weitestgehend in seiner bisherigen Form und in einer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung weiterzuführen. Ein „Haus der Vereine“, wie vom Marktgemeinderat als konkretisiertes Ziel im Rahmen der Sanierungsatzung ausdrücklich definiert, sei nicht harmonisierbar mit dieser Absicht des Käufers. Der Markt gebe dem ausdrücklichen Ziel eines „Hauses der Vereine“ den Vorrang vor einem wirtschaftlich ausgerichteten Unternehmen, um die seit Jahren vorhandenen Bedürfnisse seiner Vereine an dieser Stelle, zentrumsnah und fußläufig gut erreichbar, zufriedenstellen zu können.

Auf die weiteren Gründe des Bescheids vom 17. Oktober 2022 wird verwiesen.

Hiergegen ließ die Klägerin am 10. November 2022 Klage erheben und beantragen,

den Bescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2022, Az. …, ausgeübtes Vorkaufsrecht für das Flurstück … der Gemarkung, aufzuheben.

Zur Begründung wurde mit Schriftsatz vom 12. Dezember 2022 ausgeführt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts materiell rechtswidrig sei, da sie nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. In förmlich festgelegten Sanierungsgebieten rechtfertige das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nur, wenn diese sich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientiere. Die Anforderung an die Konkretisierung der Sanierungsziele würden mit fortschreitendem Sanierungsverfahren höher. Vorliegend rechtfertige das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits deswegen nicht, weil es nicht zur kommunalen Aufgabe des Beklagten gehöre, die Interessen der privatrechtlichen Vereine zu vertreten. Der Beklagte verfolge mit dem ausgeübten Vorkaufsrecht vereinspolitische Ziele, für die er nicht zuständig sei. Auch sei im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts (Beschlussfassung am 11. Oktober 2022) die erforderliche Konkretisierung der Sanierungsziele nicht gegeben gewesen. Aufgrund des Zeitraums von ca. 27 Jahren seit Erlass der ursprünglichen Sanierungssatzung im Jahr 1995 handle es sich um eine fortgeschrittene Sanierung, weshalb an das Maß der Konkretisierung der Sanierungsziele erhöhte Anforderungen zu stellen seien. Für das streitgegenständliche Grundstück habe im maßgeblichen Zeitpunkt keine Detailplanung vorgelegen, die dem erforderlichen Maß der Konkretisierung gerecht werde. Tatsächlich habe überhaupt keine Sanierungsplanung vorgelegen. Der im streitgegenständlichen Bescheid vom 17. Oktober 2022 angegebene Zweck, nämlich die Errichtung eines Vereinszentrums, finde weder in der Sanierungsatzung vom 10. Juli 1995 noch in der Erweiterungs-/Änderungsatzung vom 20. Mai 2021 Erwähnung. Anhaltspunkte für Sanierungsziele könnten nur aus dem integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzept (ISEK) entnommen werden. Darin würden schon keine städtebaulichen Missstände im Sinne von § 136 Abs. 2 BauGB festgestellt. Es würden lediglich Sanierungsziele vorgeschlagen, die künftig bei noch nicht näher beschriebenen Sanierungsmaßnahmen beachtet und gegeneinander abgewogen werden sollten. Die Sanierungsziele würden aufgeteilt auf vier Handlungsfelder, nämlich Städtebau, Einzelhandel/Dienstleistungen/Wohnen, Verkehr/Barrierefreiheit, Grün/Naherholung. Keines dieser Handlungsfelder beinhalte den städtebaulichen Missstand „fehlendes Vereinszentrum“. Der Beschluss des Beklagten vom 29. September 2022, mit dem die Sanierungsziele konkretisiert werden sollten, lasse nicht im Ansatz einen Bezug zu den im ISEK ausgearbeiteten Sanierungszielen erkennen. Auch dieser Beschluss selbst nenne keine städtebaulichen Missstände und geeignete Maßnahmen zu deren Beseitigung und zur Umsetzung konkret festgelegter Sanierungsziele. Der im Beschluss vom 29. September 2022 erwähnte Bedarf der Ortsvereine nach Räumlichkeiten sei tatsächlich nicht gegeben. Im Seniorenzentrum … sei ein Raum zur Anmietung durch die örtlichen Vereine oder andere Veranstalter vorhanden. Diese Nutzungsmöglichkeit werde vom Beklagten sogar mitfinanziert. Dass die Notwendigkeit für einen stets verfügbaren Veranstaltungsraum in der Vergangenheit nicht vorhanden gewesen sei, ergebe sich auch daraus, dass der große Veranstaltungsraum im streitgegenständlichen Objekt in den letzten Jahren von den örtlichen Vereinen nur selten als Veranstaltungsort angemietet worden sei. Die Klägerin habe dem Beklagten angeboten, den Veranstaltungsraum im Objekt beizubehalten und mit Bewirtung wie bisher aufrechtzuerhalten. Auch sei dem behaupteten, nicht konkretisierten Bedarf keine Bedarfsanalyse durch Abfrage der örtlichen Vereine vorausgegangen. Ähnlich verhalte es sich hinsichtlich der im Bescheid vom 17. Oktober 2022 erwähnten Mehrzweckhalle. Eine Mehrzweckhalle auf dem streitbefangenen Grundstück wäre im Übrigen auch nicht realisierbar, erst recht nicht mit vertretbarem Aufwand. Das Fehlen einer solchen Halle stelle vorliegend schon keinen städtebaulichen Missstand dar. Die Ausübung des Vorkaufsrechts könne also nicht dem Zweck dienen, dieses Ziel umzusetzen. Zum Sanierungsziel „Vereinszentrum“ sei auszuführen, dass es sich dabei lediglich um das Meinungsbild der Freien Wählervereinigung handle, die den Beschlusstext zuvor erstellt und dem Marktgemeinderat als Beschlussvorlage zur Verfügung gestellt habe, und nicht um die Erläuterung tatsächlich bestehender städtebaulicher Missstände sowie deren Sanierungsziele. Ohne Erläuterung, welche örtlichen Vereine davon betroffen sein sollten, werde behauptet, dass genügend Bedarf bei den Ortsvereinen vorhanden sei, die auf der Suche nach Räumlichkeiten seien. Pauschal und ohne Begründung werde behauptet, dass eine gemeinsame Nutzung der Infrastruktur positive Synergie-Effekte mit sich bringen würde. Welche das sein sollten, werde im Beschlusstext sowie im angegriffenen Bescheid nicht erläutert. Auch ließen sowohl der Beschlusstext vom 29. September 2022 als auch der angegriffene Bescheid eine Detailplanung dahingehend vermissen, wie genau die Umsetzung eines Vereinszentrums im streitgegenständlichen Objekt erfolgen solle. Es fehle auch an einer Auseinandersetzung mit den einzelnen, im Objekt vorhandenen Räumlichkeiten und deren beabsichtigte Umnutzung im Sinne des angeführten Sanierungsziels „Vereinszentrum“. Die Entscheidung des Beklagten, das Vorkaufsrecht auszuüben, sei ferner ermessensfehlerhaft. Die Behauptung, im Gebiet des Beklagten seien weder ein ausreichend großer Veranstaltungsraum für Vereinsveranstaltungen noch geeignete Räumlichkeiten für die Vereinsarbeit vorhanden, sei nicht anhand der konkreten Situation vor Ort erläutert worden. Der von den Vereinen genutzte Veranstaltungsraum im Seniorenzentrum, der vom Beklagten mitfinanziert werde, sei im Rahmen der Abwägung nicht berücksichtigt worden. Das in die Abwägung eingestellte Interesse des Beklagten in Form der Interessen der Vereine sei lediglich eine leere Hülle, die ohne Substanz geblieben sei. Der Beklagte lasse im Rahmen der Ermessensentscheidung völlig unberücksichtigt, dass die Klägerin im Rahmen der Anhörung mehrfach betont habe, dass sie den bislang vorhandenen Veranstaltungsraum inklusive Bewirtung auch weiterhin für Veranstaltungen zur Verfügung stellen und insoweit mit dem Beklagten partnerschaftlich zusammenarbeiten wolle. Auf die Bereitschaft der Klägerin, auf die Interessen des Beklagten einzugehen, habe dieser bei seiner Ermessensentscheidung überhaupt nicht abgestellt. Der Beklagte habe seit Aufgabe des Hotelbetriebs, also bereits seit über zwei Jahren, gewusst, dass das Objekt zum Verkauf stehe. Interessenbekundungen des Beklagten bezüglich eines Kaufs habe es allerdings nie gegeben.

Auf die weiteren Ausführungen im Schriftsatz vom 12. Dezember 2022 wird verwiesen.

Der Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 15. Februar 2023,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Satzung, welche die Grundlage für das verfahrensgegenständliche Vorkaufsrecht darstelle, vom 20. Mai 2021 stamme. Sie beruhe auf dem integrierten städtebaulichen Sanierungskonzept (ISEK), ebenfalls aus dem Jahr 2021. Es handle sich bei der nun rechtsgültigen Satzung nicht schlicht um eine Erweiterung, Änderung oder Verlängerung der vorherigen Satzung, sondern vielmehr um eine eigenständige Satzung, der komplexe Zielsetzungen auf Grundlage des aktuellen ISEK zugrunde lägen. Es sei also nicht eine alte Sanierungsatzung „aus der Schublade gezogen worden“, um nun ein Vorkaufsrecht zu rechtfertigen. Vielmehr sei die aktuelle Satzung die erste konkrete, städtebauliche Maßnahme auf dem Weg zur Umsetzung der im aktuell erstellten ISEK erkannten Bedürfnisse. Das streitgegenständliche Grundstück selbst habe nicht im Umgriff der Vorgängersatzung gelegen, sondern sei erstmals mit dem aktuellen ISEK und der Satzung vom 20. Mai 2021 sanierungsrechtlich erfasst worden. Das verfahrensgegenständliche Grundstück sei im ISEK kein Untersuchungsschwerpunkt gewesen, aber von den dort beschriebenen grundsätzlichen Missständen und Bedarfsfeststellungen betroffen. Zwar sei im Rahmen des ISEK und seit Erlass der Satzung bis zur Befassung des Gemeinderats hiermit aus Anlass des Verkaufs keine konkrete Sanierungsmaßnahme über die Aufnahme in den Geltungsbereich der Satzung hinaus vorgenommen worden und auch noch keine konkrete Auseinandersetzung mit den möglichen Maßnahmen für diesen Bereich erfolgt. Dies stelle aber die Legitimität der Satzung insgesamt nicht infrage. Die städtebauliche Sanierung als städtebauliche Gesamtmaßnahme stelle ihrer Natur nach einen dynamischen Prozess dar. Aus diesem Grunde würden auch an die Konkretisierung der Ziele bei Erlass der Satzung keine besonders großen Anforderungen gestellt. Der Regelfall sei, dass die Gemeinde sich nach Erlass der Satzung nach und nach jeweils den Teilbereichen des Sanierungsgebiets zuwende, die Sanierungsziele hierfür konkretisiere und konkrete Maßnahmen zur Umsetzung vornehme. Vorliegend sei der Fokus des Beklagten durch die Kenntnis der Veräußerung auf das verfahrensgegenständliche Grundstück gelenkt worden und habe die Notwendigkeit ausgelöst, die Sanierungsziele für diesen Bereich konkreter in den Blick zu nehmen. Das gewählte Sanierungsziel widerspreche in keiner Weise den Feststellungen des ISEK und stelle vielmehr eine Fortsetzung der dort angelegten Ziele und Handlungsempfehlungen dar. Eine erneute, vertiefte städtebauliche Untersuchung zu den Missständen auf dem Grundstück selbst sowie seiner unmittelbaren Umgebung oder des Bedarfs für ein Vereinsheim sei nicht erfolgt und werde für die Wirksamkeit dieser Zielkonkretisierung auch nicht vorausgesetzt. Dem gesamten entschließenden Gemeinderat sei zu diesem Zeitpunkt der Sanierungsbedarf des Gebäudes auf dem verfahrensgegenständlichen Grundstück hinreichend bekannt gewesen. Um die Errichtung eines Vereinsheims als Sanierungsziel festlegen zu können, bedürfe es auch keiner Bedarfsanalyse oder sonstiger umfangreicher Untersuchungen. Zwar enthalte das ISEK konkret hierzu keine Ausführungen, allerdings seien im Rahmen dessen Erstellung und als Grundlage für die Entscheidung des Gemeinderats über dieses eine Bürgerbeteiligung in Form mehrerer Informationsveranstaltungen und eines Workshops mit der Bevölkerung durchgeführt worden. Dabei habe sich der Bedarf für ein Vereinszentrum ergeben. Der Wunsch nach einem solchen Vereinszentrum sei von den Bürgern unabhängig von deren Vereinszugehörigkeit geäußert worden. Es werde damit also nicht vorrangig das individuelle Interesse einzelner Vereine bedient, sondern vielmehr der für die Allgemeinheit wichtige Belange eines funktionsfähigen Vereinslebens mit optimaler Infrastruktur. Städtebauliches Ziel des Beklagten sei es, ein zentrales Vereinsheim zur Verfügung zu stellen, um so die Vereinsstrukturen zu optimieren, Synergieeffekte untereinander und mit der Gemeinde zu schaffen sowie dem infrastrukturellen Bedarf einer solchen Einrichtung gerecht zu werden. Das verfahrensgegenständliche Grundstück sei hierfür aufgrund der Bestandsbebauung, insbesondere des großen Saales, und seiner zentrumsnahen Lage mit genügend Stellplätzen im unmittelbaren Umfeld städtebaulich hervorragend geeignet. Es komme auch nicht darauf an, dass der Abstimmungsvorschlag von der Freien Wählervereinigung formuliert worden sei. Die Mehrheit des Gemeinderats habe sich diesem Beschlussvorschlag angeschlossen. Dieses konsensual aufgestellte Ziel finde auch im ISEK unmittelbar seine Grundlage. Dieses nenne den gehäuften Leerstand und baulich mangelhaften Zustand südlich der … Straße als allgemeine städtebauliche Schwäche. Als städtebauliches Ziel sei unter dem Punkt „Erhaltung des Ortsbilds sowie der Straßen- und Platzräume“ die neue Nutzung der ortsbildprägenden, leerstehenden Bausubstanz und deren Instandhaltung genannt. Das Bestandsgebäude sei als ortsbildprägendes Gebäude ausdrücklich genannt (2.11. ISEK). Die Ausübung des Vorkaufsrechts diene auch dem Wohl der Allgemeinheit. Allein die Durchführung der Sanierung selbst stelle einen Gemeinwohlbelang dar. Auch das konkrete Sanierungsziel, dessen Umsetzung die Ausübung des Vorkaufsrechts diene, stelle einen Gemeinwohlbelang dar. Der überwiegende Anteil der bestehenden 121 Vereine in … seien eingetragene Vereine, also bereits ihrer Natur nach gemeinnützig bzw. hätten gemeinwohlfördernde Zwecke. Viele würden wichtige gesellschaftliche Funktionen erfüllen und eine tragende Rolle in der Gesellschaft spielen. Die Zukunftsfähigkeit der Vereine würde auch durch die Bündelung von Infrastruktur und Interessenverfolgung maßgeblich verbessert. Mit der Stärkung der gesamten Vereinsstruktur werde ein wichtiger Gemeinwohlbelang verfolgt. Der Beklagte komme damit einer freiwilligen Aufgabe des eigenen Wirkungskreises (Art. 57 Abs. 1 Satz 1 Bayerische Gemeindeordnung – GO) nach. Auch die geltend gemachten Ermessensfehler lägen nicht vor. Die Pläne und Absichten des Klägers seien vom Beklagten zur Kenntnis genommen und in der Ermessensentscheidung hinreichend gewürdigt worden. Die Erklärung des Klägers, den Raum im Rahmen des von ihm geplanten Gastronomiebetriebs zur Verfügung stellen zu wollen, decke sich offensichtlich nicht mit dem Sanierungsziel des Beklagten, ein Vereinsheim errichten zu wollen. Der Kläger sei auch darauf angewiesen, mit der Zurverfügungstellung des Raumes Gewinn zu erzielen, was mit einem Vereinsheim, wie es der Beklagte einzurichten plane, nicht vereinbar wäre. Auch die Tatsache, dass die Vereine bereits jetzt Möglichkeiten hätten, sich zu organisieren und Veranstaltungen durchzuführen, ändere hieran nichts. Die Errichtung des Vereinsheims zur Verbesserung der Strukturen und die Unabhängigkeit von anderen Organisationen und Betrieben bezüglich eines Veranstaltungsraumes stelle gerade das Ziel dar. Der Veranstaltungsraum im Seniorenheim … sei für Veranstaltungen der Vereine nur sehr begrenzt geeignet. Er biete nur Platz für maximal 200 Personen, während der vorhandene Saal auf dem verfahrensgegenständlichen Grundstück mindestens 300 Sitzplätze aufnehmen könne. Durch seine Situierung im Seniorenzentrum sei die Bandbreite von Veranstaltungen im dortigen Veranstaltungsraum zum einen durch das Ruhebedürfnis der Bewohner und zum anderen den eigenen Nutzungsbedarf des Saals stark eingeschränkt.

Auf die weiteren Ausführungen im Schriftsatz vom 15. Februar 2023 wird verwiesen.

Mit Beschluss vom 17. März 2023 wurde der Verkäufer zum Verfahren beigeladen. Mit Schriftsatz vom 27. März 2023 trug der Bevollmächtigte des Beigeladenen vor, dass die Entscheidung des Beklagten willkürlich erfolgt sei. Die Verkaufsabsicht des Beigeladenen sei dem Beklagten seit mindestens zwei Jahren bekannt. Für Kaufangebote sei genügend Zeit gewesen. Allein der Beigeladene sei der wirtschaftlich Leidtragende dieses Verfahrens, so dass es auch der Billigkeit entspreche, der unterliegenden Partei die Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 31. März 2023 (Klägerin), vom 17. April 2023 (Beklagter) und vom 30. März 2023 (Beigeladener) auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Mit Schriftsatz vom 20. April 2023 hat die Klägerin das Klagevorbringen nochmals ergänzt und ausgeführt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts vorliegend nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Auf die Ausführungen im Schriftsatz vom 20. April 2023 wird verwiesen.

Der Bevollmächtigte des Beigeladenen hat sich mit Schriftsatz vom 24. April 2023 den Ausführungen und Anträgen der Klägerin vollumfänglich angeschlossen.

Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten vorgelegten Verfahrensakten Bezug genommen.