Die Klägerin begehrt auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsichtnahme in die Bewertung ihrer abgegebenen Angebote in einem von der Beklagten durchgeführten Vergabeverfahren.

Die Beklagte schrieb 2019 den Abschluss von Rahmenverträgen über Konzeption und Durchführung von Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB III sowie § 16 Abs. 1 SGB II i.V.m. § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB III europaweit aus (offenes Verfahren). Die Klägerin beteiligte sich an diesem Verfahren zu den Losen 3 und 6 der Ausschreibung und reichte hierzu Angebote ein.

Mit inhaltsgleichen Schreiben vom 11. November 2019 teilte die Beklagte der Klägerin gemäß § 134 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) mit, dass ihre Angebote jeweils nicht für einen Zuschlag in Frage kämen. In der Begründung wurde jeweils angegeben, dass das Angebot nicht die in den Vergabeunterlagen geforderten Mindestanforderungen erfüllt habe. Das Konzept habe in der Summe jeweils nicht mindestens 85% der Leistungspunkte erreicht, die sich ergeben, wenn durchgängig alle Wertungskriterien der in der Datei A_Wertungshinweise.pdf benannten Wertungsbereiche mit zwei Punkten bewertet werden. Die Klägerin forderte die Beklagte mit Schreiben vom 12. November 2019 auf, ihr die Gründe für die Ablehnung mitzuteilen, worauf die Beklagte mit Schreiben vom 15. November 2019 antwortete, die Gründe für die Bewertung der einzelnen Wertungsbereiche aber nicht genau bekannt gab. Die Klägerin leitete in der Folge kein Nachprüfungsverfahren nach §§ 155 ff. GWB ein.

Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 23. Dezember 2019 ließ die Klägerin einen Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen gemäß §§ 7 Abs. 1, 1 Abs. 1 IFG stellen. Dieser bezog sich auf die Dokumentation der Bewertung der Angebote der Klägerin zu den Losen 3 und 6 zu dem europaweiten Vergabeverfahren mit der Bezeichnung „Offenes Verfahren, …“. Auf die Begründung wird Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 21. Januar 2020 lehnte die Beklagte den Antrag „in Bezug auf die Bekanntgabe der Wertungsbegründungen“ ab. In der Begründung führte sie aus, dass der Antrag teilweise abzulehnen gewesen sei. Der gewünschte Informationszugang könne nicht vollständig gewährt werden. Die Einzelbewertungen (Punktzahlen) zu den Kriterien I.1, II.1 bis 2 und III.1 bis 2 würden der Klägerin für die beiden Lose 3 und 6 bekanntgegeben. Zugang zu Informationen zur Bewertung des eingereichten Angebots könne nicht gewährt werden. Denn der Mitteilung der Begründung für die einzelnen Kriterien der Bewertungsmatrix stehe ein Amtsgeheimnis i.S.d. § 3 Nr. 4 IFG entgegen. Nach § 5 Abs. 2 Vergabeverordnung (VgV) seien die eingegangenen Angebote und ihre Anlagen sowie die Dokumentation der Behörde über die Öffnung und über die Wertung der Angebote vertraulich zu behandeln. Mit der jeweiligen Begründung zur Punktzahl der einzelnen Kapitel der Bewertungsmatrix und der Angabe der Gesamtpunktzahl werde die Bewertung der Kriterien dokumentiert. Nach § 5 Abs. 2 VgV seien die Angebote und ihre (gemeint offenbar: Bewertung) auch nach Abschluss des Vergabeverfahrens sorgfältig zu verwahren und vertraulich zu behandeln. Die Dokumentation sei somit geheim zu halten und dürfe weder im laufenden noch nach Abschluss des Vergabeverfahrens den Bietern oder der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die gewünschten Informationen unterlägen also einer gesetzlichen Vertraulichkeitspflicht. Gerade im Hinblick auf zukünftige Vergabeverfahren sei dies auch erforderlich, um einen echten Wettbewerb zu gewährleisten. Für das Jobcenter … würden auch in der Zukunft weiterhin Vergabeverfahren zum Baukastensystem ausgeschrieben. Ein realer Wettbewerb der eingereichten Konzepte finde nur dann statt, wenn die konzeptionelle Gestaltung dieser Konzepte allein auf der Kreativität und Schaffenskraft der Bildungsträger beruhe. Nur auf diese Weise bleibe die Ausgangsbasis für alle Bieter gleich und dadurch die Chancengleichheit gewahrt.

Der Informationszugang könne auch deshalb nicht gewährt werden, weil andere Vorschriften vorrangig i.S.v. § 1 Abs. 3 IFG seien. Hier sei das Akteneinsichtsrecht nach § 165 GWB einschlägig. Danach sehe das Gesetz ein Informationsinteresse nur dann als gerechtfertigt an, wenn es im Vergabeverfahren um die Frage des primären Rechtsschutzes gehe. Ein Bieter, der auf die Überprüfung der Wertungsentscheidung durch ein förmliches Nachprüfungsverfahren verzichte, erkläre damit zugleich, die Wertungsentscheidung als richtig anzuerkennen, weil für ihn die dann vorliegenden Informationen auskömmlich seien. Die Klägerin habe im laufenden Verfahren zu beiden Losen eine Rüge erhoben und nach Erhalt der Rüge-Antwort auf die Einlegung des weiteren Rechtsbehelfs verzichtet. Darin liege zugleich auch die Erklärung, auf weiterreichende Informationen verzichten zu wollen.

Gegen diesen Bescheid, legte die Klägerin mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 17. Februar 2020, Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2020 zurückgewiesen. Dieser wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 16. Mai 2020 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt.

Mit am 15. Juni 2020 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach eingegangenem Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 14. Juni 2020 ließ die Klägerin die vorliegende Klage erheben. Sie beantragt,

unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 21. Januar 2020 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 14. Mai 2020 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Einsichtnahme nach dem Informationsfreiheitsgesetz in die Bewertung der Konzepte der Klägerin durch die Beklagte zu den Losen 3 und 6 zu dem europaweiten Vergabeverfahren mit der Bezeichnung „Offenes Verfahren, …“ in Bezug auf die schriftliche Begründung der Vergabe der Leistungspunkte nach allen Nummern (I., II., III.) der dem Vergabeverfahren beigefügten Bewertungsmatrix nebst allen Unterpunkten der jeweiligen Nummern zu gewähren.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Klage keine anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen nach § 1 Abs. 3 IFG entgegenstünden. Das IFG werde nicht durch vergaberechtliche Informationsansprüche verdrängt. Dies sei nur der Fall, wenn Normen bestünden, die bei abstrakter Betrachtung einen mit § 1 Abs. 1 IFG identischen sachlichen Regelungsgehalt aufwiesen und sich als abschließende Regelung verstünden (BVerwG, U.v. 29.6.2017, Rn. 12 u.a.). Dies sei hier nicht der Fall, da keine vergaberechtliche Vorschrift bestehe, die einen entsprechenden Informationszugang vorsehe. Vergaberechtliche Akteneinsichtsrechte kämen nur dann zum Tragen, wenn ein entsprechendes Nachprüfungsverfahren eingeleitet worden sei und nachdem zuvor eine Rüge erhoben worden sei. Beides stehe unter der Bedingung einer Verletzung vergaberechtlicher Vorschriften. Das IFG gewähre den Informationsanspruch aber gerade voraussetzungslos.

Der Geheimnisschutz nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 5 Abs. 2 VgV stehe ebenfalls nicht entgegen. § 5 Abs. 2 Satz 2 VgV betreffe ausschließlich den Schutz von Informationen der anderen Bieter. Die Norm solle verhindern, dass Angaben in den Angeboten in unbefugte Hände gelangten und den betroffenen Unternehmen Schaden entstehe. Dies ergebe sich auch aus der europarechtlichen Grundlage von § 5 VgV in Art. 21 der RL 2014/24/EU. Informationen von anderen Bietern würden aber gerade nicht begehrt, es gehe schlicht um die Bewertung des eigenen Angebots. Soweit die Beklagte im Widerspruchsbescheid ausführe, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass die schriftliche Bewertung der Konzepte der Klägerin Rückschlüsse auf die Angebote anderer Bieter zulasse, sei darauf hinzuweisen, dass die Klägerin keinerlei Interesse an derartigen Informationen habe und diese ggf. mit einfachen Mitteln geschwärzt werden könnten. Allein der Hinweis, dass möglicherweise irgendetwas in den Bewertungen enthalten sein könne, könne nach der Gesetzeslogik des IFG nicht dazu führen, dass entsprechende amtliche Informationen nicht offengelegt würden. Wie abwegig es sei, dass die Bewertung des eigenen Angebots von § 5 Abs. 2 VgV umfasst sein solle, zeige der Umstand, dass dem Bieter die Gründe für die Nichtberücksichtigung nach § 134 GWB mitgeteilt werden müssten. Die Mängel des eigenen Angebots unterfielen daher mitnichten dem mit § 5 Abs. 2 VgV intendierten Schutzzweck, da sie bereits ausdrücklich im Rahmen des Vergabeverfahrens durch den öffentlichen Auftraggeber offenzulegen seien. Auch das Argument des Wettbewerbsschutzes in Bezug auf ähnliche, zukünftige Ausschreibungen könne nicht verfangen. Einerseits könne die Beklagte hierfür keine das IFG verdrängende Rechtsgrundlage benennen. Andererseits werde gerade nicht versucht, positive Aspekte der Konzeption eines anderen Angebots in Erfahrung zu bringen. Dass ein Vergabenachprüfungsverfahren nicht angestrengt worden sei, könne nicht zu einer Präklusionswirkung führen. Würde man dies verlangen, so würde ein Bieter zur Erlangung der hier begehrten Informationen in ein völlig aussichtsloses Nachprüfungsverfahren gedrängt werden.

Die Beklagte beantragt,

Die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung bezieht sie sich auf die Begründung des Widerspruchsbescheids. Dort wiederholte sie zunächst die bereits im Ausgangsbescheid enthaltene Argumentation, dass das Akteneinsichtsrecht nach § 165 GWB i.S.d. § 1 Abs. 3 IFG vorrangig sei. § 3 Nr. 4 IFG normiere eine Geheimhaltungspflicht, wenn Amtsgeheimnisse oder gesetzliche Geheimhaltungsvorschriften durch Bekanntwerden der gewünschten Information verletzt würden. Diese Amtsgeheimnisse bänden die Verwaltung, dienten aber mittelbar im Wesentlichen dem Schutz der Interessen Dritter vor unbefugter Weitergabe durch die Verwaltung. Durch die Zuordnung zu den Amtsgeheimnissen in § 3 Nr. 4 IFG würde die Geheimhaltung dieser Informationen zu besonderen öffentlichen Belangen erklärt. § 5 VgV diene der Durchführung eines neutralen Vergabeverfahrens und letztlich dem Schutz der Geschäftsinteressen der beteiligten Bieter. Um diese Neutralität des Staates bei Durchführung des Vergabeverfahrens zu gewährleisten, sei die Behörde verpflichtet, die ihr im Vergabeverfahren bekannt gewordenen Tatsachen über die Geschäftstätigkeit des jeweiligen Bieters und dessen Vorgehen am Markt vertraulich zu behandeln. Dies erstrecke sich auch auf die Dokumentation der Wertung der Angebote. Diese bestehe nicht nur in der Wertung nach Punkten, sondern enthalte auch eine ausformulierte Begründung der Punktebewertung des jeweiligen Angebots. Da jedenfalls nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Wortbeurteilung des eigenen Angebots des Bieters Rückschlüsse auf Angebote oder Wertung anderer Bieter ermögliche, sei auch die ausformulierte Bewertung des eigenen Angebots vertraulich zu behandeln. § 62 VgV normiere eine Informationspflicht in Bezug auf das Abschneiden des Bieters im jeweiligen Vergabeverfahren, woraus sich ergebe, dass die Behörde verpflichtet sei, die Einzelwertung bezogen auf das Angebot nicht zugänglich zu machen. Eine Pflicht zur Herausgabe der jeweiligen Bewertung des erfolgreichen Angebots und des Angebots des zu unterrichtenden Bieters werde in § 62 Abs. 2 VgV gerade nicht normiert. Wie der Bieter über die Merkmale und Vorteile des erfolgreichen Angebots zu unterrichten sei, habe der Gesetzgeber insoweit offengelassen.

Hierzu nahm der Bevollmächtigte der Klägerin mit weiterem Schriftsatz vom 15. Dezember 2020 im Wesentlichen dahingehend Stellung, dass es im vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren eine Selbstverständlichkeit sei, dass dem Antragsteller/Bieter die Bewertung des eigenen Angebots offengelegt werde, wenn der Antragsteller auch die Bewertung des eigenen Angebots angreife. Etwas Anderes gelte entsprechend dem Normzweck und dem Wortlaut von § 165 GWB, wenn der Antragsteller die Bewertung eines Angebots eines anderen Bieters angreife. Dann sei der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs und auf effektiven Rechtsschutz durch die Vergabekammer gegen das Recht auf Geheimnisschutz abzuwägen. Daneben sei nach § 134 GWB die Behörde verpflichtet, dem unterlegenen Bieter gegenüber die Gründe für seine Nichtberücksichtigung offenzulegen. Die Vorschrift verfolge den Zweck, die unterlegenen Bieter in die Lage zu versetzen, den von der Vergabestelle beabsichtigten Zuschlag durch die Einleitung eines Vergabenachprüfungsverfahrens anzugreifen. Regelmäßig würden nur die maßgeblichen Gründe für einen Ausschluss oder die Nichtberücksichtigung eines Angebots ausgeführt. § 134 GWB enthalte aber keine inhaltliche Beschränkung dergestalt, dass die Vergabestelle nur bestimmte Gründe nennen dürfe oder nur eine begrenzte Anzahl an Wörtern benutzen dürfe. Es stünde der Vergabestelle also offen, bereits in der Information nach § 134 GWB die komplette Bewertung des Angebots offenzulegen, denn letztlich sei diese der Grund für die Nichtberücksichtigung. Sei dies der Vergabestelle freigestellt, so könne aus § 5 Abs. 2 VgV nicht eine Verweigerung der Offenlegung, wie sie die Klägerin begehre, abgeleitet werden.

Die Beklagte vertiefte ihren rechtlichen Standpunkt mit Schriftsatz vom 28. März 2022. Hinsichtlich der geltend gemachten Sperrwirkung des § 1 Abs. 3 IFG führte sie aus, dass im laufenden Vergabeverfahren das Akteneinsichtsrecht im § 165 GWB geregelt sei. Für die einzige Ausnahme von dem Grundsatz, dass kein Anspruch auf Einsicht in die Vergabeakte bestehe, sei ein besonderes Rechtsschutzinteresse dergestalt erforderlich, dass der Betroffene im Vergabeverfahren geboten haben und an einem Nachprüfungsverfahren beteiligt sein müsse. Die Akteneinsicht müsse zur Wahrnehmung berechtigter eigener Interessen im Nachprüfungsverfahren erforderlich sein. Auch insoweit werde der Zugang zu den Informationen durch die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Dritter begrenzt. Die Vergabekammer müsse die Einsichtnahme verweigern, wenn dies zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen geboten sei, § 165 Abs. 2 GWB. In der hier streitgegenständlichen Bewertung der Angebote könnten Bieter eine derartige Kennzeichnung nicht vornehmen. Deshalb müsse die Entscheidung, ob und in wie weit die Bewertung Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalte und ob diese zugänglich gemacht werden müssen, durch die Vergabekammer erfolgen. Dem von der Klägerin gewünschten Zugang zur Bewertung ihres eigenen Angebots stehe der Ausschlussgrund § 3 Nr. 4 IFG entgegen. Mit § 5 Abs. 2 Satz 2 VgV bestehe ein gesetzliches Gebot zur Geheimhaltung der Wertung der eingereichten Angebote auch nach Abschluss des Vergabeverfahrens. § 5 Abs. 2 VgV unterscheide nicht danach, ob es sich um die Wertung der Angebote Dritter oder die Wertung des eigenen Angebots eines Bieters handle. Mit § 5 VgV werde klargestellt, dass es nach Abschluss des Vergabeverfahren kein höher zu bewertendes Interesse auf Zugang zu Informationen aus dem Vergabeverfahren geben könne. Denn ein Anspruch auf Akteneinsicht im laufenden Verfahren erfordere ein besonders schutzwürdiges Interesse. Nur wenn dieses erfüllt sei und eigene Rechte im Nachprüfungsverfahren ohne Einsichtnahme in die Vergabeakte nicht sinnvoll wahrgenommen werden könnten, könne im Nachprüfungsverfahren Zugang zu Informationen aus dem Vergabeverfahren gewährt werden. Nach Abschluss des Vergabeverfahrens ende dieser Grund. Der klägerischen Argumentation, dass mit dem Zugang zur eigenen Bewertung Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter nicht verletzt werden könnten, sei entgegenzuhalten, dass im Rahmen der Bewertung der Angebote nicht auszuschließen sei, dass aus dem Begründungstext Rückschlüsse auf die Angebote anderer Bieter gezogen werden könnten. Soweit die Klägerin aus der beantragten Information Rückschlüsse auf die Verbesserung ihrer Angebote ziehen wolle, könne sie auch nach § 62 Abs. 2 VgV einen Antrag auf Mitteilung der Gründe für die Nicht-Berücksichtigung ihres Angebots stellen.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Behördenakten und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 5. April 2022 Bezug genommen.