Die Klägerin wandte sich mit ihrer Klage ursprünglich gegen die Befristung sowie Nebenbestimmungen hinsichtlich der ihr erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle „…“ sowie gegen die Höhe der Verwaltungskosten.

Die Klägerin ist Erlaubnisinhaberin nach § 33i der Gewerbeordnung und betreibt die Spielhallen „…“, „…“ und „…“ in der … Die Spielhallen befinden sich im selben Gebäude.

Mit Schreiben vom 24. Mai 2019 wurden für diese Spielhallen Erlaubnisse nach dem Glücksspielstaatsvertrag sowie Befreiungen vom Verbot des Betriebs von mehreren Spielhallen in einem Gebäude und von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstandes beantragt.

Am 20. August 2019 erließ die Beklagte für jede Spielhalle einen eigenen, bis auf die Spielhallenbezeichnung gleichlautenden Bescheid. In Ziffer 1 wurde die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt, welche in Ziffer 2 bis 30. Juni 2021 befristet wurde. In Ziffer 3 wurde eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilt. In Ziffer 4 wurde in Bezug auf die weiteren Spielhallen „…“ und „…“ in der …, eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Befreiung von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstandes erteilt. In den Ziffern 5 bis 6.17 wurden weitere Nebenbestimmungen angeordnet. In Ziffer 7 wurde die sofortige Vollziehung der unter Ziffer 6 genannten Auflagen anordnet. In Ziffer 8 wurden die Kosten der Klägerin auferlegt. Für die Bescheide wurden jeweils Gebühren in Höhe von insgesamt 3.672,00 EUR sowie Auslagen in Höhe 3,50 EUR festgesetzt.

Zur Begründung der Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist im jeweiligen Bescheid ausgeführt, dass sich die Pflicht zur Befristung aus § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ergebe. Die Befristung des Bescheides entspreche dem öffentlichen Interesse daran, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erlaubnis vorlägen. Die Geltungsdauer sonstiger glücksspielrechtlicher Erlaubnisse, zum Beispiel zur Vermittlung des Glücksspielangebotes der staatlichen Lotterieverwaltung, betrage ebenfalls vier Jahre.

Zur Begründung der Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund ist ausgeführt, dass nach § 25 Abs. 2 GlüStV die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, ausgeschlossen sei. Die Spielhallen „…“, „…“ und „…“ befänden sich im selben Gebäude. Der Klägerin habe für die Spielhallen eine Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilt werden können. Es habe eine unbillige Härte für den Fall geltend gemacht werden können, dass für den genannten Zeitraum vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund keine Befreiung gewährt würde. Die weiteren Voraussetzungen gemäß Art. 12 AGGlüStV für die Erteilung einer Befreiung seien erfüllt. Insbesondere überschreite die Summe der Geld- und Warenspielgeräte innerhalb des gegenständlichen Gebäudes nicht die gesetzlich festgelegte Höchstzahl, die Anforderungen zur räumlichen und optischen Sonderung würden beachtet und es sei ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt worden. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV könne die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 25 GlüStV nur für einen angemessenen Zeitraum und nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages hinaus erteilt werden (Art. 12 Abs. 3 AGGlüStV). Es werde daher die Befreiung bis zum 30. Juni 2021 erteilt.

Zur Begründung der Befreiung von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstandes ist ausgeführt, dass nach § 25 Abs. 1 GlüStV zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten sei. Dieser betrage nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV 500 Meter. Die Spielhallen „…“, „ …“ und „…“ unterschritten den Mindestabstand zu den Spielhallen „…“ und „ …“ in der … Der Klägerin habe diesbezüglich gemäß § 29 Abs. 4 GlüStV eine Befreiung erteilt werden können. Es habe eine unbillige Härte für den Fall geltend gemacht werden können, dass für den genannten Zeitraum vom Verbot der Unterschreitung des Mindestabstandes keine Befreiung gewährt würde. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV könne die Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 25 GlüStV nur für einen angemessenen Zeitraum und nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages hinaus erteilt werden (Art. 12 Abs. 3 AGGlüStV). Es werde daher die Befreiung bis zum 30. Juni 2021 erteilt.

Zur Begründung der Nebenbestimmungen ist ausgeführt, dass nach § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV die Erlaubnis, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden könne. Die auflösende Bedingung in Ziffer 5.1 sowie die Auflagen in Ziffer 6 seien erforderlich, um die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis sicherzustellen. Im Übrigen wird auf die Begründung in den Bescheiden Bezug genommen.

Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Kostengesetz (KG) sei für diesen Bescheid eine Gebühr zu erheben.

Zur Zahlung dieser Kosten sei nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG der Antragsteller verpflichtet. Die Kostenfestsetzung stütze sich ferner auf Art. 6 Abs. 1 Satz 2, Art. 10, 11 und 15 KG. Die Erteilung der glückspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sei nicht im Kostenverzeichnis enthalten. Daher werde nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 KG eine Gebühr erhoben, die nach einer im Kostenverzeichnis bewertenden vergleichbaren Amtshandlung zu bemessen sei. Eine vergleichbare Amtshandlung sei die Erlaubnis der gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis gemäß § 33i der Gewerbeordnung, für die gemäß Kostenverzeichnis 5.III.5 / 10.1 eine Gebühr im Rahmen von 150,00 bis 3.000,00 EUR erhoben werde. Die Gebührenhöhe werde innerhalb dieses Rahmens nach dem Verwaltungsaufwand, der Bedeutung der Angelegenheit und unter Berücksichtigung des eingeräumten Ermessens sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festgelegt. Die Berechnung erfolge anhand der zulässigen Höchstzahl von 12 Geldspielgeräten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 Spielverordnung (SpielV). Pro Spielgerät falle ein Betrag von 120,00 EUR an. Für die Spielhalle „…“ werde somit eine Gebühr für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis in Höhe von 1.440,00 EUR fällig. Die Gebührenhöhe für die Erteilung der Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund orientiere sich an der Gebühr für die glücksspielrechtliche Erlaubnis und betrage 1.440,00 EUR. Gleiches gelte für die Erteilung der Befreiung vom Mindestabstand. Da es sich um jeweils eigene Amtshandlungen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG handle, sei für jede Befreiung eine eigene Gebühr zu erheben gewesen. Aufgrund der Tatsache, dass die Prüfvorgänge zum vorherigen Erlaubnisinhaber hätten vereinfacht werden können, hätten 15% der Gebühr abgezogen werden können.

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 20. September 2019 ließ die Klägerin Klage gegen den Bescheid erheben. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich die Klage nicht gegen die Konzessionserteilung als solche, sondern gegen Auflagen/Nebenbestimmungen, die noch im Einzelnen benannt würden, richte, insbesondere gegen die Befristung bis zum 30. Juni 2021 und gegen den völlig überhöhten Kostenansatz, der sich rechtswidrig nicht am Verwaltungsaufwand, sondern – gleichheits- und unionsrechtswidrig – an der Anzahl der einzelnen Geldspielgeräte orientiere. Für die Befristung fehle eine unionsrechtlich belastbare Rechtfertigung. Der Beklagten, die in der Darlegungs- und Beweislast sei, gelinge es nicht, den Eingriff in die Grundrechte und vor allem in die EU-Grundfreiheiten, der in der Befristung liege, mit zwingenden Erfordernissen des Gemeinwohls zu legitimieren. Soweit die Beklagte ausführe, es entspreche dem öffentlichen Interesse, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erlaubnis vorlägen, und sich die Pflicht aus § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ergebe, könne sie damit unionsrechtlich betrachtet unmöglich durchdringen. Eine Erlaubnis müsse keineswegs enden, um zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erlaubnis vorlägen. Diese Prüfung könne auch erfolgen, wenn die Erlaubnis nicht befristet werde. Im Übrigen sei es ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, dass eine bloße Arbeitserleichterung und eine bessere Überprüfungsmöglichkeit durch die Verwaltung niemals als zwingendes Erfordernis des Gemeinwohls zur Beschränkung der Grundfreiheiten herangezogen werden könne. Die bloße Anordnung in einem nationalen Gesetz, die Behörde müsse eine Erlaubnis befristen, ersetze nicht die Pflicht der Behörde, einen unionsrechtlich belastbaren Rechtfertigungsgrund für die Befristung darzulegen und die entsprechenden Tatsachen auch nachzuweisen. Der Hinweis der Beklagten auf § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV verfange daher nicht. Ebenso sei der Kostenansatz der Beklagten unionsrechtlich, aber auch nach nationalem Recht, nicht zu legitimieren. Das Unionsrecht gehe, wie sich auch aus der Richtlinie über die Konzessionsvergabe ergebe, davon aus, dass Verwaltungskosten allenfalls im Rahmen des Verwaltungsaufwandes erhoben werden dürften. Der Ansatz, die Konzessionskosten oder auch die Erlaubniskosten an der Anzahl der Spielgeräte festzumachen, entspreche daher weder dem Unionsrecht noch dem nationalen Recht. Entgegen der bisherigen Praxis der deutschen Verwaltungsgerichte finde auf die Problematik der Spielhallenerlaubnisse nach dem Glücksspielstaatsvertrag die Richtlinie über Dienstleistungen (RL 2006/123/EG) Anwendung. Zwar gelte die Richtlinie nicht für Dienstleistungen, die direkt Wetten oder Glücksspiel beträfen, derartige Ausnahmen seien jedoch eng auszulegen und nicht analogiefähig. In den Klagen ginge es nicht um eine Erlaubnis zur Glücksspielveranstaltung oder -vermittlung, sondern um die Konzession/Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Diese Betriebserlaubnis berechtige nicht dazu, in der Spielhalle Glücksspiel zu veranstalten. Hierfür bedürfe es, wenn dieses Glücksspiel in der Aufstellung von Geldspielgeräten bestehen solle, der PTB-Zulassung und der gewerberechtlichen Aufstellererlaubnis nach § 33c Gewerbeordnung. Für die Anwendbarkeit der RL 2006/123/EG spreche auch, dass der Gastwirt, in dessen Gaststätte Geldspielgeräte ausgestellt werden dürften (§ 1 SpielV), nach deutschen Recht eine Gaststättenerlaubnis zum Betrieb der Gaststätte benötige. Diese Gaststättenerlaubnis falle in den Anwendungsbereich der Richtlinie über Dienstleistungen. Dies gelte auch dann, wenn der Gastwirt mit entsprechender Erlaubnis nach § 33c Gewerbeordnung und/oder ein anderer Unternehmer Geldspielgeräte mit einer entsprechenden Zulassung der PTB in der Gaststätte aufstelle. Dasselbe gelte für Spielhallen. Die Betriebserlaubnis berechtige nicht zur Glücksspielveranstaltung, sondern nur zum Betrieb der Spielhalle, sodass für die Betriebserlaubnis, um die es in der Klage gehe, auch die unmittelbar anwendbaren Vorgaben der RL 2006/123/EG maßgeblich seien. Die Klägerin werde noch vertiefen, dass zahlreiche Vorgaben der Richtlinie verletzt seien, insbesondere die Art. 11 und 10 Abs. 3.

Eine Antragstellung durch die Klägerin erfolgte zunächst nicht.

Mit Schriftsatz vom 15. Januar 2020 beantragt die Beklagte

Klageabweisung.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, da der Glücksspielstaatsvertrag nur bis zum 30. Juni 2021 Gültigkeit habe, an diese Regelung angepasst seien. Die Pflicht zur Befristung ergebe sich aus § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV. Die weiteren Ausführungen der Klägerin erschlössen sich der Beklagten nicht. Der Klägerin seien die für den Betrieb einer Spielhalle erforderlichen gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung am 20. August 2019 durch die Beklagte unbefristet erteilt worden. Die Gebühren für die gewerberechtlichen Erlaubnisse seien gemäß dem Kostenverzeichnis 5.III.5 / 10.1 innerhalb des Kostenrahmen festgesetzt worden. Der Kostenrahmen sei mit einer Spanne von 150,00 bis 3.000,00 EUR vorgegeben. Die Gebühr von 1.440,00 EUR befinde sich noch unter dem mittleren Niveau. Die ersten Anfragen zu dieser Erlaubnis seien im August 2018 an das Gewerbeamt der Beklagten gesandt worden. Somit sei das Gewerbeamt seit dieser Zeit immer wieder mit Fragen und Klärungen zu den Erfordernissen für die Erlaubnisse der Klägerin beschäftigt gewesen. Trotzdem sei zu Gunsten der Klägerin ein Abzug von 15% vorgenommen worden, da es sich nur um einen Prüfvorgang gehandelt habe und im Vergleich zum Vorgänger eine vereinfachte Prüfung vorgenommen habe werden können.

Mit Schriftsatz vom 15. August 2022 teilte der Klägerbevollmächtigte mit, dass es bezüglich der Begrenzung der Erlaubnisse/Konzessionen in zeitlicher Hinsicht möglicherweise eine Erledigung noch vor dem Gerichtstermin geben werde, da die Beklagte signalisiert habe, die vor fast einem Jahr beantragten neuen bzw. verlängerten Erlaubnisse zu erlassen. Die Behörde halte die Klägerin jedoch immer wieder ohne konkreten Grund hin. Es werde nochmals klargestellt, dass sich die Klägerin auf die unionsrechtlich gewährleisteten Grundfreiheiten berufe. Alle Gerichte hätte mittlerweile anerkannt, dass die unionsrechtlichen Grundfreiheiten auch für Spielhallenbetreiber in Deutschland gälten. Hinsichtlich der Gebühren werde darauf hingewiesen, dass es auch ein Grundsatz des Unionsrechts sei, dass ein Erlaubnisvorbehalt niemals dazu dienen dürfe, Geld für die Verwaltung zu verdienen. Es dürften allenfalls die tatsächlich anfallenden Kosten geltend gemacht werden. Die Beklagte habe letztlich überhaupt nichts Neues und Umfassendes prüfen müssen, um der Klägerin die Erlaubnisse zu erteilen. Die verlangten Gebühren dienten nur dazu, die Beklagte zu bereichern. Die zeitliche Begrenzung der Erlaubnisse stelle reine Geldschneiderei dar. Die Beklagte solle diese im Vergleich zu anderen Kommunen und auch zu früheren Erlaubnissen extrem überhöhten Gebühren mit sachlichen Argumenten rechtfertigen. Die unbefristete Betriebserlaubnis nach dem Gewerberecht koste keine 100,00 EUR und mache den gleichen Prüfungsaufwand, auf deren Ergebnisse die Beklagte aber eben jetzt zurückgreifen könne, wodurch sich ihr Aufwand deutlich gegenüber früher verringere.

Mit Schriftsatz vom 19. August 2022 zeigte der neue Prozessbevollmächtigte eine Mandatierung durch die Klägerin an. Mit Schriftsatz vom 7. September 2022 führte der bisherige Prozessbevollmächtigte aus, dass er die Klägerin nicht mehr vertrete.

Mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2022 führte der Klägerbevollmächtigte aus, dass das Unionsrecht auf Spielhallenbetreiber und auch auf die Klägerin Anwendung finde, da der hierfür erforderliche grenzüberschreitende Bezug gegeben sei.

In der mündlichen Verhandlung vom 18. Oktober 2022 führte der Klägerbevollmächtigte insbesondere aus, die festgesetzten Kosten verstießen gegen das Unionsrecht, insbesondere gegen den Grundsatz des Kostendeckungsprinzips in Art. 13 Abs. 2 der RL 2006/123/EG. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Erlaubnisse und Befreiungen für den Zeitraum von weniger als zwei Jahren erteilt worden seien. Soweit die Klage gegen die Befristung der Konzessionserteilung gerichtet war, wurde die Klage zurückgenommen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

die Ziffer 8 der streitgegenständlichen Bescheide dahingehend abzuändern, dass jeweils eine Gebühr in Höhe von 1.440,00 EUR zuzüglich 3,50 EUR Auslagen erhoben wird.

Ferner regte der Klägerbevollmächtigte an, das Verfahren nach Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung zur Frage, ob die Gebührenerhebung gegen das Unionsrecht verstößt, vorzulegen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte des Verfahrens sowie der Parallelverfahren AN 15 K 19.01833 und AN 15 K 19.01891, einschließlich der Sitzungsniederschrift, sowie die beigezogene Behördenakte verwiesen.