1. Die als Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO) zulässige Klage hat keinen Erfolg.

Die Ablehnung der beantragten Leistung durch den Beklagten mit Bescheid vom 12.05.2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10.01.2022 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

2. Der streitgegenständliche, die Förderung ablehnende Bescheid beruht rechtsfehlerfrei auf der zugrundliegenden Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (BayHO) sowie den einschlägigen Förderrichtlinien, hier der Dorferneuerungsrichtlinie zum Vollzug des Bayerischen Dorfentwicklungsprogramms – DorfR – (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 29.03.2019, Az. E2-7516-1/497, BayMBl. 2019 Nr. 140) vom 17.04.2019 bzw. der DorfR 2022 vom 30.11.2021 (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Az. E2-7516-1/713). Ein Anspruch der Kläger auf die begehrte Förderung ist insbesondere aus Gründen des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht gegeben.

Bei Zuwendungen der vorliegenden Art handelt es sich um freiwillige Maßnahmen des Freistaates Bayern.

a) Bei der Gewährung einer finanziellen Zuwendung handelt es sich rechtlich um eine Subvention im Sinne der Definition in Art. 23 der Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (BayHO). Danach dürfen Ausgaben für Leistungen an Stellen außerhalb der Staatsverwaltung (Zuwendungen) nur veranschlagt werden, wenn der Staat an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Es handelt sich bei Subventionen, wie hier bei der Gewährung der beantragten Zuwendung um eine reine Leistungsverwaltung ohne Eingriffe in Rechtspositionen Privater. Gesetzesfrei gewährte Fördermittel haben ihre Legitimationsgrundlage in der jeweiligen Haushaltsordnung in Verbindung mit dem jeweils geltenden – als Gesetz beschlossenen – Haushaltsplan, in welchem Einzelplan, Kapitel und Titel die konkret bezeichneten Zuwendungen ausgewiesen sind. Im Übrigen ergeben sich Einzelheiten zum Antragsverfahren, den Bewilligungsvoraussetzungen, Finanzierungsarten und Höhe sowie Rückabwicklung der Förderung aus den Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO im Allgemeinen und den fachspezifischen Förderrichtlinien im Besonderen.

Das Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Gewährung einer Förderung macht diese deshalb nicht rechtswidrig. Insbesondere für den Bereich der leistungsgewährenden Verwaltung ist anerkannt, dass ein allgemeiner Gesetzesvorbehalt (d.h eine gesetzliche Regelung) nicht notwendig ist. Die Exekutive ist grundsätzlich frei, Regelungen über Zuwendungsempfänger, Zuwendungsobjekte, Zuwendungsverfahren und Zuwendungsumfang zu treffen (vgl. BVerwG, U.v. 26.04.1979 – 3 C 111/79 – in juris, NJW 1979, S. 2059; BVerwG, U.v. 27.03.1982, BVerwGE 90, 112). Dies geschieht üblicherweise durch Richtlinien. Dabei handelt es sich nicht um nach außen wirkende und anspruchsbegründende Rechtsnormen, sondern um verwaltungsinterne Weisungen oder Verwaltungsvorschriften. Den Gerichten ist es verwehrt, die Bewilligungspraxis durch eine eigenständige Auslegung der jeweiligen Richtlinien selbst zu bestimmen. Sie haben vielmehr die Richtlinien als Willenserklärung des Richtliniengebers unter Berücksichtigung dessen wirklichen Willens und der tatsächlichen Handhabung (Bewilligungspraxis) auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, U.v. vom 19.09.2000, BVerwGE 112, 63/67; OVG Lüneburg, U.v. vom 21.02.2006 – 10 LB 45/03 – Rn. 31, juris). Allerdings sind diese Richtlinien bindend für die Verwaltung und entfalten deshalb in Form der Selbstbindung Außenwirkung über den Gleichheitssatz nach Art. 3 des Grundgesetzes (GG) und das im Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, U.v. vom 08.04.1997, BVerwGE 104, 220/221). Der Antragsteller hat so (lediglich) Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm willkürfrei und im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes behandelt zu werden (vgl. (VG Augsburg, U.v. 17.12.2012 – Au 3 K 12.1382 –, BeckRS 2013, 46525 Rn. 35, 36, beck-online).

Hierbei hat sich die durch die Gerichte durchzuführende Überprüfung nur darauf zu beschränken, ob aufgrund der angewandten Vorschriften überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel zulässig ist, sie mit EU-Vorschriften im Einklang steht und – soweit dies der Fall ist – ob eine Verletzung des Gleichheitssatzes vorliegt und der Rahmen, der durch die Zweckbestimmung des Gesetzes und der Förderrichtlinie gezogen ist, missachtet wurde und sich daraus ein Anspruch ergibt (BVerwG, U.v. 26.04.1979 – 3 C 111/79 a.a.O.).

Im Umkehrschluss ergibt sich, dass grundsätzlich keinen Förderanspruch ohne eine entsprechende Förderrichtlinie gibt.

Letztlich reduziert sich daher die Überprüfungsmöglichkeit des Gerichtes auf die Frage, ob der Gleichheitssatz verletzt ist und der Klagepartei Fördermittel in einer Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – GG – verletzenden Weise vorenthalten worden.

b) Darüber hinaus ist als allgemeiner Grundsatz zu beachten, dass keine Förderbewilligung ergehen darf, wenn mit der Durchführung des Vorhabens bereits begonnen wurde und auch kein vorzeitiger Baubeginn genehmigt worden ist. Nr. 1.3 der VV zu Art. 44 BayHO führt konkret dazu aus:

1.3 Zuwendungen zur Projektförderung dürfen nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind. Die Bewilligungsbehörde kann im Einzelfall allein und das zuständige Staatsministerium für einzelne Förderbereiche im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen Ausnahmen zustimmen.

1.3.1 Als Vorhabenbeginn ist grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten. Bei Baumaßnahmen gelten Planung, Baugrunduntersuchungen, Grunderwerb und Herrichten des Grundstücks (z.B. Gebäudeabbruch, Planieren)1 nicht als Beginn des Vorhabens, es sei denn, sie sind alleiniger Zweck der Zuwendung.

Zusätzlich ist in der DorfR v. 29.03.2019 und der DorfR 2022 v. 30.11.2022 ausdrücklich eine Bewilligung nach einem bereits erfolgten Baubeginn ausgeschlossen. Ziffer 4.5 der DorfR v. 29.03.2019 als auch der DorfR 2022 lauten wie folgt:

Maßnahmen sind nur zuwendungsfähig, wenn

- sie mit den Inhalten der Planungen zur Dorferneuerung (vgl. Nr. 7.6) im Einklang stehen,

- ihre Förderung vom Zuwendungsempfänger beim Amt für Ländliche Entwicklung schriftlich beantragt wurde und

- sie vor ihrem Beginn vom Amt für Ländliche Entwicklung fachlich und finanziell genehmigt wurden oder dieses einem vorzeitigen Maßnahmebeginn zugestimmt hat (vgl. Nr. 6.2 FinRLE) oder

- bei Maßnahmen nach den Nrn. 2.11 bis 2.13 der Anlage vor ihrem Beginn vom Amt für Ländliche Entwicklung Zuwendungen dafür bewilligt wurden oder das Amt für Ländliche Entwicklung einem vorzeitigen Maßnahmebeginn zugestimmt hat.

Bei einem Maßnahmenbeginn vor Erteilung des Zuwendungsbescheids (oder der Zustimmung zum vorzeitigen Beginn) ist der Beklagte damit grundsätzlich verpflichtet, einen Förderantrag abzulehnen.

2.1 Unter Beachtung der o.g. Grundsätze ist die Ablehnung der beantragten Förderung, ungeachtet der Frage, ob die Förderung gemäß Nr. 4.5 DorfR 2019 schriftlich beantragt worden ist, durch den Beklagten nicht zu beanstanden.

Es ist auch kein Verstoß gegen europarechtliche Beihilfevorschriften vorgetragen oder sonst erkennbar.

Es kann dahingestellt bleiben, ob die vom Beklagten kritisierten, bereits vom Kläger vorgenommenen baulichen Maßnahmen einen förderschädlichen, vorzeitigen Baubeginn darstellen.

Der Beginn der Ausführung eines baulichen Vorhabens setzt ein tatsächliches Handeln des Bauherrn voraus. Er muss eine bauliche Tätigkeit entfalten, die in einem unmittelbaren, objektiven und nicht lediglich aus der Sicht des Bauherrn bestehenden Zusammenhang mit dem genehmigten Bauvorhaben steht. Ein Ausführungsbeginn liegt nur dann vor, wenn Bauarbeiten stattfinden, die zielgerichtet in Ausnutzung der erteilten Baugenehmigung erfolgen und der Errichtung des genehmigten Vorhabens dienen. Durch einen Vergleich des Bauscheins, der genehmigten Bauzeichnungen und etwaiger sonstiger genehmigter Anlagen mit der vom Bauherrn in Angriff genommenen baulichen Tätigkeit lässt sich objektiv feststellen, ob dieser mit der Ausführung des Vorhabens, so wie es genehmigt wurde, begonnen hat. Nicht ausreichend ist, wenn überhaupt Arbeiten auf dem Baugrundstück getätigt werden, die aus Sicht des Bauherrn in irgendeinem Zusammenhang mit dem Bauvorhaben stehen. Bloße Vorbereitungs- oder Sicherungsmaßnahmen oder die Durchführung nicht genehmigungspflichtiger Bauarbeiten genügen ebenfalls nicht.

Auch wenn das äußere Erscheinungsbild, beispielsweise die aufgebrachte Dachhaut, der Anschein, dass die Wand zur Seite des Nachbarn bereits erneuert und nicht lediglich gesichert erscheint, sowie die Tatsache, dass auf der Straßenseite bereits ein neues Fenster eingesetzt worden ist, durchaus für die Annahme eines vorzeitigen Baubeginns sprechen könnte, bedarf es – auch angesichts der Ausführungen des Klägers zu 1 in der mündlichen Verhandlung hierzu – keiner Entscheidung hierüber, weil im Übrigen eine wesentliche Fördervoraussetzung nicht vorliegt (siehe Nr. 2.2).

2.2 Die streitgegenständliche Ablehnung des Förderantrags ist nicht zu beanstanden, weil eine wesentliche Fördervoraussetzung nach der DorfR, insbesondere ein Dorferneuerungsplan fehlt. Insbesondere aus diesem Grund kann der Beklagte nicht verpflichtet werden, seine Entscheidung eine Förderung zu gewähren, neu zu überdenken.

Dass das Vorliegen eines Dorferneuerungsplanes eine wesentliche Fördervoraussetzung darstellt, ergibt sich aus den jeweiligen Dorferneuerungsrichtlinien, an die der Beklagte gebunden ist.

a) Bereits nach Ziffer 2.3.5 der DorfErnR vom 14.03.1978 (unter Ziffer 2.3. „Fördervoraussetzungen“) war das Vorliegen eines Dorferneuerungsplanes Voraussetzung für eine Förderung. Darin heißt es unmissverständlich:

„Maßnahmen werden nur gefördert, wenn sie in ihrer Gesamtheit eine umfassende Dorferneuerung erwarten lassen. Diese ist in der Regel gegeben, wenn hinreichende Maßnahmen nach 2.1.1, 2.1.3, 2.1.5 und 2.1.7 durchgeführt werden.

Es muß ein Dorferneuerungsplan (vgl. 5.5) vorliegen, der in Karte und Text über die strukturellen und funktionalen Verhältnisse Aufschluß gibt sowie die notwendigen und wünschenswerten Maßnahmen der Dorferneuerung aufzeigt. …“

b) Auch gemäß den jeweiligen Ziffern 4.5 den Dorferneuerungsrichtlinien zum Vollzug des Bayerischen Dorfentwicklungsprogramms (DorfR) vom 29.03.2019 und 30.11.2021 sind

„Maßnahmen … nur zuwendungsfähig, wenn

- sie mit den Inhalten der Planungen zur Dorferneuerung (vgl. Nr. 7.6) im Einklang stehen, …"

Damit ist deutlich, dass Fördervoraussetzung nach den jeweiligen DorfR die Existenz von „Planungen zur Dorferneuerung“ ist.

Die jeweiligen Ziffern 7.6 DorfR vom 29.03.2019 und 30.11.2021 lauten wie folgt:

„7.6 Planungen zur Dorferneuerung

7.6.1 Teilnehmergemeinschaft und Gemeinde stellen auf der Grundlage der Ergebnisse der Projektvorbereitung und ggf. weiterer Erhebungen und Planungen unter Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger sowie der berührten Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange den Dorferneuerungsplan auf.

7.6.2 Der Dorferneuerungsplan soll die Entwicklungsziele für das Dorf bzw. die Gemeinde zu einer umfassenden und nachhaltigen Handlungsstrategie zusammenführen; er soll je nach Erfordernis umfassen

- ortsräumliche Planungen mit Aussagen über Möglichkeiten der Innenentwicklung,

- Planungen zur Grünordnung und Dorfökologie,

- bei Bedarf weitere themen- bzw. objektbezogene Fachplanungen und -gutachten (z.B. Vitalitäts-Check, Innenentwicklungskonzepte, Energiekonzepte oder Fachplanungen zu denkmalpflegerischen, wirtschaftlichen, land- und hauswirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Fragen),

- die beabsichtigten bzw. wünschenswerten Maßnahmen sowie

- die anzustrebenden bodenordnerischen Maßnahmen.

7.6.3 Der Dorferneuerungsplan soll auch Aussagen darüber enthalten, ob es erforderlich ist, dass die Gemeinde Bauleitpläne aufstellt, ändert oder ergänzt; er kann damit auch Grundlage für die gemeindliche Bauleitplanung sein. Teilnehmergemeinschaft und Gemeinde erfüllen so die Verpflichtung, ihre das Gemeindegebiet betreffenden Absichten möglichst frühzeitig aufeinander abzustimmen (vgl. § 188 Abs. 2 BauGB).

7.6.4 Die Teilnehmergemeinschaft wählt im Einvernehmen mit der Gemeinde und dem Amt für Ländliche Entwicklung die Maßnahmen aus, die im Rahmen der Dorferneuerung ausgeführt werden sollen. Die Maßnahmen sind mit den Vorhaben anderer öffentlicher und privater Träger abzustimmen. Sie veranlasst ggf. die planrechtliche Behandlung der Dorferneuerungsmaßnahmen durch das Amt für Ländliche Entwicklung und nimmt diese – soweit erforderlich – in den Plan über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen (vgl. § 41 FlurbG) und in den Plan nach § 58 FlurbG auf.

7.6.5 Bei Vorhaben nach Nr. 4.4 legt das Amt für Ländliche Entwicklung den Umfang der erforderlichen Planungen bedarfsgerecht fest.

Im vorliegenden Fall fehlt es an einem nach Ziffer 7.6 der jeweiligen DorfR von der Teilnehmergemeinschaft und Gemeinde erstellten Dorferneuerungsplan. Die Teilnehmergemeinschaft und Gemeinde haben nach den Angaben des Beklagten in der maßgeblichen Gemeinde … keinen Dorferneuerungsplan aufgestellt. Es besteht kein Anlass, an den diesbezüglichen Angaben des Beklagten zu zweifeln. Auch die Kläger räumten das Fehlen eines Dorferneuerungsplanes ein und vermochten deshalb keine entsprechenden Planungen für eine Dorferneuerung vorzulegen, unter die die Sanierung ihres Gebäudes fallen könnte.

Damit aber fehlt eine maßgebliche Fördervoraussetzung nach der oben genannten Ziffer 4.5 DorfR und das Vorhaben der Kläger ist nach dieser Richtlinie nicht förderfähig.

2.3 Auch aus der Förderpraxis des Beklagten lässt sich im Rahmen des Gleichheitssatzes kein Förderanspruch zugunsten der Kläger ableiten.

Anhaltspunkte für eine Förderpraxis des Beklagten dahingehend, dass dieser allgemein Einzelmaßnahmen ohne das Vorhandensein eines entsprechenden Dorferneuerungsplanes gefördert hat bzw. fördert, und sich daraus ein Anspruch aus Gründen des Gleichbehandlungsgrundsatzes ergeben könnte, sind nicht ersichtlich.

Zu den von den Klägern in Bezug genommenen Förderungen privater Maßnahmen „in Nachbargemeinden“ hat der Beklagte ausführlich Stellung genommen und erklärt, dass in der Gemeinde … mit den Ortsteilen … und … von der Teilnehmergemeinschaft in den Jahren 1996 bis 1998 Dorferneuerungspläne mit Vorhaben von privaten Eigentümern erstellt worden seien. Die von der Teilnehmergemeinschaft … und der Gemeinde beschlossene Dorferneuerungsplanung sei Grundlage für die Beantragung, Umsetzung und Finanzierung aller Vorhaben, auch der von privaten Eigentümern gewesen. Das Gericht sieht keinen Anlass, an den Einlassungen des Beklagten zu zweifeln. Damit ist auch das Vorbringen des Klägers zu 1 in der mündlichen Verhandlung, worin er auf ein gefördertes Einzelvorhaben in der Nachbargemeinde … hingewiesen hat, ausreichend beantwortet.

Die Kläger haben darüber hinaus keine Fördermaßnahme aufgezeigt, die entgegen der Richtlinien ohne das Vorliegen eines Dorferneuerungsplanes vorgenommen worden wäre. Damit können die Kläger aufgrund etwaiger Förderungen privater Maßnahmen in der genannten Gemeinde … keinen Anspruch auf Gleichbehandlung in Gemeinde … ableiten.

Im Übrigen wies der Beklagte allgemein darauf hin, dass eine hiervon abweichende Gemeinsame Bekanntmachung vom 10.06.1978 gegolten habe, wonach – im Rahmen von öffentlichen Baumaßnahmen – durchaus eine Förderung von privaten Einzelmaßnahme nur in Abstimmung mit allen Beteiligten möglich gewesen ist, ohne dass es eines Dorferneuerungsplanes bedurft habe. Diese sei allerdings 1986 außer Kraft getreten. Eine darauf gestützte Bewilligung sei deshalb nicht mehr möglich. Es sei deshalb aber auch nicht auszuschließen, dass eine Förderung ohne Dorferneuerungsplan aus alten Zeiten existiere.

2.4 Soweit die Kläger darauf verweisen, dass die rechtlichen Voraussetzungen nach §§ 1, 4 und 37 FlurbG in allen Verfahren gleich seien, und als Fördervoraussetzung für Einzelmaßnahmen im Gesetz kein Dorferneuerungsplan genannt sei, verkennen sie, dass originäre Aufgabe und Zweck des FlurbG die Neuordnung ländlichen Grundbesitzes (§ 1 FlurbG) ist und damit die Rechtsgrundlage für eine mit der Neuordnung u.U. verbundene Eigentumsänderungen und -verteilungen darstellt. Soweit in § 67 FlurbG z.B. von „Geldabfindungen“ oder einem Ausgleich in Land die Rede ist, dient dies allein als wirtschaftlicher Schadensausgleich für den Entzug von Eigentumsrechten; eine Rechtsgrundlage für die Subventionierung von sonstigen Einzelmaßnahmen an Grund und Boden und insbesondere an Gebäuden, die im Eigentum und Besitz des Eigentümers bleiben, stellen derartige Regelungen keinesfalls dar.

Weder werden darin finanzielle Geldmittel im Haushalt für entsprechende baulichen Einzelmaßnahmen bereitgestellt, noch werden Kriterien für deren Verteilung aufgestellt.

Insbesondere lässt sich entgegen der Rechtsauffassung der Kläger aus dem Umstand, dass im FlurbG kein Dorferneuerungsplan erwähnt ist, keinesfalls ableiten, dass ein solcher für eine Förderbewilligung entbehrlich sein könne. Dieser Auffassung steht entgegen, dass der Beklagte in der DorfR – zusätzlich zur Einstellung entsprechende Haushaltsmittel in seinen Haushalt – unmissverständlich die Einzelheiten zum Antragsverfahren, den Bewilligungsvoraussetzungen und den Finanzierungsarten geregelt hat. An diese Richtlinien ist der Beklagte gebunden. Diese an der DorfR ausgerichtete ablehnende Entscheidung ist deshalb durch das Gericht nach dem Maßstab des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht zu beanstanden.

Soweit eine Förderung im Flurbereinigungsgesetz nicht ausdrücklich untersagt ist, erwächst den Klägern – entgegen ihrer Rechtsmeinung – daraus noch kein Rechtsanspruch auf Förderung.

Entgegen der Meinung der Kläger gilt die Fördervoraussetzung Dorferneuerungsplan nicht allein für öffentliche Maßnahmen, sondern nach dem Wortlaut der Richtlinie auch für private Maßnahmen. Einen Förderanspruch an der Richtlinie vorbei bzw. entgegen der Richtlinie ist nicht ersichtlich.

2.5 Letztendlich kann auch dahinstehen, ob sich angesichts der bereits im Förderantrag angegebenen, bzw. sich aus den Akten ergebenden weiteren Förderung (Zuschuss und Darlehen) in Höhe von insgesamt 36.000 EUR zuzüglich 10.000 EUR, überhaupt eine weitere Fördermöglichkeit nach der DorfR errechnen kann, denn die Klage hat bereits aus den oben ausgeführten Gründen keinen Erfolg.

Es wird darauf hingewiesen, dass gemäß Nr. 5.5.4 DorfR die Summe der Zuwendungen (Zuschüsse und Förderdarlehen) bei privaten Maßnahmen 80% der zuwendungsfähigen Ausgaben nicht überschreiten darf (Nr. 2.11 Anlage zur DorfR „Höhe der Förderung“). Mangels anderweitiger Anhaltspunkte wird von der Kostenschätzung in Höhe von 50.818,00 EUR ausgegangen, so dass 80% hieraus, d.h. 40.654,40 EUR, den Förderhöchstbetrag darstellen würden.

Aus den oben genannten Gründen hat die Klage keinen Erfolg und war daher abzuweisen.

3. Da die Klage erfolglos blieb, tragen die Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 159 VwGO und § 100 ZPO die Gerichtskosten als Gesamtschuldner.