Die Klägerin wendet sich gegen die Entziehung ihrer Fahrerlaubnis der Klassen A (44.06), A1 (44.06), B (42), C1 (42, 171), C1E (42), L (175, 174, 42) und M (44.06).

Sie leidet seit Jahrzehnten an einer in mehreren Phasen verlaufenen Psychose, die zuletzt in einem psychiatrischen Gutachten vom 31. Dezember 2018 als schizoaffektive Psychose klassifiziert worden ist. In den Jahren vor 2012 wurde die Erkrankung als Psychose aus dem schizophrenen Formenkreis diagnostiziert, in einem ärztlichen Attest vom 10. Oktober 2018 als schizoaffektive Störung.

Nachdem die Klägerin ein negatives Fahreignungsgutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung vom 7. November 2018 vorgelegt hatte, entzog ihr die Beklagte mit Bescheid vom 21. März 2019 die Fahrerlaubnis. Den Bescheid hob sie während des anschließenden vorläufigen Rechtsschutzverfahrens beim Verwaltungsgericht München wieder auf.

Mit Schreiben vom 7. Juni 2019 ordnete die Beklagte wegen „der bekannten psychischen Erkrankung oder Beeinträchtigung nach Nr. 7 der Anlage 4 zur FeV“ erneut eine Begutachtung der Klägerin durch einen (Fach-)Arzt einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung an.

Mit Schreiben vom 14. Juni und 15. Juli 2019 teilte der damalige Bevollmächtigte der Klägerin der Beklagten mit, nach den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung sei bei den verfahrensgegenständlichen psychischen Krankheiten ausdrücklich eine Begutachtung bzw. erforderliche Nachuntersuchung durch einen Facharzt für Psychiatrie durchzuführen. Die Klägerin werde sich folglich nicht von einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung untersuchen lassen, wenn nicht die Beklagte bestätige, dass die Begutachtung durch einen Facharzt für Psychiatrie bei einer der angeführten Begutachtungsstellen durchgeführt werde und eine geeignete Stelle benenne.

Ein Gutachten legte die Klägerin in der Folge nicht vor. Am 19. Dezember 2019 zog sie aus dem Zuständigkeitsbereich der Beklagten in den Landkreis München fort.

Mit Bescheid vom 16. Januar 2020 entzog ihr die Beklagte die Fahrerlaubnis und forderte sie unter Androhung eines Zwangsgelds auf, den Führerschein spätestens innerhalb von einer Woche nach Zustellung des Bescheids abzugeben. Ferner ordnete sie die sofortige Vollziehung dieser Verfügungen an.

Hiergegen erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht München. Sie machte geltend, die Beklagte sei nicht mehr örtlich zuständig. Ihr Anwalt habe keine Zeit mehr für ihren Fall und sie selbst kein Geld, um einen anderen Anwalt zu beauftragen. Da ihr Anwalt ihr dazu geraten habe, könne ihr die Nichtvorlage des Gutachtens nicht zum Vorwurf gemacht werden. Nachdem das Verwaltungsgericht der Ansicht ihres Anwalts gefolgt sei und das Verfahren eingestellt habe, habe die erneute Beibringungsaufforderung eine gewisse Verwirrung ausgelöst, da wiederum kein Facharzt die Untersuchung habe vornehmen sollen. Sie lasse sich jederzeit von einem Psychiater begutachten. Sie sei seit Jahren im Verkehr nicht mehr auffällig geworden, sei ganz sicher krankheitseinsichtig, lebe in einer entsprechenden Wohngemeinschaft und nehme ihre Medikamente regelmäßig ein. Ihr Führerschein, der bei dem Umzug abhandengekommen sei, habe sie bis heute ca. 20.000 bis 30.000,- EUR gekostet. Sie könne die Vorgehensweise der Beklagten nicht nachvollziehen.

Mit Schreiben vom 20. April 2020 stimmte das Landratsamt München der Fortführung des Verwaltungsverfahrens durch die Beklagte zu.

Mit gerichtlichem Schreiben vom 4. November 2020 wurde die Klägerin zur mündlichen Verhandlung am 30. November 2020 unter ihrer seit Anfang August 2020 aufgegebenen Wohnanschrift geladen.

Zur mündlichen Verhandlung am 30. November 2020 erschien die Klägerin nicht. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom selben Tag, das ihrem Betreuer am 1. April 2021 und ihr persönlich am 9. April 2021 zugestellt wurde, als unbegründet ab. Zur Begründung ist ausgeführt, die Beklagte habe mit Zustimmung der nunmehr zuständigen Fahrerlaubnisbehörde das Verwaltungsverfahren gemäß Art. 3 Abs. 3 BayVwVfG fortführen und nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die fehlende Fahreignung der Klägerin schließen dürfen, nachdem diese kein Eignungsgutachten vorgelegt habe. Die Gutachtensanordnung sei rechtmäßig gewesen. Insbesondere sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die fachärztliche Feststellung einer Psychose aus dem schizophrenen Formenkreis als Tatsache erachtet habe, die Bedenken gegen die Fahreignung begründe, und ein (fach-)ärztliches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 FeV) gefordert habe. Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 3 FeV lege die Behörde fest, von welcher der in den Nummern 1 bis 5 genannten Gutachter das Gutachten erstellt werden solle. Dabei könne sie die grundsätzlich freie Wahl der Untersuchungs-/Begutachtungsstellen durch den Betroffenen einschränken, wenn nur bestimmte Untersuchungsstellen oder Ärzte die erforderlichen Voraussetzungen erfüllten. Werde dagegen die Auswahl ohne ersichtlichen Grund eingeschränkt, könne nicht automatisch auf die Nichteignung geschlossen werden. Die Beklagte habe ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt und unter Bezugnahme auf die obergerichtliche Rechtsprechung begründet, weshalb sie abweichend von den Begutachtungsleitlinien eine Begutachtung nicht durch einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie mit verkehrsmedizinischer Qualifikation, sondern durch einen Arzt einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung fordere. Dabei habe sie auf den konkreten Einzelfall bezogen ausführlich aufgezeigt, dass und inwieweit die bislang vorliegenden fachärztlichen Stellungnahmen und Gutachten jedenfalls teilweise gerade nicht den Anforderungen entsprochen hätten, und ausgeführt, dass erforderlichenfalls spezielle fachärztliche Fragen durch Einholung von Vor- und/oder Fremdbefunden beantwortet werden könnten.

Mit Schreiben vom 9. April 2021 beantragte die Klägerin unter Beifügung einer Erklärung über ihre persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse sinngemäß Prozesskostenhilfe sowie Wiedereinsetzung in den vorigen Stand und legte „Berufung“ gegen das erstinstanzliche Urteil ein.

Mit Beschluss vom 7. Januar 2022 bewilligte ihr der Senat Prozesskostenhilfe. Mit Beschluss vom 9. März 2022 ließ er unter Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand die Berufung wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zu.

Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 16. Mai 2022 trug die Klägerin zur Begründung der Berufung vor, sie leide an einer schizoaffektiven Psychose, die sowohl Elemente der Schizophrenie (Nr. 7.6 der Anlage 4 zur FeV) als auch der affektiven Psychose (Nr. 7.5 der Anlage 4 zur FeV) enthalte. Zur Qualifikation des Gutachters bei derartigen Erkrankungen werde in den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung unter Nummer 3.12.4 (S. 71) ausgeführt: „Die Begutachtungen können nur durch einen Facharzt für Psychiatrie erfolgen.“ Entsprechend sei es ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts München, dass in diesen Fällen das Auswahlermessen der Fahrerlaubnisbehörde auf die genannten Fachärzte eingeschränkt sei. Diesen Anforderungen entspreche das Aufforderungsschreiben der Beklagten vom 7. Juni 2019 nicht. Es sei lediglich ein ärztliches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle gemäß der als Anlage beigefügten Übersicht der allgemein üblichen Begutachtungsstellen angeordnet. Der ehemalige Rechtsanwalt der Klägerin habe mit Schreiben vom 14. und 27. Juni sowie 15. Juli 2019 um Benennung einer geeigneten Begutachtungsstelle gebeten und angekündigt, dass sich die Klägerin dort umgehend zur Begutachtung vorstellen werde. Nachdem ihr keine geeignete Begutachtungsstelle bzw. ein Facharzt für Psychiatrie benannt worden sei, habe sie davon ausgehen dürfen, dass an den genannten Begutachtungsstellen kein geeigneter Gutachter vorzufinden sei. Dies sei in der Vergangenheit schon einmal bei der Begutachtungsstelle … … der Fall gewesen, weshalb die Beklagte mangels tauglicher Untersuchung den ursprünglichen Entziehungsbescheid vom 21. März 2019 mit Bescheid vom 28. Mai 2019 wieder aufgehoben habe. Entsprechend sei vorliegend durch die Anordnung nicht gewährleistet gewesen, dass die nachfolgende Begutachtung durch einen Facharzt für Psychiatrie bzw. entsprechende Konsultationen eines Facharztes stattfinden werde. Die Anordnung sei daher nicht rechtmäßig und auch der Entziehungsbescheid rechtswidrig gewesen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 16. Januar 2020 und das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 30. November 2020 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und erwidert, die Begutachtungsleitlinien dienten den Fahrerlaubnisbehörden bei der Anordnung von Gutachten zwar als Orientierung und seien, wie hier auch geschehen, in die Ermessenserwägungen einzubeziehen, hätten jedoch keine Rechtsnormqualität und keine Verbindlichkeit. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs könne vielmehr davon abgewichen werden. Aus Sicht der Beklagten sei bereits zweifelhaft, ob die Bundesanstalt für Straßenwesen überhaupt die normative Kompetenz habe, durch die von ihr herausgegebenen Begutachtungsleitlinien die gemäß § 11 Abs. 2 FeV von der Fahrerlaubnisbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffende Auswahlentscheidung ohne verbleibenden Spielraum verbindlich einzuschränken. Grund für die vorliegende Abweichung von den Begutachtungsleitlinien sei, dass bei Fachärzten mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV erfahrungsgemäß handwerkliche Mängel bei der Gutachtenerstellung zu erwarten seien. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof beschränke aus diesem Grund in ständiger Rechtsprechung die Auswahl der Gutachter zur verkehrsmedizinischen Begutachtung auf die in § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, 4 und 5 FeV genannten Ärzte. Neben der allgemeinen Erfahrung der Fahrerlaubnisbehörde gebe es im vorliegenden Einzelfall zudem konkrete Gründe, die in § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV genannten Fachärzte nicht zuzulassen und die Gutachterauswahl auf anerkannte Begutachtungsstellen zu begrenzen, nachdem die in § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und 4 FeV genannten Arztgruppen im Bereich der Beklagten nicht für Begutachtungen zur Verfügung stünden. In diesem Zusammenhang habe die Beklagte zutreffend auf erhebliche Defizite früherer fachärztlicher Stellungnahmen, insbesondere vom 28. Januar 2016 sowie 28. März und 26. Oktober 2017 hingewiesen (vgl. S. 4 f. der Gutachtensanordnung vom 7.6.2019). Dazu habe die Beklagte ausführlich begründet, dass die Gutachterauswahl auf ärztliche Fachkräfte einer amtlich anerkannten Gutachterstelle zu beschränken gewesen sei, um insbesondere möglichst verlässliche Untersuchungsergebnisse zu gewinnen. Bei diesen Ärzten sei aufgrund der vorhandenen verkehrsmedizinischen Erfahrungen davon auszugehen, dass das angeforderte Gutachten den Anforderungen an die Beurteilung der Fahreignung entspreche und alle erforderlichen Angaben sowie Aussagen zur Fahreignung bezüglich aller betroffenen Fahrzeuggruppen enthalte. Sollten im Rahmen der Begutachtung spezielle fachärztliche Fragen zu beantworten sein, könne die ggf. mangelnde fachärztliche Qualifikation durch die Einholung von vor und/oder Fremdbefunden durch den Gutachter ausgeglichen werden. Soweit die Klägerin die Tauglichkeit der von der Beklagten benannten Begutachtungsstellen unter Hinweis auf ein früheres Gutachten der … … bezweifle, bleibe es ihr unbenommen, eine der anderen von der Beklagten aufgeführten Begutachtungsstellen oder auf der Webseite der Bundesanstalt für Straßenwesen aufgeführten Stellen aus dem Umkreis für die Erstellung des Gutachtens zu wählen. Aufgabe der Fahrerlaubnisbehörde sei es, in pflichtgemäßem Ermessen die Art der zu beauftragenden Begutachtungsstelle zu konkretisieren. Sie solle und könne jedoch keine Eingrenzung auf eine oder wenige bestimmte infrage kommende Stellen vornehmen, sondern habe dem oder der Betroffenen lediglich eine Auswahl der möglichen Stellen zu nennen. Hierbei genüge bereits der Hinweis auf die auf der Webseite der Bundesanstalt für Straßenwesen auffindbaren Listen von Begutachtungsstellen. Nach alledem habe die Beklagte ihr Ermessen bei der Gutachterauswahl nach § 11 Abs. 2 FeV fehlerfrei ausgeübt.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.